PPP模式在政府購(gòu)買公共服務(wù)中的運(yùn)用分析

雷浩偉+吳曉鳳+田田

[摘 要] 當(dāng)前公共服務(wù)需求呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)，傳統(tǒng)的政府單一提供已落后于現(xiàn)實(shí)。PPP模式是政府購(gòu)買公共服務(wù)的創(chuàng)新運(yùn)用，其在提高公共服務(wù)質(zhì)量與效率、緩解政府財(cái)政壓力、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)主體多元化等方面發(fā)揮著積極作用。不過(guò)PPP模式依舊面臨信任危機(jī)、法治危機(jī)與責(zé)任危機(jī)等多維梗阻。為解決上述問(wèn)題，需要在強(qiáng)化契約精神、加強(qiáng)法制建設(shè)及落實(shí)擔(dān)責(zé)機(jī)制三方面加以創(chuàng)新。

[關(guān)鍵詞] PPP模式；政府購(gòu)買；公共服務(wù)；契約精神；法制建設(shè)

[中圖分類號(hào)] D630，F(xiàn)283 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129（2017）03-0077-05

近年來(lái)，公共服務(wù)民營(yíng)化已深入到政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多個(gè)領(lǐng)域，無(wú)論是BT、TBT、BOO、FPI模式還是PPP投融資模式，均在提高公共服務(wù)質(zhì)量、維護(hù)公共部門形象等方面發(fā)揮出重要作用。然而就PPP（Public-Private Partnership）模式而言，無(wú)論是第三方參與或是政府購(gòu)買，均存在信任危機(jī)、法治危機(jī)與責(zé)任危機(jī)等多重風(fēng)險(xiǎn)。因此，本文從PPP模式的利弊分析入手，以期從信任、法治與責(zé)任三方面構(gòu)建PPP模式的運(yùn)用創(chuàng)新機(jī)制。

一、PPP模式在政府購(gòu)買公共服務(wù)中的優(yōu)勢(shì)分析

（一）提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率

政府提供的是一種相對(duì)壟斷的、單一的公共服務(wù)，而私人部門在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下生存，必然會(huì)通過(guò)對(duì)生產(chǎn)、管理技術(shù)的創(chuàng)新提供差異化、多樣性的公共服務(wù)。因此，政府通過(guò)PPP模式購(gòu)買公共服務(wù)，在提升質(zhì)量、提高供給與管理效率等方面有重大優(yōu)勢(shì)。

這一模式一般是由社會(huì)資本來(lái)承擔(dān)公共服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、維護(hù)等工作，政府支付社會(huì)資本的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等成本以及合理回報(bào)來(lái)購(gòu)買公共服務(wù)或產(chǎn)品。這不僅可以提升其供給能力，而且也可提高其質(zhì)量與效率。通過(guò)PPP模式在政府購(gòu)買公共服務(wù)中的運(yùn)用，吸引了多方主體參與到公共服務(wù)供給中。多方主體共同監(jiān)督和評(píng)價(jià)，從而能夠提高公共服務(wù)的質(zhì)量。PPP 模式可融合政府的戰(zhàn)略規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新于一身，也有利于明晰政府與市場(chǎng)界限，提升其法制意識(shí)、契約意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)，通過(guò)該模式的應(yīng)用可幫助政府履行其相應(yīng)職能，提升公共服務(wù)水平[1]。

（二）減輕政府提供公共服務(wù)的財(cái)政壓力

PPP模式可幫助政府消除財(cái)政軟約束。該模式的合理運(yùn)用，使得政府和民營(yíng)團(tuán)體共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與收益，有助于政府財(cái)政支出的透明化。除此之外，私人部門提供公共服務(wù)還可以提高公共服務(wù)的經(jīng)營(yíng)和管理水平。

這一模式的運(yùn)用能夠吸引民間資本參與公共服務(wù)，減輕政府對(duì)公共服務(wù)投資支出的壓力，還能很好地解決政府財(cái)政后勁不足的難題。公共服務(wù)的提供耗時(shí)長(zhǎng)，投入和收益在初期不成正比。如果全部由政府承擔(dān)，則政府財(cái)政壓力過(guò)大，而完全由私人部門承擔(dān)也是不現(xiàn)實(shí)的。因此政府通過(guò)對(duì)私人部門在一定期限內(nèi)給予補(bǔ)貼的方式，確保參與PPP模式的主體可以得到合理的投入收益，發(fā)揮市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制的作用，這樣既可減少政府的財(cái)政壓力，又不至于讓其他參與主體受到虧損，能夠形成雙贏的局面。

（三）促進(jìn)公共服務(wù)主體的多元化

公共部門供給能力的有限性和社會(huì)需求的多樣性，決定了政府自身難以滿足全社會(huì)公共服務(wù)的供給需求，必須依靠社會(huì)力量[2]。因此，我們需要眾多的社會(huì)組織、第三方部門參與到公共服務(wù)生產(chǎn)之中，政府也需要給他們提供良好的生長(zhǎng)環(huán)境。所以經(jīng)由公私合作的供給途徑，不僅有利于促進(jìn)政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)關(guān)系的發(fā)展，還可以提高多元化的公共服務(wù)供給水平。

PPP模式的運(yùn)用還可以吸引國(guó)外投資者的參與，他們會(huì)將國(guó)外的先進(jìn)技術(shù)帶到國(guó)內(nèi)，促進(jìn)社會(huì)的技術(shù)和管理進(jìn)步。此外，國(guó)外投資者的參與還會(huì)帶來(lái)一些投資項(xiàng)目，有助于促進(jìn)市場(chǎng)化行為和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，有助于政府走出資金困境，同時(shí)可以讓政府獲得前沿技術(shù)與管理經(jīng)驗(yàn)。

二、PPP模式在政府購(gòu)買公共服務(wù)中的困境分析

（一）信任危機(jī)：社會(huì)信用基礎(chǔ)薄弱

為保證合同的達(dá)成與公共服務(wù)的完整提供，政府與私人部門之間需要建立最基本的“契約精神”，即誠(chéng)信。但是政府與私人部門之間往往存在“承諾不可信”的現(xiàn)象，即合作雙方都可能撕毀合同而背離自己的諾言。這種情況在“考慮了多次交易的聲譽(yù)、違約受到各種處罰等的綜合結(jié)果”時(shí)極為明顯，當(dāng)其背叛所帶來(lái)的收益超過(guò)履約所獲收益時(shí)，背叛、毀約就會(huì)發(fā)生[3]。

從政府方面來(lái)看，政府在購(gòu)買公共服務(wù)中因?yàn)榉N種原因難以對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)評(píng)估，難以確定其是否適用于PPP運(yùn)行。這就會(huì)導(dǎo)致政府許諾給第三部門的利益過(guò)高，致使沒(méi)有充足資金支付這筆費(fèi)用?，F(xiàn)實(shí)中也確實(shí)存在著政府不向私人部門支付相關(guān)費(fèi)用的情況，這不僅損害了私人部門的權(quán)益，而且也損傷了政府信譽(yù)，妨礙了PPP模式的應(yīng)用推廣。

從私人部門方面來(lái)看，在公共服務(wù)的提供過(guò)程中，私人部門更關(guān)心自身利益。比如私人部門更關(guān)注調(diào)價(jià)周期、調(diào)價(jià)方式以及社會(huì)資本進(jìn)入預(yù)期的內(nèi)部收益率，希望改善公共服務(wù)的盈利水平。而政府則以社會(huì)公共服務(wù)的基礎(chǔ)需求與低價(jià)穩(wěn)定的環(huán)境服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，由此進(jìn)行相應(yīng)的利益調(diào)整。雙方訴求存在一定矛盾，如果協(xié)調(diào)不當(dāng)，合作就可能會(huì)破裂[4]。

（二）法治危機(jī)：法律體系不健全

PPP模式雖然在我國(guó)已經(jīng)發(fā)展了數(shù)十年，但尚未有公私合作的相關(guān)法律出臺(tái)。沒(méi)有法律的保障，參與雙方在合作過(guò)程中就可能存在一些空白領(lǐng)域，雙方權(quán)益難以得到充分保障。盡管政府也在致力于完善相關(guān)法律法規(guī)，但現(xiàn)實(shí)中依然存在一些困難和問(wèn)題。

首先，我國(guó)沒(méi)有一套關(guān)于PPP模式的法律法規(guī)體系。目前所有的法律文件只是原則上的一些指導(dǎo)性規(guī)定，缺乏嚴(yán)格的法律規(guī)范，如國(guó)務(wù)院和國(guó)家部委發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》《政府和社會(huì)資本合作操作指南》《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作有關(guān)問(wèn)題的通知》等等[5]。endprint

其次，關(guān)于PPP模式的政府規(guī)定不足。PPP模式在政府購(gòu)買公共服務(wù)中的運(yùn)用涉及多方面工作，包括財(cái)政支出、公共服務(wù)經(jīng)營(yíng)管理以及突發(fā)情況處理等，政府對(duì)PPP模式專項(xiàng)規(guī)定較少，尚未形成一套系統(tǒng)的政策體系。

最后，各級(jí)政府之間關(guān)于PPP模式的法規(guī)缺乏協(xié)調(diào)與配套，常有沖突、違背之處，這也極大地阻礙了PPP模式的進(jìn)一步發(fā)展。

（三）責(zé)任危機(jī)：風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理

不難發(fā)現(xiàn)，PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體主要有政府、私人部門以及其他參與者。其中，政府通常面臨政治與法律風(fēng)險(xiǎn)，私人部門通常面臨建造與運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，而如保險(xiǎn)公司、承包商、最終用戶等其他參與者對(duì)PPP模式下政府購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)較少。

在現(xiàn)實(shí)中，PPP模式在運(yùn)行中依舊面臨著風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理的危機(jī)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、管理以及分擔(dān)機(jī)制的合理與科學(xué)，是PPP模式得以順利推行的重要保障。PPP項(xiàng)目從建立到完成，面臨著一系列臨時(shí)性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)需要明確劃分責(zé)任，但是要找到這樣一個(gè)讓參與主體都愿意接受的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是較為困難的。

目前，PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制還沒(méi)有發(fā)展起來(lái)，有關(guān)中介機(jī)構(gòu)更是少之又少，這些都導(dǎo)致了社會(huì)資本不愿也不敢投資。而政府往往將公共服務(wù)和提供公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)一起打包給社會(huì)投資者，這就必然導(dǎo)致投資者的風(fēng)險(xiǎn)增大，成本增加。

三、PPP模式在政府購(gòu)買公共服務(wù)中的運(yùn)用創(chuàng)新

（一）完善契約制度，強(qiáng)化契約精神

PPP模式是政府與私人部門之間建立的長(zhǎng)期契約關(guān)系，是政府和市場(chǎng)合作的產(chǎn)物，誠(chéng)實(shí)守信才能使其持續(xù)深入發(fā)展。因此，PPP模式在政府購(gòu)買公共服務(wù)中的運(yùn)用，必須堅(jiān)持誠(chéng)信原則，杜絕政府和私人部門之間的任何不良行為，保證契約關(guān)系的完整和落實(shí)。

PPP模式在政府購(gòu)買公共服務(wù)中是否能夠成功運(yùn)用，關(guān)鍵在于政府。若政府缺少契約精神，就會(huì)打擊私人部門加入PPP模式的積極性。因此，務(wù)必構(gòu)建一套透明公開的政策體系，營(yíng)造一種重信用、重合同、重契約的外部環(huán)境。政府和私人部門必須具備堅(jiān)守信用、堅(jiān)持履行合同的品質(zhì)，從而建立完整的契約制度，清晰地界定政府在PPP模式中的職責(zé)。此外，還應(yīng)該把契約精神納入政府的政績(jī)考評(píng)系統(tǒng)之中，將其作為考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范政府行為。當(dāng)然，公眾對(duì)政府的監(jiān)督和限制也必不可少，這就要求政府應(yīng)向公眾公開PPP模式下公共服務(wù)項(xiàng)目的進(jìn)程，提升公共服務(wù)的透明度。

（二）健全法律法規(guī)，完善政策體系

健全而完善的法律制度是公私部門維持長(zhǎng)期互助、互補(bǔ)關(guān)系的保證。政府應(yīng)該從健全法律法規(guī)方面，明確公共部門與私人部門在不同時(shí)期、不同場(chǎng)合的責(zé)任和權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)雙方的平衡互動(dòng)及各自發(fā)展。

首先，在國(guó)家層面加快PPP立法進(jìn)程。PPP模式下涉及的法律關(guān)系及調(diào)整范圍必須由專門法律加以規(guī)定。這些專門法律必須說(shuō)明PPP的涵蓋范圍，規(guī)范政府和私人部門的相應(yīng)權(quán)責(zé)，以及雙方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則、糾紛處理機(jī)制、政府監(jiān)管方式等。

其次，建立健全PPP模式的政策體系。盡快建立起一整套PPP模式下政府購(gòu)買公共服務(wù)的政策體系，將其包含的各項(xiàng)內(nèi)容都納入該體系之中，明確參與主體的權(quán)利和義務(wù)，加強(qiáng)各參與主體之間的交流。

最后，政府與私人部門要明確PPP模式的步驟和方法，并建立一套標(biāo)準(zhǔn)程序，以促進(jìn)公共服務(wù)項(xiàng)目的高效運(yùn)作。

（三）明確責(zé)任主體，落實(shí)擔(dān)責(zé)機(jī)制

PPP模式在公私合作提供公共服務(wù)的運(yùn)用過(guò)程中，必須明確公私部門相關(guān)責(zé)任，確保公私部門公平地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并遵循“擔(dān)責(zé)最優(yōu)原則”。擔(dān)責(zé)機(jī)制作為這一模式的核心，必須要求公私部門對(duì)提供公共服務(wù)中的潛在風(fēng)險(xiǎn)加以準(zhǔn)確分類，并制定科學(xué)的擔(dān)責(zé)機(jī)制，確保合作與供給的成功。政府對(duì)政策的制定和更改有較大的權(quán)力，因而政府應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)法律和政策方面的風(fēng)險(xiǎn)；第三方部門擁有較強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)能力，應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)技術(shù)運(yùn)作等相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)或自然災(zāi)害等，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況由參與主體各方進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)均攤。同時(shí)，政府于公私合作中居于主導(dǎo)位置，應(yīng)該為企業(yè)以及第三方部門發(fā)展提供強(qiáng)有力的后盾支撐。

四、結(jié)語(yǔ)

PPP模式為政府購(gòu)買公共服務(wù)開辟了一條新路徑，盡管有一定的局限性，但是通過(guò)理論與實(shí)踐的不懈探索，PPP模式將越來(lái)越適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展。在PPP模式下，政府在購(gòu)買公共服務(wù)中，引入社會(huì)資本參與公共項(xiàng)目，通過(guò)私人部門的廣泛參與，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)而提高公共服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)資源合理分配，最終將會(huì)提高全社會(huì)的公共服務(wù)水平。

[參考文獻(xiàn)]

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[5]翟蓓蓓.政府購(gòu)買公共服務(wù)的“PPP”模式研究[D].鄭州大學(xué)，2016.

[責(zé)任編輯：李利林]endprint