保障適度與制度可持續(xù)

■文／何文炯

何文炯

數(shù)學(xué)博士、經(jīng)濟(jì)學(xué)教授， 現(xiàn)為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授， 浙江大學(xué)社會保障研究中心主任、 民生保障與公共治理研究中心主任、風(fēng)險(xiǎn)管理與勞動(dòng)保障研究所所長。中國社會保障學(xué)會副會長。中國慈善聯(lián)合會學(xué)術(shù)委員會副主任委員。中國保險(xiǎn)學(xué)會副會長。

十九大對新時(shí)代社會保障體系建設(shè)提出了新的要求，其中諸多關(guān)鍵詞匯具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性和針對性，例如保障適度、可持續(xù)。事實(shí)上，社會保險(xiǎn)是國家在風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)性制度安排之一，關(guān)乎億萬參保人的基本風(fēng)險(xiǎn)保障，必須長期持續(xù)健康運(yùn)行，才能為社會成員提供有效的基本風(fēng)險(xiǎn)保障。所以，社會保險(xiǎn)制度本身的風(fēng)險(xiǎn)管理至為重要。

從社會保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的基本原理出發(fā)，影響制度長期持續(xù)健康運(yùn)行的因素很多，保障待遇是關(guān)鍵之一，所以十九大強(qiáng)調(diào)“保障適度”。社會保險(xiǎn)制度能否持續(xù)健康運(yùn)行，其核心指標(biāo)是社會保險(xiǎn)基金長期平衡。一般地說，社會保險(xiǎn)基金收入來源有三：保費(fèi)收入、財(cái)政投入和投資回報(bào)。社會保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)之初，必須按照制度定位和政策目標(biāo)確定保障待遇，進(jìn)而確定需要籌資的資金量，此即以支定收的原則。一旦待遇確定，相應(yīng)的收入必須確保到位。根據(jù)基金收支平衡原理，保障待遇越高則需要籌集的資金就越多，反之亦然。所以，需要關(guān)注在一定的待遇水平之下基金收入的可持續(xù)性。雖然國家可以通過強(qiáng)制力保障社會保險(xiǎn)基金收入到位，但這種強(qiáng)制力受到諸多因素的制約，且這種強(qiáng)制力的使用有時(shí)會產(chǎn)生一定的副作用。所以，保障待遇的確定就很關(guān)鍵。因?yàn)榇鲆坏┐_定，就成為社會成員的基本權(quán)益，不能隨意削減，這是社會保障的待遇剛性原則；待遇一旦確定，需要籌集的資金量也就隨之確定，待遇越高，則籌資到位及其可持續(xù)的難度隨之加大。由此可見，“保障適度”原則十分重要。對此，國內(nèi)外均有不少教訓(xùn)。

社會保險(xiǎn)是為社會成員基本風(fēng)險(xiǎn)提供基本保障的制度安排，其保障待遇的設(shè)定，必須把握三條原則：一是能夠解除社會成員對基本風(fēng)險(xiǎn)的后顧之憂，即通過社會保險(xiǎn)給付，可以確保社會成員的基本生活，否則無法實(shí)現(xiàn)社會保險(xiǎn)制度的政策目標(biāo)；二是能夠保持社會成員就業(yè)創(chuàng)業(yè)的積極性，即取得社會保險(xiǎn)之保障的社會成員仍然具有為追求幸福生活而努力奮斗的內(nèi)在動(dòng)力，否則就會“養(yǎng)懶漢”；三是充分考慮全社會的承受能力，包括參保者本人及其所在單位的繳費(fèi)能力和國家財(cái)政的補(bǔ)助能力，其實(shí)質(zhì)是全社會通過社會保險(xiǎn)制度所處理基本風(fēng)險(xiǎn)的成本之合理性。為此，一要合理確定風(fēng)險(xiǎn)范圍，主要是老年貧困、疾病、職業(yè)傷害、失能、失業(yè)等基本風(fēng)險(xiǎn)，與之相應(yīng)的就有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、照護(hù)保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等社會保險(xiǎn)項(xiàng)目；二要合理確定待遇水平，社會保險(xiǎn)的給付水平通常定位于保障社會成員的基本生活需要。對于基本風(fēng)險(xiǎn)之外的其他風(fēng)險(xiǎn)的保障需要，或者社會保險(xiǎn)給付水平之上的更高保障需要，則是補(bǔ)充性保障的職責(zé)范圍，是社會成員自愿參與、自主決定的行為。社會成員想過上美好幸福生活，就需要有充分的風(fēng)險(xiǎn)保障，即不僅有社會保險(xiǎn)作為基本保障，還需有一定程度的補(bǔ)充性保障。對此，國家需要建立相應(yīng)的規(guī)范，實(shí)施監(jiān)管并予以支持。

基于這樣的理解，需要按照“保障適度”的原則，重新審視現(xiàn)行社會保險(xiǎn)制度的待遇設(shè)定及其調(diào)整機(jī)制，使社會保險(xiǎn)各項(xiàng)目的定位更加準(zhǔn)確，職責(zé)分工更加合理。在此基礎(chǔ)上，按照“抑峰填谷”的思路，逐步提高保障程度過低的那些項(xiàng)目的保障待遇，控制和降低保障程度過高的那些項(xiàng)目的保障待遇，同時(shí)建立更加科學(xué)合理的待遇調(diào)整機(jī)制。為此，要兌現(xiàn)歷史承諾，增強(qiáng)“老人”對改革的支持度；加快發(fā)展補(bǔ)充性保障，增加“新人”對基本保障待遇調(diào)整的理解度。■