正本清源對美國退出TPP保持冷靜客觀

畢吉耀+張哲人

當?shù)貢r間1月24日，美國新任總統(tǒng)特朗普簽署命令，正式宣布退出TPP。TPP從本質(zhì)上講是一個高標準的FTA，曾是美國重返亞太和牽制我國發(fā)展的重要工具，一度成為各方關(guān)注和研究的焦點。

一、TPP是奧巴馬政府實施“亞太再平衡”和鞏固國際規(guī)則制定主導權(quán)的戰(zhàn)略工具

國際金融危機重創(chuàng)美國經(jīng)濟，為擺脫困境和牽制我快速崛起，奧巴馬政府實施所謂“亞太再平衡”戰(zhàn)略，一方面加強同其亞太盟國的軍事安全合作，對我進行戰(zhàn)略圍堵，另一方面主導推動TPP談判，試圖用高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則將我排除在亞太區(qū)域合作之外，并借TPP深化對亞太經(jīng)濟體經(jīng)貿(mào)投資合作，服務于其“出口翻番”和“重振制造業(yè)”等計劃。

長期以來，美國一直主導著全球經(jīng)濟治理規(guī)則的制訂，試圖WTO為平臺推動自由貿(mào)易，促進自身經(jīng)濟利益最大化。進入新世紀以來，特別是國際金融危機爆發(fā)后，各種形式的FTA蓬勃發(fā)展，加上多哈回合談判陷入僵局，WTO的地位與實質(zhì)作用趨于下降，已無法滿足美國自身發(fā)展需要。在這種情況下，美國需要新的、內(nèi)容全面、于自身有利的FTA作為平臺，重塑全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則，從而弱化以中國為代表的新興國家的競爭力。

二、TPP是標準高、覆蓋廣、要求嚴的新型FTA

在貨物貿(mào)易方面，TPP以最終實現(xiàn)零關(guān)稅為目標，協(xié)定生效后締約方85%以上產(chǎn)品立即取消關(guān)稅，98%以上產(chǎn)品將在11年內(nèi)實現(xiàn)零關(guān)稅。

在服務貿(mào)易方面，TPP以負面清單形式對市場準入、國民待遇、最惠國待遇、當?shù)卮嬖诘暮诵牧x務做出規(guī)定，要求自由化措施不得倒退。

在投資規(guī)則方面，TPP以準入前國民待遇加負面清單模式規(guī)定高水平的投資保護和市場準入，禁止締約方對外資企業(yè)提出當?shù)爻煞?、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等要求。

在政府采購方面，TPP將電力、石油、電信、鐵路等國有企業(yè)均包括在內(nèi)，同時新增政府采購的勞工標準。

在“邊境后”議題方面，凡是對美國有利的議題，如電子商務、競爭政策、知識產(chǎn)權(quán)保護、勞工、環(huán)境、國有企業(yè)等，都設置嚴格約束并適用爭端解決機制；而對發(fā)展中國家締約方有利的議題，如能力建設、中小企業(yè)發(fā)展、發(fā)展等，則僅作出無約束力的原則性安排。

三、特朗普退出TPP雖意料之中但卻反映了經(jīng)濟全球化的重要趨勢

奧巴馬時期，美國主流媒體和機構(gòu)認為，現(xiàn)行的多邊貿(mào)易體制規(guī)則標準太低，導致包括我國在內(nèi)的廣大發(fā)展中國家“搭便車”，實現(xiàn)了貿(mào)易和經(jīng)濟的快速發(fā)展。同時，奧巴馬及其所在的民主黨主要代表兩部分人的利益，一類是低收入的少數(shù)族裔，另一類是高收入的大型企業(yè)管理層，這兩類群體也是民主黨的重要票倉。由于高收入群體是經(jīng)濟全球化的受益者，也將成為高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則的主要獲益方，因此奧巴馬推出TPP這個新型FTA可以說既有利于維護美國發(fā)展利益，又有利于鞏固民主黨的政治利益，可謂一箭雙雕。對于低收入少數(shù)族裔，奧巴馬則推出了醫(yī)改法案，通過讓中產(chǎn)階級多繳稅，來保障低收入群體的利益。

特朗普及其所在的共和黨主要代表美國中產(chǎn)階級利益。客觀地講，經(jīng)濟全球化收益在美國主要社會階層間并未實現(xiàn)公平分配，中產(chǎn)階級成為主要的受損方，出現(xiàn)了收入下降和就業(yè)減少的問題。據(jù)美國調(diào)查局統(tǒng)計，2007—2015年美國家庭戶主年收入中位數(shù)由57423美元下降到56516美元，而同期美國GDP總量卻擴大了24.6%。這是一個客觀的、長期形成的、明顯卻被忽略的問題，而特朗普就是要致力于解決這個問題，包括退出TPP、廢除醫(yī)改法案、限制穆斯林入境、在墨西哥邊境修隔離墻、威脅重新談判NAFTA等。也就是說，雖然經(jīng)常被冠以“大嘴”稱呼，也不斷受到?jīng)]有執(zhí)政經(jīng)驗的評判，但特朗普在競選時的表態(tài)及其上任后的行動，思路和目標都是非常清晰的。

從表面看，由于TPP帶有鮮明的奧巴馬標簽，加上本身尚未落地，仍處于“走程序”中，特朗普才會在“第一時間”履行這個難度相對較小競選承諾，可以大致說TPP是“死于”黨爭。從更深層次看，這反映了經(jīng)濟全球化在不同國家和同一國家不同社會階層間利益分配不平衡的問題，且不論這個問題是否合理，但作為全球最大經(jīng)濟體的美國的確正在“轉(zhuǎn)向”，經(jīng)濟全球化進程由此將受到深遠影響。

四、美國退出TPP為我國提供了一個時間不長的“窗口期”

一是經(jīng)濟“窗口期”。各方曾運用計量經(jīng)濟模型對TPP影響進行了測算，結(jié)論基本一致。即：短期內(nèi)對我國經(jīng)濟增長、經(jīng)貿(mào)投資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展將產(chǎn)生負面影響，但這種影響不大；而隨著TPP不斷擴容，中長期TPP對我國經(jīng)濟發(fā)展負面影響將逐步增大，特別是一些勞動密集型行業(yè)受到?jīng)_擊較大。美國退出TPP后，由經(jīng)貿(mào)投資轉(zhuǎn)移效應引發(fā)的損失將不會出現(xiàn)，這也是一種收益。同時，近年來不少外資企業(yè)撤離我國，其中不排除有關(guān)企業(yè)預計TPP生效，TPP成員內(nèi)投資環(huán)境改善，我國經(jīng)濟貿(mào)易將遭受損失的因素。從這個角度講，TPP胎死腹中對減緩外資企業(yè)撤離將產(chǎn)生正面影響。

二是政治“窗口期”。我國是周邊國家的重要經(jīng)貿(mào)伙伴，可以大體上講，目前亞太地區(qū)不少經(jīng)濟體“安全上靠美國、經(jīng)濟上靠中國”。美國推動TPP的重要目的在于改變這種狀況，推動形成“安全上靠美國、經(jīng)濟上也靠美國”的格局。特朗普廢掉TPP，轉(zhuǎn)而尋求構(gòu)建所謂公平雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系，這不是一朝一夕就可以完成，我國推動構(gòu)建亞太自貿(mào)區(qū)、提升對亞太區(qū)域合作的影響力，面臨新的窗口期。同時，在全球治理方面，美國的“缺位”和“失位”，也為我國高舉經(jīng)濟全球化旗幟、推動構(gòu)建開放型世界經(jīng)濟體系，主動“補位”和“上位”提供了契機。

但也要注意，“窗口期”不會很長。不應忘記的是，TPP作為美國重返亞太的戰(zhàn)略工具，一度導致我國部分周邊國家對我“離心力”上升，使得我國推動區(qū)域經(jīng)濟一體化和謀求區(qū)域合作主導權(quán)的環(huán)境復雜化，落于“后手”。應當看到的是，美國退出TPP并不意味美國放棄其對全球事務和規(guī)則制定的領導權(quán)，也不意味美國愿意看到我國主導亞太區(qū)域合作和全球經(jīng)濟治理?？紤]到亞太地區(qū)對美國具有重大的政治經(jīng)濟利益，不宜對我國推進亞太區(qū)域合作和全球治理的環(huán)境過于樂觀。

五、我國依然在高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則和中美雙邊貿(mào)易領域面臨較大壓力

TPP的規(guī)則體系雖然主要反映了美國的利益訴求，但也在很大程度上順應了經(jīng)濟全球化深入發(fā)展趨勢和國際資本在更深層次上配置資源的需要。雖然TPP基本擱淺，但全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則標準逐步提高并向“邊境后”延伸也是大勢所趨。從趨勢上看，美國絕不會放棄高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則這張既是自身競爭優(yōu)勢所在，又可以牽制我國發(fā)展，還能鞏固其對全球治理領導權(quán)的牌。因此，在可預見的未來，美國還將在雙邊、多邊等領域以這樣或那樣的形式推行TPP這套規(guī)則，這將牽引國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則標準提升，甚至對WTO主渠道地位構(gòu)成挑戰(zhàn)。從這個角度講，TPP搖身一變、卷土重來依然存在可能性。

目前，我國國內(nèi)體制機制與TPP差距還比較大。TPP大體上包括14個邊境后議題，除了合作和能力建設、中小企業(yè)、發(fā)展、透明度和反腐敗等4個議題，與我國現(xiàn)行體制機制基本一致外，在環(huán)境、政府采購、競爭政策、知識產(chǎn)權(quán)、電子商務、監(jiān)管一致性、金融服務等7個議題，與我國現(xiàn)行體制機制存在顯著差異，在國有企業(yè)和指定壟斷、勞工、電信等3個議題，不但與我國現(xiàn)行體制機制存在較大差異，而且與我國改革方向也不一致。如果特朗普在雙邊、多邊領域推行這套規(guī)則，而我國有沒能加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制，那么未來將面臨參與經(jīng)濟全球化門檻提高和在全球治理中邊緣化的風險。

同時，我國在中美雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系領域恐將面臨更大壓力。特朗普宣稱將奉行“美國優(yōu)先”的對外經(jīng)貿(mào)政策。他認為現(xiàn)行貿(mào)易體系主要存在以下兩個方面的“不公平”：一是美國的關(guān)稅水平遠低于其主要貿(mào)易伙伴；二是難以制約中國、墨西哥等主要貿(mào)易伙伴運用產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、勞工等“不公平”的政策以促進出口。重點構(gòu)建所謂公平的雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系，本質(zhì)是更多采用貿(mào)易保護主義措施，吸引產(chǎn)業(yè)和就業(yè)機會回流美國。特朗普已經(jīng)廢掉了TPP，對墨西哥“下手”，在中美貿(mào)易投資方面也不可能一點動作也沒有。未來，我國恐將面臨規(guī)則標準提高和保護主義傾向增強“雙重壓力”，中美BIT談判也將面臨更大阻力。

六、在“下自己的棋、走自己的路”的同時積極主動處理好中美雙邊關(guān)系

在復雜多邊的環(huán)境下，既要保持定力，“下自己的棋、走自己的路”，實施好既定重大戰(zhàn)略，使自己立于不敗之地，又要積極主動，研究好美國政策走向，溝通好美國新一屆政府，處理好中美分歧，實現(xiàn)中美新型大國關(guān)系在新形勢下的不斷深化。

（一）加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制

對于這項既定戰(zhàn)略任務而言，TPP是一種“對標”的壓力、一面外部的“鏡子”，雖然壓力有所減輕，但“鏡子”依然存在，且不可放松警惕、延緩改革。要通過改革創(chuàng)新不斷縮小與TPP所代表高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的差距，并推動開放型世界經(jīng)濟發(fā)展。對于大部分傳統(tǒng)議題，以及環(huán)境、政府采購、知識產(chǎn)權(quán)等分歧不大“邊境后”議題，可考慮以TPP高標準為目標和參照推動國內(nèi)改革。對于國有企業(yè)、電信、勞工等存在根本性分歧的議題，基本取向是按照既定步驟推進相關(guān)改革。

（二）加強區(qū)域和雙邊自貿(mào)區(qū)建設

這是增強我國對亞太區(qū)域合作影響力，防備TPP以某種形式卷土重來的重要抓手。從經(jīng)驗看，達成低標準FTA的難度比達成高標準FTA要低得多，而談判各方的矛盾焦點往往集中在關(guān)稅減讓這一傳統(tǒng)領域，而不是環(huán)保、勞工等新議題，因此，要優(yōu)先擴大自貿(mào)區(qū)“覆蓋面”。要抓住有利時機，積極推進RCEP和亞太自貿(mào)區(qū)建設，加快推動中國—海合會、中日韓等在談FTA，做好與以色列、加拿大等發(fā)達經(jīng)濟體FTA談判準備工作。同時，穩(wěn)步提高“標準”，在既有和新談FTA中嘗試增加更多新議題。

（三）扎實推進“一帶一路”建設

這是“下自己的棋，走自己的路”，從經(jīng)濟和政治對沖美國因素壓力的重要手段。要先易后難，合理確定主要經(jīng)濟走廊和重大項目時序，建立健全重大項目推進、融資、風險防控機制。同時，以“一帶一路”建設為牽動，以周邊地區(qū)為重點，配置以我為主導的“平行”分工體系，進一步提升我國產(chǎn)業(yè)在全球價值鏈中的位勢。在電子信息、汽車等先進制造業(yè)領域，提升對日韓競爭力；拓展與東盟等發(fā)展中國家合作，培育我跨國企業(yè)生產(chǎn)加工基地；穩(wěn)定與能源資源出口國合作關(guān)系，擴大對其出口規(guī)模。

（四）妥善處理中美競合關(guān)系

歷史上，守成大國往往采取各種措施壓制新興大國，而不沖突不對抗恰恰是中美新型大國關(guān)系的核心要義所在。要開展多層次主動溝通，強調(diào)我國十分重視中美貿(mào)易投資關(guān)系，期望雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系能沿著平穩(wěn)健康的軌道發(fā)展，中國游客赴美旅游、企業(yè)開展對美投資都有利于美國中產(chǎn)階級的就業(yè)和收入增長，同時強調(diào)我國將積極應對美國采取的貿(mào)易保護措施，通過反制以維護正當利益。要注重對稱應對和非對稱應對結(jié)合，既要對特朗普貿(mào)易保護主義措施采取相似力度或力度更大的反制，促其認識到貿(mào)易戰(zhàn)將導致兩敗俱傷的后果，更要注重在中美綜合國力的差距仍較大的情況下實施非對稱應對，對付航空母艦不一定也要用航空母艦，可以揚長避短、揚長克短、揚長補短，比如我國龐大的市場空間和居民日益多樣化的消費需求就是“長”，依托這個“長”可以打出很多牌。要樹立底線思維做好風險處置預案，密切關(guān)注、系統(tǒng)分析美國貿(mào)易保護主義政策的動向和趨勢。

（畢吉耀，中國宏觀經(jīng)濟研究院副院長、研究員。張哲人，中國宏觀經(jīng)濟研究院副研究員）