新版森林火災統(tǒng)計月報表存在的問題及解決辦法

申長順，郭鵬珍，郭 帥

（鶴壁市林業(yè)稽查支隊，河南 鶴壁 458000）

新版森林火災統(tǒng)計月報表存在的問題及解決辦法

申長順，郭鵬珍，郭 帥

（鶴壁市林業(yè)稽查支隊，河南 鶴壁 458000）

國家森林防火指揮部制定了2017版森林火災統(tǒng)計報表，并發(fā)布《全國森林火災統(tǒng)計報表管理規(guī)定》《森林火災統(tǒng)計主要名詞解釋》《森林火災統(tǒng)計報表公式說明》等相關規(guī)定。新版森林火災統(tǒng)計報表一共九張表，其中的表一、表二需要基層防火部門每月網(wǎng)上填報。分析了表一、表二部分內(nèi)容及規(guī)定可能存在的一些森林火災及其損失無法填報、填報數(shù)據(jù)容易造成誤解等問題，并通過論證提出統(tǒng)計數(shù)據(jù)保留三位小數(shù)、修改表內(nèi)相關內(nèi)容等思路，來解決表一、表二填報時可能出現(xiàn)的以上問題。

森林火災；月報表；新版；問題；解決辦法

森林火災統(tǒng)計報表是反映我國森林防火形勢的重要技術指標。2016年，國家森林防火指揮部對1988年版全國森林火災統(tǒng)計系列報表進行了全面修改，調(diào)整了相關統(tǒng)計指標，制定了《全國森林火災統(tǒng)計報表管理規(guī)定》《森林火災統(tǒng)計主要名詞解釋》及《森林火災統(tǒng)計報表公式說明》（以下簡稱《說明》）等相關規(guī)定，并決定從2017年1月起啟用新版森林火災統(tǒng)計報表（以下簡稱“新報表”），實行網(wǎng)上填報，這對強化和規(guī)范森林火災數(shù)據(jù)統(tǒng)計，確保數(shù)據(jù)準確性和及時性，進一步發(fā)揮統(tǒng)計數(shù)據(jù)在森林防火工作中的指導作用具有重大意義。

新報表一共包括9張表，其中的表一、表二需要基層級森林防火部門每月填報。在學習和培訓縣區(qū)使用新報表的過程中，筆者認為按照新報表表一、表二的部分規(guī)定和內(nèi)容填報森林火災將存在一些問題，在此予以分析并探討解決辦法。

1 新報表表一表二及其《說明》可能存在的問題

1）《說明》中關于表一“火場總面積（hm2）、受害森林面積（hm2）計，其中公益林、商品林、損失林木成林蓄積（m3）、幼林株數(shù)（萬株）……應保留一位小數(shù)”之規(guī)定，可能造成表中森林火災統(tǒng)計范圍與《森林防火條例》規(guī)定的范圍不一致問題，將使實際發(fā)生的部分森林火災及其損失難以如實填報。

首先，該規(guī)定存在變相縮小森林火災統(tǒng)計范圍之嫌。國務院《森林防火條例》第四十條規(guī)定“按照受害森林面積和傷亡人數(shù)，森林火災分為一般森林火災、較大森林火災、重大森林火災和特別重大森林火災。一般森林火災指受害森林面積在1 hm2以下或者其他林地起火的，或者死亡1人以上3人以下的，或者重傷1人以上10人以下的……”。從字面看，最低等級森林火災的判定標準似乎包括兩個方面：一是受害森林面積在1 hm2以下或者其他林地起火，二是發(fā)生人員傷亡。關于“人員傷亡”《森林防火條例》的解讀是“既包括直接參與撲打火災而被燒傷、致殘或者死亡的人員，也包括從發(fā)現(xiàn)起火時間起至將火災撲滅的過程中，因燒、摔、砸、炸、窒息、中毒、觸電、高溫輻射、軋壓、淹溺、受凍等原因所致的人員傷亡，同時還包括因其他如偵察火場、運輸物資、清理火場等間接參與撲火救災行為而負傷、致殘或者死亡的人員?！痹摻庾x雖然指的是第二個判定標準人員傷亡統(tǒng)計范圍，但它有一個前置條件即發(fā)生森林火災，從邏輯上來說又回到了第一個判定標準，第二個判定標準只是在第一個判定標準未達到更高森林火災等級標準時，作為判定該起火災是否達到更高層級的一個依據(jù)。我們再來分析第一個判定標準“受害森林面積在1 hm2以下或者其他林地起火的”，發(fā)生森林火災肯定要有火場，其后才能由此衍生森林受害、人員傷亡等情況。《森林火災統(tǒng)計主要名詞解釋》對“火場總面積”的解釋是“指凡火焰經(jīng)過的面積，包括有林地、疏林地、灌木林地、未成林地、苗圃地、無林木林地、宜林地和其他林業(yè)用地等”，從該解釋規(guī)定火場統(tǒng)計范圍內(nèi)我們把有林地（即森林）刨出，其他林地范圍就包括疏林地、灌木林地、未成林地、苗圃地、無立木林地、宜林地和其他林業(yè)用地，而有林地和其他林地可以統(tǒng)稱為林地。由于“受害森林面積”與“其他林地起火”之間使用的是“或者”，兩者不是必須同時存在的必備條件，即只要滿足一個條件就屬于森林火災。在不區(qū)分火災等級的前提下，森林火災判定標準可以簡化為：只要林地內(nèi)起火，不論過火面積多少、有無森林受害或人員傷亡，都屬于森林火災?！墩f明》規(guī)定相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)只保留一位小數(shù)，從理論上來說等于規(guī)定小于最低統(tǒng)計標準的林內(nèi)起火就不屬于森林火災，與由《森林防火條例》規(guī)定推論出的“只要林地內(nèi)起火就屬于森林火災”的范圍不一致，有變相抬高森林火災統(tǒng)計標準、縮小統(tǒng)計范圍之嫌。

其次，《說明》關于部分統(tǒng)計數(shù)據(jù)只保留一位小數(shù)的規(guī)定將造成部分森林火災及其損失無法填報問題。以生態(tài)公益林造林主要樹種初植密度（GB/T 18337.3—2001附錄D）所列數(shù)據(jù)中的三北地區(qū)側(cè)柏為例，其最大造林密度為6 000株/hm2。在側(cè)柏胸徑在未達到6 cm之前（即幼樹階段），其單株的覆蓋面積是可以達到0.4 m2以上的，此時6 000株的覆蓋面積為2 400 m2以上，根據(jù)我國森林的判定標準，此時的側(cè)柏幼林郁閉度已達到0.2以上，可以認定為森林。假設該側(cè)柏幼林旁邊的無立木林地小班起火，根據(jù)上文所述森林火災判定標準，應當屬于一起森林火災，在火場總面積未達到0.1 hm2即被撲滅后，按照《說明》中的規(guī)定不能填報火場總面積，此時若發(fā)生燒毀建筑物、通信設備等高價值的其他損失，或者因偵查火場等情況出現(xiàn)人員傷亡，不填報火災存在瞞報的瀆職問題；只填報其他損失或人員傷亡不填過火面積，將造成邏輯矛盾，認為這些損失或傷亡憑空發(fā)生；若為避免邏輯矛盾、能夠填報其他損失或人員傷亡而人為變大火場總面積等數(shù)據(jù)，又違背了統(tǒng)計工作最基本的原則——實事求是。再假設火勢蔓延到側(cè)柏幼林內(nèi)，致使該側(cè)柏幼林受害，且火場總面積已達到0.1 hm2以上，在排除燒毀成林、發(fā)生其他損失或人員傷亡等的情況下，如果側(cè)柏幼林過火面積（即受害森林面積）沒有達到0.1 hm2時，將出現(xiàn)有火場總面積、無損失的狀況，這是由于受害森林面積和損失幼林株樹達不到最低統(tǒng)計標準不予填報。即使該側(cè)柏幼林過火面積超過1 000 m2但未達到1667 m2（理論上受害幼樹未達到0.1萬株），則會出現(xiàn)有受害森林面積而無損失的狀況，這同樣是由于損失幼林株樹達不到最低統(tǒng)計標準不予填報造成。

2）《說明》中關于表二“火案處理情況中的已處理人數(shù)計=刑事處罰+行政處罰+行政處分+紀律處分”的規(guī)定，存在重復統(tǒng)計可能，合計數(shù)據(jù)容易產(chǎn)生誤解。

在已處理人數(shù)所包括的4項內(nèi)容中，刑事處罰與行政處罰是相互銜接的關系，不會同時存在，但刑事處罰與行政處分、紀律處分有并存可能，同樣行政處罰與行政處分、紀律處分也有并存可能，而行政處罰與紀律處分之間則無排斥關系。假設一起森林火災的肇事者是普通群眾，在火災無損失或損失較小情況下，其可能受到警告、責令補栽樹木、罰款等行政處罰，不會受到刑事處罰和行政處分、紀律處分；如果損失達到一定程度構(gòu)成犯罪，其會受到刑事處罰，不會受到行政處罰和行政處分、紀律處分。假設肇事者是一名國家公職人員（或者黨員），除了接受相應的行政或刑事處罰外，根據(jù)損失大小、主觀故意或過失等不同情況，其有可能同時受到行政處分（或者紀律處分）。再假設肇事者既是國家公職人員又是黨員，其在接受相應行政或刑事處罰的同時，還有可能同時受到行政和紀律處分。對于森林火災肇事者為單位的，除對單位進行行政或刑事處罰外，其相關人員有可能受到行政或者刑事處罰，同時這些相關人員也有可能受到行政處分或者紀律處分。此外，部分損失或人員傷亡較大的森林火災，無論是否查明肇事者，當?shù)卣?、森林防火機構(gòu)、林業(yè)部門及其他有關部門負有領導或者管理責任的人員可能受到行政處分和紀律處分，個別因為瀆職等情況還可能受到刑事處罰。因此，一起森林火災案件處理中，一人受到2～3種處罰及處分的情形是可能存在的。對于此類情形，一案一報告可以具體說明，但在統(tǒng)計報表中這些內(nèi)容就不能清晰體現(xiàn)。在相關人員受到二種或以上處罰及處分后，分別填入相應統(tǒng)計項中，則已處理人數(shù)合計容易使人誤認為有這么多人受到處理，與實際受到處理的人數(shù)可能不一致；如果只填報其中一種處罰或處分，應當填報哪一項，由于沒有具體規(guī)定，將使統(tǒng)計人員面對這類情況難以做出選擇。

2 解決填報中可能出現(xiàn)以上問題的辦法

1）對于表一填報時可能出現(xiàn)部分火災及其損失不能填報的問題，可以通過規(guī)定相關數(shù)據(jù)保留3位小數(shù)的辦法予以解決。

首先，強化對一般森林火災的管理是今后森林防火工作發(fā)展的大趨勢。自“5·6”森林大火之后，全國各地高度重視森林防火工作，有森林防火任務的各級政府及重點林區(qū)陸續(xù)成立了森林防火指揮部，森林防火基礎設施、預警監(jiān)測系統(tǒng)、通信信息指揮系統(tǒng)、防火隊伍、物資儲備等方面都得到了長足發(fā)展，全國森林火災起數(shù)已呈整體下降趨勢。以2011-2015年全國森林火災為例：2011年，全國共發(fā)生森林火災5 550起，其中一般火災2 993起，較大火災2 548起，重大火災9起，未發(fā)生特別重大火災；2012年，全國共發(fā)生森林火災3 966起，其中一般火災2 397起，較大火災1 568起，重大火災1起，無特別重大火災發(fā)生；2013年，全國共發(fā)生森林火災3 929起，其中一般火災2 347起，較大火災1 582起，無重大、特別重大火災發(fā)生；2014年，全國共發(fā)生森林火災3 703起，其中一般森林火災2 080起、較大森林火災1 620起、重大森林火災2起、特別重大森林火災1起；2015年，全國共發(fā)生森林火災2 936起，其中一般火災1 676起、較大火災1 254起、重大火災6起，未發(fā)生特別重大森林火災。從近5年的森林火災起數(shù)及類型分析可以看出，當前特別重大森林火災已極少發(fā)生，重大森林火災的發(fā)生頻次也很低，一般和較大森林火災發(fā)生頻次最高。而較大及以上森林火災的發(fā)生，除極個別因人員傷亡提升火災等級外，大部分是由于林地起火后，受監(jiān)測體系不完善致使火情發(fā)現(xiàn)晚、撲救初期基層因條件所限無法投入足夠訓練有素的專業(yè)撲救人員和有效的滅火設備、部分地方森林火災應急預案啟動條件偏高、多起小火最終匯集等一系列因素影響，最終由一般森林火災發(fā)展而來，因此加強對一般森林火災的管理是今后森林防火工作的重點。

其次，保留3位小數(shù)對進一步促進森林防火體系的細化和完善具有重大意義。在國家大力實施天然林禁伐、封山育林、退耕還林和人工造林等工程以來，全國林地面積特別是有林地面積不斷攀升，林內(nèi)可燃物積累增多；同時我國森林防火工作長期面臨的一個最顯著特點就是農(nóng)林交錯，農(nóng)事用火是引發(fā)森林火災的一個主要因素，近些年隨著經(jīng)濟的發(fā)展，旅游探險人員大幅增加，這些人員因取暖、照明、吸煙、燒烤等用火將是引發(fā)森林火災的一個新因素，與此相對應一般森林火災發(fā)生的次數(shù)也會增多，潛在爆發(fā)較大及以上森林火災的可能性相應增加。如果硬性規(guī)定相關內(nèi)容填報時只保留1位小數(shù)，將會造成一些局部可能頻發(fā)的、過火或受害面積小的森林火災不予顯示在統(tǒng)計報表中，等于將通過統(tǒng)計報表判斷發(fā)生較大及以上森林火災的潛在因素及區(qū)域排除在報表之外，不利于森林防火工作的扎實開展。將森林火災相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)保留3位小數(shù)，即統(tǒng)計標擴展到10 m2/10株/10元數(shù)量級，短期內(nèi)或一段時期內(nèi)相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)特別是一般森林火災起數(shù)可能會大幅增加并保持高位，但長遠來看，基于一般森林火災起數(shù)大幅增加的壓力，會倒逼各級政府對森林防火體系建設進一步細化和完善，更加注重預警監(jiān)測和早期重兵撲救，實現(xiàn)森林火災“打早、打小、打了”基本目標，進而從根本上有效減少發(fā)生較大及以上森林火災的起數(shù)，在總量上降低森林火災損失，森林火災統(tǒng)計報表指導森林防火工作的作用也將得到全面發(fā)揮。

2）對于表二填報時合計數(shù)據(jù)可能使人誤解、人員處理情況難以選擇這些問題，可以通過將“已處理人數(shù)”修改為“已處理人次”予以解決。

首先，將行政處罰、刑事處罰、行政處分、紀律處分四項內(nèi)容列入新報表表二“火案處理情況”中，是適應當前形勢發(fā)展的需要。當前，新一屆中央領導集體對環(huán)境保護工作空前重視，對責任追究態(tài)度異常堅決，先后出臺了《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》，修訂了《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，與已有的《刑法》《森林法》《行政監(jiān)察法》《森林防火條例》《行政機關公務員處分條例》《森林防火條例》《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》、地方森林防火條例或?qū)嵤┺k法、地方森林防火責任追究辦法等法律法規(guī)規(guī)定相配套，構(gòu)筑了一個全方位的森林火災責任追究體系。新報表表二增加的這些內(nèi)容，是突出責任追究這一主題、實現(xiàn)從嚴治黨、狠抓森林防火工作中為官不為的具體體現(xiàn)，應當予以保留。

其次，將“已處理人數(shù)”修改為“已處理人次”是最優(yōu)解決辦法。對“已處理人數(shù)合計”項可能帶來的填報選擇困難、容易引起誤解等問題，解決的思路主要有兩個：一是在“已處理人數(shù)”下取消合計項，只保留4個分項；二是將“已處理人數(shù)”改為“已處理人次”，繼續(xù)保留“合計”項。實際上縣區(qū)基層每月在系統(tǒng)中填報新報表表二相關內(nèi)容時，“已處理人數(shù)”下只有行政處罰、刑事處罰、行政處分、紀律處分4項內(nèi)容，即使一人受到多個處理，也可以分別填入相應項中，并不存在選擇難題，但是填報保存后，自動生成的統(tǒng)計表就會在“已處理人數(shù)”項下多出一個“合計”項，此時邏輯上的誤解就會產(chǎn)生，倒逼統(tǒng)計人員對一人受到多個處理的情形做出選填。如果采取第一種辦法取消“合計”項，即使發(fā)生一人多種處理的情形，也不需要面臨如何選擇填報的窘境，保存后的數(shù)據(jù)在邏輯上也不會使人產(chǎn)生誤解，但這種辦法使得統(tǒng)計報表失去了統(tǒng)計工作必備的匯總功能。采用將“已處理人數(shù)”修改為“已處理人次”的辦法，等于明確告知基層出現(xiàn)一人多個處理情形時，可以分別填入相應項，不需要進行選擇，保存后生成的合計項數(shù)據(jù)也不會讓人產(chǎn)生誤解，同時這種辦法也保留了統(tǒng)計報表的匯總功能。

以上是對新報表表一、表二相關規(guī)定及部分內(nèi)容在填報時可能出現(xiàn)的一些情況及解決辦法的探討，由于從事森林火災統(tǒng)計工作時間不長，對相關法律法規(guī)及政策理論研究不夠深入，期望得到同行指正，以使森林火災能夠更完整、更科學的予以統(tǒng)計。

（責任編輯：韓煥金）

S762.3

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2017-03-17