日本環(huán)境法的理念、原則以及環(huán)境權

摘 要：環(huán)境法的基本理念與原則是體現(xiàn)環(huán)境法有別于其他部門法的獨特性所不可或缺的，具有一定的方向引導性和行為準則性。在國際環(huán)境法、歐洲環(huán)境法中，環(huán)境法的基本理念與原則包括可持續(xù)發(fā)展、未然防止及預防、原因者負擔等等。除此之外，環(huán)境權雖被稱作權利，但也具有與理念、原則類似的性質(zhì)。日本的《環(huán)境基本法》把可持續(xù)發(fā)展視作經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)統(tǒng)一的支柱，但沒有體現(xiàn)其作為原則的行為準則性；對預防原則和環(huán)境權沒有明文規(guī)定；對原因者負擔原則只做了有限的規(guī)定。鑒于這些理念與原則在環(huán)境法中的重要性，今后修改《環(huán)境基本法》時應當加以明確。

關鍵詞：環(huán)境基本法；可持續(xù)發(fā)展；預防原則；環(huán)境權；原因者負擔原則

作者簡介：大塚直，男，日本東京大學法學部畢業(yè)，日本早稻田大學法學學術院教授、日本環(huán)境政策法學會常任理事、中央環(huán)境審議會及東京都環(huán)境審議會委員，從事民法和環(huán)境法研究。

譯者簡介：張震，男，法學博士，法學博士后，西南政法大學教授，從事憲法、環(huán)境法研究；李成玲，女，日本早稻田大學法學研究科行政法專業(yè)博士研究生，從事行政法、環(huán)境法研究。

基金項目：司法部國家法治與法學理論研究中青年課題“憲法環(huán)境保護條款的規(guī)范結(jié)構(gòu)與實施機制研究”，項目編號：16SFB3011

中圖分類號：D912.6 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2017）02-0001-11

引 言1

日本《環(huán)境基本法》中規(guī)定，該法的基本理念與原則包括“享受、繼承環(huán)境賦予的恩澤”（第3條）、“構(gòu)建減少環(huán)境負擔的可持續(xù)發(fā)展社會”（第4條）、“通過國際合作積極推進地球環(huán)境的保護”（第5條）2。這些基本理念與原則一直被認為是環(huán)境法的核心，展示了環(huán)境法的獨特性。在《環(huán)境基本法》制定20周年之際，再次提出有關基本理念的探討具有重要的意義。圍繞這一問題，本文擬首先簡單闡述一下基本理念與原則的意義，然后依次論述可持續(xù)發(fā)展原則、未然防止及預防原則、環(huán)境權、原因者負擔原則。最后，將提出《環(huán)境基本法》應該修改的要點以及相應的修改方案。

一、基本理念與原則的意義

在國際環(huán)境法、歐洲環(huán)境法中，環(huán)境法的基本理念與原則包括“可持續(xù)發(fā)展”“未然防止及預防”“原因者負擔（污染者負擔）”等等1。除此之外，“環(huán)境權”雖被稱作“權利”，但也具有與理念、原則類似的性質(zhì)。這些理念或原則，有的在日本《環(huán)境基本法》中被明文列為基本理念，有的則不是這樣，但都能在日本《環(huán)境基本法》中尋到某種根據(jù)。

在這些理念或原則當中，“可持續(xù)發(fā)展原則”是整個社會要追求的目標；“未然防止及預防原則”是實施環(huán)境政策、對策的相關原則，是決定環(huán)境管理水平的一個準則[1]（P103）；“環(huán)境權”是從主體的角度看待環(huán)境保護問題時的抽象性權利；“原因者負擔原則”是防止環(huán)境污染等方面的費用負擔原則（詳見下圖）。

本文所說的“原則”“法原則”，不一定在法律條文中直接表現(xiàn)出來，卻蘊含實體法應當遵循的方向。“法原則”不同于可以確定適用（要么有要么沒有）的“法規(guī)則”，而是把對法律問題的推理引導至一定的方向。[2]（P24）

“法原則”的作用可以列舉為以下三個方面。第一，“法原則”為實體法的制定提供應當遵循的一般方向（對立法機關的作用）。第二，行政被法令授予權力時，“法原則”可以作為行政決定的準則發(fā)揮作用，或者說，當法令的規(guī)定有裁量、解釋的空間時，“法原則”可以將裁量、解釋引導至一定的方向（對行政機關的作用）。第三，“法原則”為法院解釋、適用實體法提供指針（對法院的作用）。此外，還有人指出，在更為廣泛的層面上，行為者可以使用“法原則”為自己的主張?zhí)峁┱斠罁?jù)。[3]（P62）

按照這樣的作用定義“法原則”的話，前面提到的三個基本理念與原則幾乎都有這樣的性質(zhì)。把基本原則理解為可以確定適用的法規(guī)則是錯誤的做法，同時，認為基本原則沒有效力、毫無意義也是不可取的做法。當然，既然被稱為“原則”，就要展現(xiàn)一定的方向性。所以，正如后文所述，關于“可持續(xù)發(fā)展原則”存在這樣的問題：它能否被稱為法原則，要成為法原則應該蘊含哪些內(nèi)容？

對于環(huán)境法的基本理念與原則，還要注意以下兩點。第一，環(huán)境法的基本理念與原則，是為了環(huán)境法這一獨特固有的“法律領域”的發(fā)展所必需的。也就是說，環(huán)境法的基本理念與原則，具有在一般行政法領域中沒有的獨特性，以行政法以外的領域為淵源。前面提到的三個原則以及環(huán)境權，是以國際法、憲法、民法以及經(jīng)濟學等為淵源。當從環(huán)境的角度設定一定的目標，整個社會要朝著這樣的目標發(fā)展時，這些理念、原則以及環(huán)境權就是不可或缺的，構(gòu)成了環(huán)境法、環(huán)境法學的核心。[4]（P31）第二，既然前述的三個原則以及環(huán)境權是環(huán)境法的發(fā)展所必需的，那么，按照現(xiàn)在的《環(huán)境基本法》等法律的解釋被視為“原則”的，就應當期待通過明文規(guī)定被視為“原則”。這點將在本文的最后加以說明。

二、可持續(xù)發(fā)展原則（SD）1

（一）國際法上的可持續(xù)發(fā)展原則

在1992年的《里約宣言》中，第1原則、第3至第5原則都提到了可持續(xù)發(fā)展。之后，在1995年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會（CSD）第四屆大會上提出的專家部門會議報告書中，列出了指向可持續(xù)發(fā)展的19項國際法原則及概念。主要包括相互依存及協(xié)調(diào)統(tǒng)一、發(fā)展的權利、對安全的環(huán)境享有的權利、均衡、自然資源主權與領域管理責任、環(huán)境損害的防止、預防原則、全球合作的義務、人類的共同財產(chǎn)、跨境合作、公眾參與、信息獲取等方面。2另外，2002年國際法協(xié)會（ILA）上通過的新德里宣言對于可持續(xù)發(fā)展原則的定義提出了以下7項原則：（1）確保自然資源可持續(xù)利用的國家義務；（2）均衡的原則及貧困的消除（包括不同代人之間的均衡以及同一代人之間的均衡）；（3）求同存異的責任原則；（4）對人類健康、自然資源及生態(tài)系統(tǒng)的預防處理方法；（5）公眾參與原則及對信息的獲取、對司法的利用；（6）善治的原則；（7）人權及社會、經(jīng)濟、環(huán)境上目標的協(xié)調(diào)統(tǒng)一以及相互依存的原則。

這些原則或概念包含著實體要素和程序要素。因為包含各種各樣的要素，所以可持續(xù)發(fā)展原則也被視為超越原則的概念。但在國際法上，一般而言，經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則是可持續(xù)發(fā)展原則最核心的部分3。在國際法學上，關于可持續(xù)發(fā)展原則就存在著這樣一個根本的課題：環(huán)境與發(fā)展是“并立關系”還是“對抗關系”？4

（二）各國國內(nèi)法中的可持續(xù)發(fā)展原則

國際法上的可持續(xù)發(fā)展原則與國內(nèi)法上的可持續(xù)發(fā)展原則、發(fā)達國家的可持續(xù)發(fā)展原則與發(fā)展中國家的可持續(xù)發(fā)展原則各有不同。具體來說，在討論發(fā)達國家國內(nèi)法上的可持續(xù)發(fā)展原則時，通常精簡國際法上可持續(xù)發(fā)展原則的要素。例如，在國內(nèi)，多數(shù)情況下人權、貧困等問題是在其他范疇內(nèi)討論的。如前所述，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會的專家部門會議報告書列舉了19項原則，新德里宣言列舉了7項原則，但這些原則并不都屬于國內(nèi)環(huán)境問題的范疇。

如何理解、把握可持續(xù)發(fā)展原則大致有兩個方法，一個是把可持續(xù)發(fā)展原則視作經(jīng)濟、社會、環(huán)境這三個領域的支柱5，另一個是以“再生、代替性、適應”為三大判定條件6（見德國聯(lián)邦環(huán)境部1998年的環(huán)境報告書）。這同時也是“弱持續(xù)性理論”和“強持續(xù)性理論”應該采用哪個的問題7?！皬姵掷m(xù)性理論”把自然資本與人工資本視作互補物1的關系[5]（P109），主張如今的自然資本原則上應當保持恒定。這就是所謂的日常三原則的體現(xiàn)。即，（1）再生可能資源的利用速度，不得超過其再生速度；（2）不能再生資源的利用速度，不得超過用再生可能資源能夠代替其使用的速度；（3）污染物的排出速度，不得超過在環(huán)境中凈化、消除其危害的速度。[6]（P24）而“弱持續(xù)性理論”把自然資本與人工資本視作代替物的關系，只認可把完全的資本財物作為整體留給子孫后代的義務，所以主張自然資本原則上可以用人工資本無限制地代替?？梢哉f，這兩個理論在對“環(huán)境容量”的關注程度上有所差異。然而，如果森林資源枯竭木材加工場就無用武之力，魚類匱乏的話漁船也是無用武之力，所以應該說在當今社會難以采用“弱持續(xù)性理論”2。日本政府在2012年決議的第四次環(huán)境基本計劃3中表明，全球溫室效應對策的一個目標值就是，要努力在2050年之前與其他國家一起把全球溫室效應氣體的排放量至少減少50%?？梢哉f這是支持“強持續(xù)性理論”的目標構(gòu)想。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）在2013年發(fā)布的第五次評估報告中，明確了溫室效應氣體的累計排放量與地球氣溫上升之間的比例關系，這表明“強持續(xù)性理論”愈來愈重要。

德國2008年環(huán)境法典草案第1條第3款對可持續(xù)發(fā)展原則的有關規(guī)定，也是接近“強持續(xù)性理論”的。例如，（1）不能再生的環(huán)境財產(chǎn)，要慎重節(jié)約地利用（但這一點比日常三原則的第二個原則較為緩和）；（2）再生可能的環(huán)境財產(chǎn)，要保證其利用的永久持續(xù)性；（3）要維持自然性的生活基礎的給付能力及功能發(fā)揮。日本著名的環(huán)境經(jīng)濟學專家諸富徹也參考“強持續(xù)性理論”提出了稍微緩和的“最小安全標準”4。

雖然“強持續(xù)性理論”存在環(huán)境對象的差異、國際公平等問題，但歸根結(jié)底，強持續(xù)性是應該實現(xiàn)的最終目標。

（三）可持續(xù)發(fā)展原則在日本的運用

日本《環(huán)境基本法》第4條、《循環(huán)型社會形成推進基本法》（以下簡稱“循環(huán)基本法”）第3條以及第四次環(huán)境基本計劃都有一個基本的認知，即把可持續(xù)發(fā)展原則視作經(jīng)濟、社會、環(huán)境這三大領域的支柱。而《生物多樣性基本法》第1條及第3條第2—5款均是從生物多樣性這一特定的角度來規(guī)定“可持續(xù)利用”，重視環(huán)境方面的可持續(xù)發(fā)展原則。例如，該法第3條第2款規(guī)定，可持續(xù)利用要“避免或最小化對生物多樣性產(chǎn)生的影響”。

在日本討論可持續(xù)發(fā)展原則，以下兩個方面尤為重要。第一，在日本的設施利用風險管理方面的部門法中，一般來說環(huán)境本身不被視為保護法益[1]（P180），而1970年修改《公害對策基本法》時刪除經(jīng)濟協(xié)調(diào)條款5即便在今天也有很大的意義。根據(jù)該法的修改，對“生活環(huán)境”產(chǎn)生損害的環(huán)境負擔不應該考慮與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)，而對“生活環(huán)境”產(chǎn)生損害的“一般環(huán)境”“地球環(huán)境”上的負擔，其與經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)和并不是當然不被允許的。

第二，是關于可持續(xù)發(fā)展原則所展現(xiàn)的行為準則性。誠然，經(jīng)濟、社會、環(huán)境這三個方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一是很重要的，但僅靠這個主張表現(xiàn)不出可持續(xù)發(fā)展原則的行為準則性。如果不能展現(xiàn)出一定的方向性，就會產(chǎn)生可持續(xù)發(fā)展能否稱為原則的疑問。德國的學說中也有否定可持續(xù)發(fā)展原則行為準則性的觀點。[7]（P511）要把可持續(xù)發(fā)展作為法原則靈活運用的話，就需要通過解釋使其具備行為準則性。

從以上兩個方面來看，歸根結(jié)底，強持續(xù)性是應該實現(xiàn)的最終目標，對此，可參考德國2008年環(huán)境法典草案的規(guī)定或諸富徹主張的最小安全標準。關于這點一個重要的途徑就是，得到國民的合意、通過在法條上明確規(guī)定，把可持續(xù)發(fā)展確立為法原則1。

三、未然防止及預防原則

（一）預防原則的定位

關于預防原則的定位，即預防原則是“原則”還是只是“處理方法”的問題，在歐美曾有過爭論2。在日本，唯恐預防原則的過甚使用，政府在很多情況下使用了“預防性的處理方法”這一表述。例如，《生物多樣性基本法》第3條第3款、第四次環(huán)境基本計劃中都出現(xiàn)了這一表述。把預防原則僅規(guī)定為“處理方法”，是為了不把預防原則的效果視作唯一、確定的原因。但是，預防原則為了應對科學的不確定性帶來的風險而展現(xiàn)一定的方向性，被設定為法律解釋的指針、立法的指針，所以可以稱之為法原則、預防原則。我們可以看到，它具有異于“規(guī)則”的“原則”之內(nèi)容。另外，“處理方法”的概念過于模糊，所有的未然防止措施都有可能包含其中。不過，正是因為“原則”只不過是展現(xiàn)方向性的，即使不像“規(guī)則”那樣有唯一、確定的效果，也不妨礙稱為“原則”。

（二）未然防止及預防原則在日本現(xiàn)行法中的根據(jù)

未然防止原則是指，對環(huán)境產(chǎn)生威脅的物質(zhì)或活動，要避免對環(huán)境產(chǎn)生不良影響，體現(xiàn)在日本《環(huán)境基本法》第4條后半段規(guī)定中。即，環(huán)境的保全“應當在科學知識的充實之下以未然防止環(huán)境保全上的妨害為宗旨展開”。而預防原則最普遍使用的定義是以原因與環(huán)境損害之間的科學不確定性為前提，在《環(huán)境基本法》中沒有明文規(guī)定。有把第4條前半段的可持續(xù)發(fā)展解釋為預防原則根據(jù)的3，還有把第19條的國家實施政策的環(huán)境保護義務作為預防原則根據(jù)的。而如前所述，在《生物多樣性基本法》第3條中規(guī)定了預防性的處理方法。

然而，生物多樣性是通過未然防止也不能解決的問題，僅對這個問題設置預防性的處理方法（預防原則）之規(guī)定，未必妥當。所以，有必要在《環(huán)境基本法》中也加入預防原則的規(guī)定。

在第四次環(huán)境基本計劃中，提出運用預防原則的具體例子有如下幾個（參見該基本計劃第25頁）：（1）地球環(huán)境問題；（2）化學物質(zhì)管理、轉(zhuǎn)基因生物在環(huán)境中的投放/外來物種/環(huán)境影響評價等（相關事前審查程序涉及預防原則）；（3）大氣污染防止對策——揮發(fā)性有機化合物（VOC）、大氣污染有害物質(zhì)/電磁波；（4）生物多樣性的保全。

（三）日本引入預防原則的借鑒對象

預防原則的起源可以追溯至1976年德國環(huán)境政策中的事前考慮原則。該原則以危險和風險的區(qū)分為前提，把事前考慮義務的內(nèi)涵確定為以下三個方面：對危險的防御，風險的事前考慮（回避、減少危險發(fā)生前的環(huán)境風險），將來的考慮（規(guī)劃、保護將來子孫后代自由生活空間）。而國際法、歐盟法上的預防原則以科學的不確定性為前提，最初表現(xiàn)在1982年《世界自然憲章》的第11項原則中，后通過1992年《里約宣言》的第15項原則在國際法上廣泛適用。在日本，對引入預防原則時是采用國際法、歐盟法上的預防原則還是采用德國的事前考慮原則這一問題，學者們意見不一。筆者認為，應該以國際法、歐盟法為基本，德國的事前考慮原則僅供參考。也就是說，在這個問題上，國際法、歐盟法與德國法的地位不應該同等，其理由可以從以下三個方面闡述。

第一，在日本引入預防原則是從國際條約等國際文書開始的。第二，如果采用德國的事前考慮原則，就難以區(qū)分可持續(xù)發(fā)展原則與事前考慮原則，因為這兩個原則都包含對將來的考慮。而根據(jù)國際法、歐盟法上的規(guī)定，預防原則只涉及對風險的事前考慮，不包括對自然資本的將來考慮，可以與可持續(xù)發(fā)展原則明顯區(qū)分開來。第三，國際法、歐盟法上預防原則在特別針對“科學的不確定”這一問題上，可以為從正面來應對如今的地球環(huán)境問題，化學物質(zhì)、轉(zhuǎn)基因生物在環(huán)境中的投放，電磁波等極其現(xiàn)代性的要求提供支持。而關于這點，德國的事前考慮原則針對的風險，除了不確定的風險之外，還包括已被確定的概率低的風險（既存的風險）。不過，在近年的德國，風險的焦點也開始轉(zhuǎn)向不確定的風險。

（四）預防原則的要件與效果

關于預防原則的要件，在此僅論述以下三點。第一，如前所述，采用國際法、歐盟法上的預防原則時，“科學的不確定性”是很重要的條件。這個條件包括沒有進行調(diào)查（風險評估）而導致的科學不確定性以及調(diào)查的結(jié)果仍然顯示的科學不確定性。第二，預防原則的要件應該排除純粹假定的風險。第三，針對預防原則會造成科學進步的停滯這一批判，可以借鑒《里約宣言》第15項原則，以損害的不能恢復或重大性為要件1。

關于預防原則的效果，可以采取預防原則與比例原則衡量的結(jié)果適當措施2。鑒于科學的不確定性，還可規(guī)定采取暫定的措施。對此，可參考法國《環(huán)境憲章》第5條3。

（五）預防原則的對象與事故型損害（特別是原子能事故）

2012年日本《環(huán)境基本法》修改時，原來的第13條（“因放射性物質(zhì)造成的大氣等污染預防措施，適用《原子能基本法》及其他相關法律”）被刪除，這意味著放射性物質(zhì)造成的污染也要開始適用《環(huán)境基本法》。如果把《環(huán)境基本法》第4條、第19條理解為預防原則的根據(jù)，那么核電站造成的放射性物質(zhì)污染（當然可能包括事故造成的污染4）也要適用預防原則。關于這點，可能會有人指出原子能發(fā)電的風險沒有“科學的”不確定性，但是，遭受低限量放射性輻射的風險的科學不確定性，可以說是與核電站風險的科學不確定性直接相關的問題。其實，在德國的事前考慮原則中，核電站的風險就一直是主要的討論對象。[8]（P173）

四、作為法原則的環(huán)境權

在日本，自1970年以來，關于環(huán)境權就有各種各樣的學說討論5。其中一個討論就是在《環(huán)境基本法》中是否要設置有關環(huán)境權的規(guī)定，具體討論的問題包括環(huán)境權應當如何構(gòu)成，倘若在《環(huán)境基本法》中規(guī)定環(huán)境權要如何處理與憲法的關系，等等。

（一）環(huán)境權構(gòu)成的必要性

是否有必要構(gòu)成環(huán)境權，關系著僅規(guī)定國家的環(huán)境保護義務（《環(huán)境基本法》第19條）是否足夠、充分的問題。對此，日本的學者們意見不一，筆者認為應該期待在立法上也構(gòu)成環(huán)境權的概念，其理由主要是以下兩個。第一，環(huán)境是國民（包括現(xiàn)在及將來的國民）生活的基礎，當其價值在不斷地被損害，而國家又沒有充分實施環(huán)境行政的情況下，主張權利的法律主體就是不可或缺的。第二，多數(shù)情況下環(huán)境是將來發(fā)生重大結(jié)果的課題，有很大可能被草率地對待，對于這樣的問題讓現(xiàn)在的民眾來決定，這本身就容易讓人產(chǎn)生疑問。

（二）環(huán)境權的內(nèi)容及其立法化

根據(jù)以往的學說討論，環(huán)境權可分為環(huán)境自由權（環(huán)境防御權）、環(huán)境社會權（環(huán)境生存權）、環(huán)境參與權。其中，環(huán)境自由權和環(huán)境社會權是涉及憲法規(guī)定的問題。有人主張《日本國憲法》第13條、第25條1是環(huán)境權的根據(jù)，這兩個條文分別對應環(huán)境自由權和環(huán)境社會權。環(huán)境參與權是表達意見等方面的程序性權利，對應了《奧胡斯公約》的三大要求：環(huán)境信息獲取請求、立法及行政決定過程中的公眾參與、司法救濟。

環(huán)境自由權的很多部分可以通過人格權來解決，而近年來環(huán)境社會權也漸漸不再是問題，所以，在如今的環(huán)境法學界，環(huán)境權的重心正向參與權轉(zhuǎn)移2。另一方面，關于環(huán)境自由權，正如國立景觀訴訟日本最高法院判決3所顯示的那樣，環(huán)境相關利益的侵害沒有達到或不能判明是否達到侵害人格權的程度的，也有必要通過訴訟程序提供救濟。而關于環(huán)境社會權，在日本的判例上，當“健康和文化的最低限度的生活的權利”、環(huán)境中最核心的部分“自然性的生活基礎”遭受了侵害，而立法機關的決定明顯缺乏合理性、明顯濫用裁量權時，可以對國家的立法行為提起違憲訴訟。這樣的判例不僅有歷史意義，在現(xiàn)在也有相當?shù)闹匾浴?

五、原因者負擔原則（污染者負擔原則）

在日本，污染者負擔原則（PPP）在1972年經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）提出之前就已經(jīng)存在了，而且是以不同于該組織提出的概念在發(fā)展著。在國際法上，污染者負擔原則不是一般性的原則，卻在歐洲和日本成為固定的原則。

（一）原因者負擔原則的內(nèi)涵

1972年經(jīng)濟合作與發(fā)展組織提出的污染者負擔原則只是讓污染者承擔污染防止費用，而在日本，從過去的公害問題及其處理經(jīng)驗來看，污染者負擔原則不僅適用于污染防止費用，還逐漸適用于環(huán)境恢復費用、被害救濟費用等事后性的費用。之后，在歐盟也出現(xiàn)了污染者負擔原則適用于事后性費用的傾向。

誠然，讓污染者負擔污染防止費用是治理污染最有效率的方法。但在日本，污染者負擔原則不是單純的經(jīng)濟效率原則。根據(jù)1976年中央公害對策審議會費用負擔部門對“今后的公害費用負擔”問題的批復，比起經(jīng)濟效率原則，污染者負擔原則更是公害對策的正義、公平原則。污染環(huán)境的人，不讓其凈化環(huán)境、賠償損害就獲得利益，是違反正義的做法。因為重視這個方面，為與原本作為環(huán)境經(jīng)濟學原則的污染者負擔原則相區(qū)別，就使用了“原因者負擔原則”這一表述。

原因者負擔原則除了在經(jīng)濟效率性、環(huán)境保護的實效性等方面具有優(yōu)勢之外，公平性也是它的一個實質(zhì)性根據(jù)。所以，原因者負擔原則也與社會福利國家要求或其他法律領域的歸責原理一樣，蘊含著公平性的特征。

在環(huán)境政策方面，國家、地方政府也有公共負擔的義務。那么，要如何處理這個公共負擔原則1與原因者負擔原則的關系呢？參照1976年中央公害對策審議會費用負擔部門的批復和1972年經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的理事會建議，原因者負擔原則與公共負擔原則是原則與例外的關系。即，原則上應當適用原因者負擔原則，但在例外情形下應當適用公共負擔原則，例如，國家、地方政府有必要進行環(huán)境污染防治、采取環(huán)境保全措施的情形，環(huán)境污染防治、環(huán)境保全措施是緊急必要的情形，環(huán)境污染、風險涉及范圍極為廣泛的情形。這種原則與例外的關系也表現(xiàn)在德國環(huán)境法典1997年委員會草案第6條第3款、2008年草案第1條第2款第3項2中。

根據(jù)日本《循環(huán)基本法》、第三次及第四次環(huán)境基本計劃的規(guī)定，生產(chǎn)者對其生產(chǎn)的產(chǎn)品，不僅在該產(chǎn)品的生產(chǎn)、使用階段，在其被使用、廢棄后對其循環(huán)利用也負有一定的責任。這個擴大生產(chǎn)者責任原則與原因者負擔原則的關系也是曾被爭論過的問題，比較有力的觀點就是，像經(jīng)濟合作與發(fā)展組織主張的那樣，把擴大生產(chǎn)者責任原則視為原因者負擔原則的派生原則。不過，擴大生產(chǎn)者責任也被認為只限于廢棄物處理、循環(huán)的范疇，目前只是循環(huán)基本法的基本原則。

此外，原因者負擔原則要受到比例原則的制約，可以說這是出于憲法上的要求。

（二）原因者負擔原則的現(xiàn)行法根據(jù)

日本現(xiàn)行的《環(huán)境基本法》對原因者負擔原則的規(guī)定主要是第37條3，但有以下三個問題。

第一，如果整理原因者負擔的情形的話，大致有以下幾種：（1）行政規(guī)制的結(jié)果產(chǎn)生的費用負擔（《環(huán)境基本法》第8條第1款、第21條以及各種規(guī)制法）；（2）實施公共事業(yè)時的原因者負擔（《環(huán)境基本法》第37條、《公害防止事業(yè)費事業(yè)者負擔法》第2條之2、《自然環(huán)境保全法》第37條、《自然公園法》第59條、《外來生物法》第16條）；（3）損害賠償或者損害賠償?shù)念A付、墊付（《大氣污染防止法》第25條、《水質(zhì)污染防止法》第19條、關于公害健康被害補償?shù)鹊姆桑?；?）基于事業(yè)者社會責任的負擔（《關于公害健康被害補償?shù)鹊姆伞分械念A防事業(yè)、《公害防止事業(yè)費事業(yè)者負擔法》中的緩沖綠地設置事業(yè)等）；（5）原狀恢復命令（《關于廢棄物處理及清掃的法律》第19條之4以下、《自然公園法》第34條等）；（6）課予經(jīng)濟性的負擔而產(chǎn)生的費用負擔（《環(huán)境基本法》第22條等）。然而，《環(huán)境基本法》中明確規(guī)定原因者負擔的第37條只是第二種情形，有必要明文規(guī)定包括前述六種情形在內(nèi)的原因者負擔原則。

第二，在《環(huán)境基本法》中也沒有規(guī)定原因者負擔原則優(yōu)先于公共負擔原則。在日本，也有必要像德國環(huán)境法典草案那樣，在《環(huán)境基本法》中規(guī)定原因者負擔的優(yōu)先原則。正是因為《環(huán)境基本法》對原因者負擔沒有明確的規(guī)定，我們可以看到在費用負擔上有很多特別的措施。4

第三，如前所述，在日本，原因者負擔原則被解釋為也適用于事后的負擔，但在內(nèi)容方面是落后于20世紀80年代之后歐美的動向的。例如，德國的《環(huán)境責任法》規(guī)定了環(huán)境危險責任的損害賠償制度（關于環(huán)境損害的無過失責任制度），歐盟的《預防和補救環(huán)境損害的環(huán)境責任指令》規(guī)定了生物多樣性破壞、土壤污染等造成的環(huán)境損害賠償。在日本，對于通常的賠償也應該探討引入像德國那樣的環(huán)境危險責任的損害賠償制度，對于環(huán)境損害的預防和補救，參考歐盟的指令進行相關立法的探討是很有必要的，一個適當?shù)姆椒ň褪窃凇董h(huán)境基本法》中設置相關規(guī)定。

引入關于環(huán)境損害的責任，對于原因者負擔原則的貫徹而言是特別重要的。正如在歐盟的指令中所看到的那樣，水、土壤、生物多樣性這些環(huán)境自身的保護是很重要的，從不僅要讓原因者恢復原狀還要讓原因者貫徹預防的宗旨，統(tǒng)一設定預防及補救的義務要件之觀點來看，應當探討環(huán)境損害的引入。另外，承認關于環(huán)境損害的責任，也有利于環(huán)境關聯(lián)損害的統(tǒng)一把握和環(huán)境政策的費用便益分析的基礎形成。

結(jié) 語1

（一）其他原則

在前述原則之外，本文還想稍微說明一下德國法上的協(xié)作原則。德國法上的協(xié)作原則涉及程序參與、企業(yè)的自主運營及協(xié)定、企業(yè)與行政的關系、國家把環(huán)境的有關任務委托給民間機構(gòu)等問題。之所以把協(xié)作視為原則，是由于行政缺乏執(zhí)行力等原因，所以期待在被規(guī)制方企業(yè)的協(xié)作下處理環(huán)境保護問題，這樣也能靈活運用企業(yè)的專業(yè)知識（在環(huán)境監(jiān)查、協(xié)定等方面）。

但另一方面，需要注意的是，協(xié)作原則蘊含企業(yè)的自主運營優(yōu)先于規(guī)制手法、經(jīng)濟手法的內(nèi)容。關于這點，根據(jù)德國1990年環(huán)境法典草案第87條以下的規(guī)定，在不伴隨持續(xù)性的環(huán)境侵害、風險的增加的情形下，彈力性的手法能夠與規(guī)制手法同等以上地減輕環(huán)境負擔時，優(yōu)先于規(guī)制手法。這樣的規(guī)定受到了強烈批判。另外，協(xié)作的原則化，在日本容易與行政指導的擴大相聯(lián)系。協(xié)作原則在實現(xiàn)對立型行政向協(xié)調(diào)型行政的轉(zhuǎn)換上是具有劃時期意義的，但把協(xié)作設定為原則還是要慎重的。

（二）《環(huán)境基本法》應該修改的要點

本文所論述的可持續(xù)發(fā)展原則、預防原則、環(huán)境權、原因者負擔原則在國際環(huán)境法或歐盟環(huán)境法上都有重要的地位，不僅在發(fā)達國家的環(huán)境法中逐漸被確定下來，在發(fā)展中國家的環(huán)境法中也有所體現(xiàn)，盡管由于經(jīng)濟社會發(fā)展及環(huán)境問題等方面的差異在表現(xiàn)的內(nèi)容或要件上有所不同，但都是各自國內(nèi)環(huán)境法的核心和靈魂。可持續(xù)發(fā)展等原則與理念展示了環(huán)境法作為獨立的法領域的特色，但另一方面，又可能與憲法、行政法、民法、稅法等其他法領域上的某些原則與理念產(chǎn)生沖突。從這個層面來說，以環(huán)境為起點的探討是不可或缺的。

日本在引入或發(fā)展、運用可持續(xù)發(fā)展等原則與理念時雖然在某些方面表現(xiàn)了進步性，但從《環(huán)境基本法》的內(nèi)容來看還缺乏對這些原則與理念的明確且充分的規(guī)定。誠然，這些原則與理念都是比較抽象的概念，但正因為如此，才需要對它們加以明確且充分的規(guī)定，這樣才能發(fā)揮它們作為法原則的方向引導作用。根據(jù)以上所述，可以對今后《環(huán)境基本法》的修改提出以下幾個要點。

第一，要參照國際環(huán)境法、歐洲環(huán)境法，完善并明確《環(huán)境基本法》的基本理念與原則。

第二，《環(huán)境基本法》的可持續(xù)發(fā)展原則要考慮強持續(xù)性的觀點，同時在一定程度緩和的前提下明確該原則的內(nèi)容。關于這點，可以參考德國2008年環(huán)境法典草案第1條第3款的規(guī)定。

第三，為了明確國家對具有科學不確定性的風險的責任，要引入預防原則的明文規(guī)定。關于預防原則的要件，可以參考法國《環(huán)境憲章》第5條的規(guī)定。

第四，在國家的環(huán)境保護義務之外，要引入蘊含自由權、社會權、參與權等內(nèi)容的環(huán)境權規(guī)定。環(huán)境自由權、環(huán)境社會權是涉及憲法的問題，而環(huán)境參與權可以考慮在《環(huán)境基本法》中規(guī)定。此外，也期待在憲法中規(guī)定國家的環(huán)境保護義務。

第五，《環(huán)境基本法》對原因者負擔原則只設置了極其有限的規(guī)定，所以，明文規(guī)定包括前述六種情形在內(nèi)的原因者負擔原則是非常重要的。

對《環(huán)境基本法》進行上述內(nèi)容的修改（圍繞這些要點的具體修改方案可以參考附錄的草案），也許不會產(chǎn)生直接的效果，但可以期待在未來對個別環(huán)境法產(chǎn)生影響。

參 考 文 獻

[1] 松村弓彥：《環(huán)境法の基礎》，日本：成文堂，2010.

[2] R.Dworkin.Taking Rights Seriously，Cambridge：Harvard University Press，1977.

[3] 松井芳郎：《國際環(huán)境法の基本原則》，日本：東信堂，2010.

[4] 大塚直：《環(huán)境法》（第3版），日本：有斐閣，2010.

[5] ハーマン·E·デイリー，新田功ほか訳：《持続可能な発展の経済學》，日本：みすず書房，2005.

[6] 倉阪秀史：《環(huán)境と経済を再考する》，日本：ナカニシヤ出版，2006；諸富徹：《環(huán)境》，日本：巖波書店，2003.

[7] G.Ketteler，Der Begriff der Nachhaltigkeit im Umwelt-und Planungsrecht，NuR 2002.

[8] M.Kloepfer，Umweltrecht，3.Aufl，2004.

[責任編輯 李宏弢]

Abstract： The basic concepts and principles of environmental law are necessary to embody the uniqueness of environmental law and act as certain directive guidance and behavioral criterion. In the international and European environmental law， the basic concepts and principles include sustainable development， preventive and precautionary principle， polluter-pays and so on. In addition， environmental right， although known as right， is similar to the concepts and principles. Japanese Environmental Basic Law regards sustainable development principle as the pillar of the coordination among economy， society and environment， but does not reflect the principle as behavioral criterion. And the Law does not expressly provide precautionary principle and environmental right and makes limited provisions about polluter-pays principle. In view of the importance of these concepts and principles， they should be clearly and fully provided in the future Environmental Basic Law.

Key words： Environmental Basic Law， sustainable development， precautionary principle， environmental right， polluter-pays principle