論中國金融消費糾紛多元解決路徑重塑

劉艷平

摘要：在國際視域下，面對頻發(fā)的金融消費糾紛，重塑糾紛解決路徑迫在眉睫。針對我國金融立法及司法領(lǐng)域中消費者權(quán)利救濟制度缺位的現(xiàn)狀，強化糾紛解決路徑的多樣性，在非訴訟路徑方面做出相應(yīng)的制度安排，對我國金融消費者權(quán)利的實現(xiàn)尤為重要。

關(guān)鍵詞：金融消費者；ADR；FOS

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）10-0180-02

隨著現(xiàn)代金融服務(wù)業(yè)的發(fā)展，金融消費持續(xù)增長，伴隨而來的是金融消費糾紛日益增加與日漸復(fù)雜化。尋求成本低廉、方式快捷高效的救濟途徑已成為目前各國現(xiàn)實之需。與此同時，很多國家尤為重視并逐步構(gòu)建起非訴訟糾紛解決機制。與之相比，在我國消費類金融糾紛的解決仍然以訴訟為主要路徑，專業(yè)的、有成效的非訴訟解決機制供給不足。借鑒國外先進經(jīng)驗進一步構(gòu)建適合我國金融體制的消費類金融糾紛多元化解決機制尤為迫切。迎合向金融服務(wù)法轉(zhuǎn)型的趨勢，用消費者保護法的成熟理念和制度權(quán)衡金融消費者與金融機構(gòu)之間的關(guān)系，在我國構(gòu)建全方位的金融消費者保護機制。

一、金融消費糾紛ADR救濟模式

自20世紀80年代以后，當代世界進入了一個替代性爭議解決程序（ADR）的高速發(fā)展期。[1]ADR即非訴訟糾紛解決機制，亦稱為替代性糾紛解決方式，現(xiàn)在各國已經(jīng)普遍認同并積極嘗試采用ADR模式解決金融消費糾紛。

（一）金融申訴專員制度

金融申訴專員制度，簡稱FOS。該制度起源于英國，現(xiàn)已在新加坡、澳大利亞、愛爾蘭、日本等國以及我國臺灣地區(qū)廣泛施行。FOS以調(diào)解為糾紛解決的前置程序，若調(diào)解不成功則由第三方權(quán)威機構(gòu)作出裁定。如英國成立公共機構(gòu)金融督察服務(wù)公司作為統(tǒng)一的金融督察組織，專門處理金融商品引發(fā)的消費者投訴。該處理結(jié)果僅對金融機構(gòu)具有單方約束性和強制力，但對消費者而言，如果消費者對裁決的結(jié)果不接受的話，可以直接向法院起訴。這體現(xiàn)了對金融消費者給予傾斜保護的立法目的。

（二）金融監(jiān)管機構(gòu)的調(diào)解制度

對金融消費者的投訴由金融監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)有關(guān)規(guī)定進行調(diào)查和處理，以美國為例，美國的金融監(jiān)管機構(gòu)在金融消費糾紛處理中扮演著十分重要的角色。其金融消費糾紛主要依賴金融監(jiān)管機構(gòu)貨幣監(jiān)理署、美聯(lián)儲、聯(lián)邦存款保險公司、全國信用合作社監(jiān)管局、儲蓄機構(gòu)監(jiān)管署等予以解決。各金融管理機構(gòu)通過設(shè)置投訴呼叫中心來受理金融消費者的投訴，對于機構(gòu)的處理結(jié)果一般要執(zhí)行，但是如果消費者對處理結(jié)果不滿意可以直接向法院起訴。

（三）仲裁機構(gòu)的仲裁制度

仲裁屬于十分傳統(tǒng)的非訴訟糾紛解決機制。美國最早設(shè)立了“全國解決糾紛中心”，荷蘭設(shè)立了“消費糾紛仲裁委員會”，瑞士設(shè)立了由消費者和行業(yè)團體代表組成的仲裁機構(gòu)，專門受理消費糾紛。另外，著眼于保護消費者利益，法國、葡萄牙、西班牙等國也設(shè)有消費者權(quán)益仲裁機構(gòu)。目前我國香港地區(qū)也著眼于以仲裁機制來解決消費者糾紛。

二、我國金融消費糾紛處理機制現(xiàn)狀

（一）金融領(lǐng)域司法救濟困境

因金融交易中存在的欺瞞性銷售行為以及因格式條款的“霸王”性使得侵害金融消費者利益的消費糾紛頻發(fā)，而當下尋求訴訟方式予以解決糾紛依然是我國目前的主要路徑選擇。然而由于金融消費者先天的弱勢地位，加之制度層面的供給不足以及司法救濟回應(yīng)金融市場的滯后性，使得訴訟路徑面臨著難以破除的困境。訴訟過程的低效和處理結(jié)果的高度不確定性，造成大量案件遭遇的是無情的司法拒絕或不公正的審判結(jié)果，對金融糾紛中的消費者權(quán)利的救濟尤為不利。

金融市場的高效性和復(fù)雜性又與司法救濟的滯后性、單一性相沖突。倘若遵循司法訴訟一元主導(dǎo)，必將造成糾紛解決資源分配的嚴重失衡。因此，有必要建立替代性糾紛解決機制。

（二）仲裁制度

我國《仲裁法》明確規(guī)定，通過仲裁機構(gòu)解決爭議需要前置條件，即雙方達成仲裁條款。而在實踐中由金融機構(gòu)事先在其擬定的格式合同中訂有仲裁條款的情形并不常見，無形中變相剝奪了金融消費者對仲裁方式的選擇權(quán)。問題是我國的仲裁機制并不發(fā)達，涉足金融領(lǐng)域的消費糾紛幾乎很少有通過仲裁方式予以解決的先例，仲裁方式未能體現(xiàn)對金融消費者進行實質(zhì)性傾斜保護。

（三）金融機構(gòu)內(nèi)部投訴救濟不足

在糾紛緣起時，向金融機構(gòu)投訴本應(yīng)是解決糾紛最便捷、最高效、最徹底的手段，各國金融ADR也視投訴為向FOB申訴的必經(jīng)途徑。[2]然而在我國金融實踐中，金融機構(gòu)內(nèi)部受理投訴的部門地位不高、權(quán)力不夠、服務(wù)意識不強，消費者往往不得不訴諸于外部途徑解決爭議。[3]使得消費者投訴維權(quán)往往難見成效，雙方達成糾紛和解的幾率較低。探究其根源，主要是金融機構(gòu)對金融糾紛的解決重視不足，重形式輕實質(zhì)。例如，某些金融機構(gòu)安排了主動回訪、熱線電話方式，通過組建專門部門、由專人來負責金融消費者的投訴，雖然一定程度上為金融消費者投訴及受理糾紛提供了便利，但并沒有實現(xiàn)幫助金融消費者解決糾紛的實質(zhì)性效果。這些舉措更多是出于打造金融機構(gòu)形象，獲取競爭優(yōu)勢的考慮。

歸根結(jié)底，我國尚未建立有針對性的、統(tǒng)一高效的能平衡金融機構(gòu)和金融消費者力量的糾紛解決機制。在我國雖然亦存在看似多元的投訴、調(diào)解、仲裁等ADR救濟方式，但應(yīng)有的功能實現(xiàn)不足。

三、金融消費糾紛多元化解決機制的構(gòu)建

（一）我國應(yīng)建立金融消費糾紛的多元化解決機制

“救濟”是權(quán)利實現(xiàn)的程序化機制”。[4]救濟方式與救濟路徑的選擇影響著權(quán)利能否得以實現(xiàn)以及實現(xiàn)的程度。針對消費者金融糾紛頻發(fā)，如何實現(xiàn)對消費者權(quán)利的救濟？借鑒金融發(fā)達國家的制度體系，構(gòu)建一套具有體系性、可適性的多元化糾紛解決機制為妥善解決我國金融消費糾紛、有效保護金融消費者權(quán)利的應(yīng)然選擇。具體而言，一方面應(yīng)致力于訴訟制度的完善；另一方面則應(yīng)著手于訴訟外糾紛解決機制的構(gòu)建。對內(nèi)結(jié)成以非訴訟手段為第一線路徑，以訴訟為最終救濟路徑的多元化糾紛解決機制。各國金融改革的重要方向已經(jīng)指向?qū)で笥行У姆窃V救濟路徑。即便是在金融訴訟體制非常發(fā)達的國家，金融消費糾紛案件更多的并不是以訴訟方式結(jié)案的，而是通過訴訟外方式加以解決。因此，我國在構(gòu)建金融消費糾紛多元化解決機制的過程中，應(yīng)以公正和效率為價值追求，在借鑒各國成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加強我國的ADR救濟方式的完善，從而實現(xiàn)對金融消費者權(quán)利的救濟與保護。

（二）完善我國ADR機制的建議

1.在金融機構(gòu)內(nèi)部處理機制層面，建立便捷的金融消費者投訴機制。金融消費者與金融機構(gòu)之間存在的信息不對稱狀況是頻發(fā)金融消費糾紛的重要原因。事實上，投訴機制是有效化解金融消費糾紛的十分可行的路徑選擇。這就要求合理的設(shè)計該機制，因為這直接影響到糾紛解決是否高效。首先在金融機構(gòu)內(nèi)部建立金融消費者投訴制度，而具體的糾紛處理程序的精神與要點則是由金融監(jiān)管機構(gòu)事先加以明確規(guī)定的，并由行業(yè)協(xié)會通過行業(yè)自律推動對金融消費者的保護，將調(diào)解機制內(nèi)置于投訴機制之中并有效對接仲裁或訴訟機制，最終構(gòu)建多層次聯(lián)動的糾紛化解機制。

2.在金融督察服務(wù)機制層面，建立高效的FOS機制。從國外引進第三方救濟方式FOS機制，其目標在于平衡金融消費者與金融機構(gòu)之間實力的不均衡，實現(xiàn)實質(zhì)公平，從價值理念、制度設(shè)計、審查人員配備角度實現(xiàn)對弱者的傾斜保護。FOS在性質(zhì)上歸屬于民間機構(gòu)，在組織形式上可采用公司制，但同樣需要接受“一行三會”的指導(dǎo)與監(jiān)督。面對金融糾紛，金融消費者首先須向金融機構(gòu)進行投訴，當金融消費者對處理決定不服時，才可向FOS申請?zhí)幚砑m紛，F(xiàn)OS處理糾紛在對案件進行一定調(diào)查的基礎(chǔ)上鼓勵當事人通過和解結(jié)案，一旦達成和解，則案件終結(jié)；如果無法達成和解，則由審查人員對案件進行裁決。但裁決決定從效力上看僅對金融機構(gòu)具有單方面的約束力，如果金融消費者接受裁決，則金融機構(gòu)必須服從該裁決；如果金融消費者不接受，則該裁決對雙方均不發(fā)生效力，并可尋求其他救濟方式。

3.在金融仲裁方面，采用案件分級模式提高仲裁效率。在仲裁制度中根據(jù)金融類消費糾紛案件的類型、爭議金額，將案件進行分級，以專業(yè)化的裁決切實提高爭端解決效率。不同的市場，如資金市場、外匯市場、保險市場，以及不同的消費方式直接交易、信托亦或典當方式，根據(jù)其各自的特點制定相應(yīng)的仲裁細則或操作指南，以便更準確、更高效、更專業(yè)地解決金融類消費糾紛。

4.在金融調(diào)解方面，構(gòu)建專業(yè)化的調(diào)解機制。調(diào)解以調(diào)為手段，為置身于金融類消費糾紛之中的金融機構(gòu)和金融消費者提供了可以深度交流的平臺，其旨在減輕糾紛雙方的對抗性從而平和地解決糾紛。針對目前金融消費類糾紛難以適用現(xiàn)有體制下的商事調(diào)解制度，同時基于避免造成訟累的考慮，由行政機構(gòu)牽頭組建專業(yè)的金融消費爭議調(diào)解中心，并將調(diào)解機制作為仲裁或訴訟解決的前置性程序。

5.在金融消費糾紛的行政處理方面，成立專門的行政機構(gòu)負責金融消費者行政保護工作。與“三會”并列設(shè)立金融消費者監(jiān)管局，其職責主要是專門負責金融消費者行政保護工作：受理金融消費者的投訴；幫助消費者了解金融產(chǎn)品與金融服務(wù)；對金融消費者進行教育；對違法金融機構(gòu)進行行政處罰。同時，將向行業(yè)信訪部門信訪投訴作為解決金融消費糾紛的重要路徑。

（三）完善我國訴訟機制的建議

盡管訴訟應(yīng)是糾紛解決的最后途徑， 但這一最后的途徑也應(yīng)專業(yè)、公正、有效。[5]由于金融機構(gòu)提供的金融產(chǎn)品及金融服務(wù)，具有較強的專業(yè)性、特殊性，對金融消費者在購買金融商品或接受金融服務(wù)過程中，與金融機構(gòu)間產(chǎn)生的糾紛，在司法環(huán)節(jié)欲得到公正審判，就需要專業(yè)化的法官進行審理。因此，應(yīng)當鼓勵各地方根據(jù)自己的具體情況在條件允許時設(shè)立金融審判庭，配備專業(yè)的審判人員，專門審理日益復(fù)雜、逐漸增多的金融糾紛案件，成立金融審判庭。其涉案范圍，應(yīng)涵蓋民事類、行政類金融案件。鑒于金融交易本身的專業(yè)性、高風險性等特點，以及金融市場的瞬息萬變態(tài)勢，普通的訴訟難以實現(xiàn)審判的正義。

在我國，強調(diào)金融領(lǐng)域的監(jiān)管，側(cè)重于防范金融風險，重在實現(xiàn)金融安全；強調(diào)金融機構(gòu)本位，側(cè)重于提高金融效率，重在實現(xiàn)金融效率。而構(gòu)筑一個多元的、立體的金融消費糾紛解決機制，則側(cè)重于金融消費者權(quán)利的保護，重在實現(xiàn)金融公平。多元化金融消費解決路徑的構(gòu)建已成為國際視域下成熟的金融市場體系的應(yīng)有內(nèi)涵。在這一體系層次中，第一途徑是金融機構(gòu)內(nèi)部投訴機制，最后的路徑安排是是法院的訴訟，中間呈現(xiàn)出來的則是社會各方的糾紛解決機制，包括調(diào)解、FOS、仲裁等，金融監(jiān)管當局的行政處理機制則是對第一途徑和中間途徑的輔助與監(jiān)督。

參考文獻：

[1] 邢會強.金融消費糾紛多元化解決機制的構(gòu)建與對北京的建議[J].法學(xué)雜志，2011（2）：19.

[2] 葉挺舟.國際視域下的中國金融ADR路徑探析[J].區(qū)域金融研究，2013（11）：44.

[3] 邢會強.處理金融消費糾紛的新思路[J].現(xiàn)代法學(xué)，2009（5）：57.

[4] 程燎原，王人博.權(quán)利及其救濟[M].濟南：山東人民出版社，1993：349.

[5] 邢會強.金融消費糾紛的多元化解決機制研究[M].北京：中國金融出版社，2012：241.

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