遼寧政府與社會(huì)資本合作（PPP）風(fēng)險(xiǎn)防范研究

孟召賓+滿海紅

【摘要】PPP項(xiàng)目在我國已出現(xiàn)了三四十年的歷史，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，PPP項(xiàng)目也在如火如荼的進(jìn)行，成功的案例也屢見不鮮。但是，相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國家來說，我國的PPP項(xiàng)目還處于初級(jí)階段，還有很長的一段路要走。在PPP項(xiàng)目發(fā)展過程中，我國也有一些失敗的例子，本文通過失敗的風(fēng)險(xiǎn)分析，提出了切實(shí)可行的防范措施，對(duì)PPP項(xiàng)目的進(jìn)一步發(fā)展具有一定的指導(dǎo)意義。

【關(guān)鍵詞】PPP項(xiàng)目 社會(huì)資本 風(fēng)險(xiǎn)防范

一、引言

PPP模式的出現(xiàn)不是偶然事件，而是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它是國家為實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展的重要舉措，更是順應(yīng)了現(xiàn)階段提出的供給側(cè)改革的要求。一方面，它有利于轉(zhuǎn)換政府的職能，有效減輕政府的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。以往，國家公共基礎(chǔ)設(shè)施都是政府投資建設(shè)，但是長期單一方式的發(fā)展已使政府“積勞成疾”，債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加重，PPP模式就是在這種背景下產(chǎn)生的。PPP模式可以說是一種新的融資方式，它可以使政府從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財(cái)政預(yù)算方面減輕政府壓力。另一方面，還可以讓更多的社會(huì)資本參與到社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的浪潮中來，促進(jìn)投資主體的多元化。PPP項(xiàng)目的推廣可以充分利用社會(huì)閑置資金，提高生產(chǎn)效率，傳播最佳管理理念和經(jīng)驗(yàn)。

PPP項(xiàng)目作為一種新生事物，在我國的發(fā)展還不成熟，失敗的案例也時(shí)有發(fā)生，在其背后存在許多問題和風(fēng)險(xiǎn)。我們應(yīng)該從中發(fā)現(xiàn)潛在的風(fēng)險(xiǎn)，并采取有效措施加以防范，我相信我國的PPP項(xiàng)目會(huì)有一片新天地。

二、PPP項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)

（一）融資風(fēng)險(xiǎn)

一般，PPP項(xiàng)目周期比較長，要持續(xù)二三十年甚至更長的時(shí)間，建設(shè)和運(yùn)營資金十分巨大，加上我國融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場不健全，資金籌措將是PPP項(xiàng)目發(fā)展的主要障礙。我國金融機(jī)構(gòu)主要為國有企業(yè)提供資金需求，而對(duì)于私營企業(yè)的貸款門檻較高，加之項(xiàng)目周期較長，信用風(fēng)險(xiǎn)大，更成為金融機(jī)構(gòu)為其放貸的一大顧慮。社會(huì)資本籌措不到所需資金，PPP項(xiàng)目就不能順利落地實(shí)施，這也是許多PPP項(xiàng)目夭折的重要原因。

（二）法律政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)

任何PPP項(xiàng)目的實(shí)施，都是以項(xiàng)目落地之時(shí)有效的法律政策為依據(jù)，而PPP項(xiàng)目周期較長，誰也不能保證法律政策不會(huì)變化。法律政策一旦變動(dòng)，很可能偏離合同簽訂時(shí)各方的預(yù)期，對(duì)合同的某一方帶來嚴(yán)重不利的后果，很可能造成項(xiàng)目成本增加、項(xiàng)目不可行，也有些是影響關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而間接造成項(xiàng)目收益下降的情況，使一個(gè)項(xiàng)目由盛轉(zhuǎn)衰。這方面的風(fēng)險(xiǎn)，在高速公路行業(yè)，目前受影響比較大的有免征鮮活農(nóng)產(chǎn)品的“綠色通道”政策、節(jié)假日免征小客車通行費(fèi)政策，以及醞釀之中的降低通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的政策，都將對(duì)項(xiàng)目的預(yù)期收益造成嚴(yán)重的影響。

（三）市場收益不足風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目多為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，設(shè)計(jì)高速公路、區(qū)域開發(fā)、環(huán)境治理等方面，盈利能力較弱，而盈利能力是社會(huì)資本最看中的地方，這又成為社會(huì)資本望而卻步的壁壘。以前基礎(chǔ)設(shè)施都是由政府投資建設(shè)，以提高人們的社會(huì)福利，收益甚微甚至無收益可言，以至于政府債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加重。而社會(huì)資本卻以自己的利益最大化為原則來投資建設(shè)項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目的微薄收入不能滿足他們的需求。如果提高價(jià)格會(huì)引起人們的不滿，使社會(huì)福利降低，社會(huì)資本不是慈善機(jī)構(gòu)，他們不會(huì)“賠本賺吆喝”，所以，這一問題有待解決。

（四）市場需求變化風(fēng)險(xiǎn)

由于宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境、人口變化等方面的原因是PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出與人們的需求不匹配，使PPP項(xiàng)目提前進(jìn)入衰退期。因?yàn)榇隧?xiàng)目周期較長，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又如此迅速，這一風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生也不容小覷。就拿我國老百姓常提的三大件來說，上世紀(jì)50～60年代，“三大件”是手表、自行車和縫紉機(jī)；80年代是電視機(jī)、冰箱和洗衣機(jī)；90年代是電話、電腦和空調(diào)。這些變化都與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密不可分，改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)更是飛速發(fā)展，人們的生活水平普遍提高，消費(fèi)需求自然會(huì)有所變化。

三、PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防范

PPP項(xiàng)目在我國的發(fā)展還不夠成熟，雖然國家近年來積極推進(jìn)PPP項(xiàng)目，但是由于存在以上風(fēng)險(xiǎn)和種種問題，使許多有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目不能有效實(shí)施。PPP項(xiàng)目是國家現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措，與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性調(diào)整和“大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)”的號(hào)召不謀而合。因此，國家和社會(huì)應(yīng)該引起高度重視，采取有效的措施來規(guī)避PPP項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)和各種問題，為PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施保駕護(hù)航。

（一）建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)分配的核心原則是有效分配，也就是將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給最有能力承擔(dān)的一方，使政府和社會(huì)資本各施其職，充分發(fā)揮自己的長處，提高整個(gè)項(xiàng)目的效率，最終實(shí)現(xiàn)互利共贏。為了達(dá)到這一目的，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方必須對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)具有一定的控制力，有將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的渠道，對(duì)于該風(fēng)險(xiǎn)具有更大的控制力或經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)，承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)更有效率；在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，不應(yīng)將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給合同的另一方。因此政府應(yīng)對(duì)此進(jìn)行周密的考慮，并設(shè)置清晰合理的風(fēng)險(xiǎn)分配框架。投資估算風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、資金風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)；政策風(fēng)險(xiǎn)、政府采購風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)。之所以這樣分配，其實(shí)就是讓專業(yè)的人去做專業(yè)的事兒，讓最有能力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的合作者承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。并通過一些邊界條件的設(shè)定，使得項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營過程中既做到成本最低，又做到收益最大。

（二）采取適當(dāng)?shù)睦嫜a(bǔ)償措施

企業(yè)的本質(zhì)是獲得利潤，而PPP模式的盈利性卻很差，這正是吸引不到民間資本的重要原因。為此，政府應(yīng)該制定合理的利益補(bǔ)償機(jī)制，從而讓更多的社會(huì)資本為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入新鮮血液。其一，通過政府購買服務(wù)的方式，增加項(xiàng)目的盈利性。政府可以租用其場地，開展各種活動(dòng)，比如國家可以租用體育館舉行各種比賽等；其二，給予適當(dāng)?shù)馁Y源補(bǔ)償。在將此項(xiàng)目交由社會(huì)資本運(yùn)營時(shí)，可以適當(dāng)劃撥一定的土地讓其進(jìn)行開發(fā)，以滿足項(xiàng)目公司通過合理合法渠道獲得預(yù)期收益。

（三）完善與之有關(guān)的法律和監(jiān)管制度

我國是一個(gè)法治國家，無論做什么事情都要有法可依，PPP項(xiàng)目也不例外。PPP項(xiàng)目作為我國的新生事物，正在以自己獨(dú)有的方式發(fā)展，國家和政府對(duì)于它的認(rèn)識(shí)還不夠深刻。因此，政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)PPP知識(shí)的學(xué)習(xí)，制定完善的法律和監(jiān)管制度，為PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行創(chuàng)造良好的環(huán)境和政策支持，必要情況下可以開設(shè)PPP項(xiàng)目的咨詢服務(wù)。

PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中會(huì)存在許多風(fēng)險(xiǎn)，本文通過對(duì)我國PPP項(xiàng)目進(jìn)程中的主要風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，并提出了相關(guān)的措施，希望能對(duì)PPP項(xiàng)目在我國的發(fā)展有一定的借鑒意義。

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