石首麋鹿保護區(qū)社區(qū)問題分析及解決思路探討

張玉銘+周承志+楊濤+蔡家奇

摘要：針對湖北石首麋鹿國家級自然保護區(qū)與周邊社區(qū)間存在的主要矛盾和沖突，分析了問題產(chǎn)生的原因，從開展社區(qū)共管、加強法律法規(guī)宣傳、制定野生動物致害補償機制和開展生態(tài)旅游的角度出發(fā)，探討了解決問題的思路。

關(guān)鍵詞：麋鹿自然保護區(qū)；周邊社區(qū)；沖突；石首

中圖分類號：F620

文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2016）24-0095-03

1 研究區(qū)域概況

湖北石首麋鹿國家級自然保護區(qū)位于湖北省江漢平原南緣，石首市長江北岸，荊江河段天鵝洲長江故道區(qū)，地理中心坐標為東經(jīng)112°33′，北緯29°49′，是1972年長江改道裁灣形成的故道區(qū)。為了實現(xiàn)中英兩國政府簽訂的“麋鹿重引進中國協(xié)議”第二階段目標——麋鹿的野外放歸和壯大野生種群，保護區(qū)于1991年由省人民政府批準建立，1998年8月經(jīng)國務(wù)院批準晉升為國家級自然保護區(qū)。麋鹿保護區(qū)屬于野生動物類型自然保護區(qū)，主要保護對象為野生麋鹿種群及其生境，總面積1567 hm2，其中核心區(qū)1000 hm2。保護區(qū)麋鹿種群由1993年10月、1994年11月和2002年12月分三批從北京南海子麋鹿苑引進的94頭，經(jīng)發(fā)展、擴散，已形成了保護區(qū)核心區(qū)、長江南岸三合垸、小河楊波坦及湖南洞庭湖4個亞種群，總數(shù)達到近1200頭。

麋鹿保護區(qū)周邊社區(qū)涉及天鵝洲經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、大垸鎮(zhèn)和小河口鎮(zhèn)3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、8個行政村（天鵝洲開發(fā)區(qū)：柴碼頭、河口、沙口、天鵝、千字頭；大垸鎮(zhèn)：新堤、四嶺子；小河口鎮(zhèn)：小河口），共有4300多戶，11000余人。

2 保護區(qū)與社區(qū)之間利益沖突表現(xiàn)及原因分析

自然保護區(qū)并不是純粹的自然空間，保護區(qū)周邊甚至是保護區(qū)內(nèi)有大量的社區(qū)居民，他們和自然保護區(qū)的和諧共存是自然保護區(qū)能夠長期存在的關(guān)鍵。據(jù)統(tǒng)計，我國的自然保護區(qū)內(nèi)及周邊人口眾多，平均每個保護區(qū)內(nèi)定居人口近1.5萬人，周邊社區(qū)人口5萬多人[1]。如何有效協(xié)調(diào)社區(qū)居民的生存需求和保護目標之間的沖突和矛盾一直是國內(nèi)自然保護區(qū)管理的研究重點。據(jù)王昌海等研究，我國自然資源保護與社區(qū)發(fā)展中存在的問題主要表現(xiàn)在：資源保護與利用方面的沖突，保護區(qū)與社區(qū)之間的權(quán)屬沖突和尋找自然保護區(qū)與社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展模式的困擾[2]。詹明萍從高黎貢山自然保護區(qū)與周邊社區(qū)的沖突角度研究發(fā)現(xiàn)，保護區(qū)森林資源管理面臨的主要問題是：偷砍盜伐猖獗，偷捕盜獵屢禁不止，非木材產(chǎn)品過度采集，保護區(qū)內(nèi)放牧破壞植被，林下種植草果破壞生物多樣性，保護區(qū)成為交通要道，引發(fā)森林火災(zāi)和野生動物肇事[3]。潘大東等對哈巴雪山自然保護區(qū)與周邊社區(qū)沖突分析可歸納為：保護區(qū)限制社區(qū)利用資源和社區(qū)居民盜伐盜采的沖突，保護區(qū)封閉禁牧和社區(qū)居民過渡放牧的沖突，保護區(qū)限制非生態(tài)化旅游的需求和社區(qū)居民被剝奪旅游創(chuàng)收機會的沖突[4]。

石首麋鹿保護區(qū)不可避免地與周邊社區(qū)存在一定的沖突和矛盾問題。根據(jù)保護區(qū)工作人員多年觀察發(fā)現(xiàn)，麋鹿保護區(qū)社區(qū)之間的沖突和矛盾主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1 自然資源保護與資源利用的矛盾

保護區(qū)成立以來，周邊的社區(qū)居民多有進入保護區(qū)核心區(qū)采摘荻筍野菜，挖菇，打魚，盜獵，傷害麋鹿等現(xiàn)象。究其原因，主要是因為1991年保護區(qū)成立之前，此處長江故道洲灘已有部分被周邊社區(qū)村民進行了開墾，種植莊稼；同時，加上靠山吃山靠水吃水的生活理念，當?shù)厣鐓^(qū)居民取用故道濕地中的自然資源作為收入來源和日常生活物資消耗。成立了保護區(qū)后，因為保護麋鹿及其棲息地的需要，保護區(qū)禁止了當?shù)厣鐓^(qū)居民進入核心區(qū)活動，但社區(qū)居民認為保護區(qū)所在地方的土地是他們的，他們有權(quán)進行采筍挖菇等活動。

2.2 緩沖區(qū)土地確權(quán)問題

保護區(qū)建立之初，國務(wù)院和省政府劃定保護區(qū)面積為1567 hm2，2008年落實了保護區(qū)核心區(qū)土地面積1000 hm2，還有567 hm2的緩沖區(qū)土地權(quán)屬至今未按要求落實。因此，保護區(qū)無法對緩沖區(qū)進行有效管理。目前，存在的問題主要是周邊社區(qū)的集體和個人在緩沖區(qū)內(nèi)高密度種植意楊樹，部分地方被開墾成農(nóng)田，導致緩沖區(qū)原本完整的生態(tài)系統(tǒng)被破壞。此外，當?shù)剞r(nóng)戶在緩沖區(qū)散養(yǎng)的牛、馬、羊等牲畜多達500多頭，形成了潛在的疫病傳染源，給麋鹿種群帶來了極大的安全隱患。

2.3 野外麋鹿損農(nóng)問題

近年來，隨著我國野生動物保護措施的強化，人們保護野生動物意識的不斷增強，野生動物的生存環(huán)境逐漸得到改善，然而，野生動物傷人、襲擊家畜、損毀農(nóng)作物的事件頻繁發(fā)生。因1998年長江洪水而從保護區(qū)核心區(qū)擴散出去的野生麋鹿，主要聚集在石首境內(nèi)江北小河口鎮(zhèn)的楊波坦蘆葦洲灘和江南東升鎮(zhèn)馬船村堤外江灘三合垸的蘆葦洲灘中活動。每年長江汛期漲水，洲灘被淹；加上近幾年在這兩處洲灘進行的種植意楊林、挖掘魚塘等一系列開發(fā)活動，使麋鹿的隱蔽和覓食困難增加，導致鹿群向附近農(nóng)田中擴散，造成踩踏、啃食農(nóng)作物，甚至受驚闖入農(nóng)戶房屋中，從而給附近村集體和農(nóng)戶帶來一定的損失。每年兩地的農(nóng)戶、村集體和鎮(zhèn)政府均有因為不了解承擔賠償?shù)闹黧w，而向保護區(qū)管理處要求賠償，由此加劇了周邊社區(qū)與保護區(qū)的矛盾。但是必須指出的是，雖然野外的麋鹿已經(jīng)脫離保護區(qū)的管護權(quán)限之外，但保護區(qū)管理處一直以來都是在接到報告的第一時間趕赴現(xiàn)場調(diào)查情況，積極做好受損農(nóng)戶的安撫工作，協(xié)助上報情況給有關(guān)部門。

3 保護區(qū)與社區(qū)利益沖突的解決思路探討

3.1 成立社區(qū)共管委員會

長期以來，國內(nèi)外自然保護區(qū)在解決與周邊社區(qū)之間的矛盾時，主要依靠行政命令和法律法規(guī)等手段，但由于忽視了當?shù)厣鐓^(qū)生存和發(fā)展的客觀需要使保護區(qū)與社區(qū)的矛盾日益加劇。為了解決發(fā)展與保護之間的矛盾，世界上很多國家特別是發(fā)展中國家，如哥斯達黎加、坦桑尼亞、泰國等相繼開展了社區(qū)共管的研究項目，進行了各種努力和嘗試，積累了許多成功的經(jīng)驗 [5]。石首麋鹿保護區(qū)作為聯(lián)合國開發(fā)計劃署-全球環(huán)境基金（UNDP-GEF）規(guī)劃型項目的子項目湖北省GEF濕地項目“加強湖北省濕地保護體系，保護生物多樣性”的項目保護區(qū)之一，已于2015年9月同湖北省GEF濕地項目管理辦公室簽訂“關(guān)于成立保護區(qū)社區(qū)共管委員會，并開展相關(guān)活動”的任務(wù)合同，時間從2015年9月至2019年2月。目前，保護區(qū)管理處已召開了多次社區(qū)共管會議，以后將在合同期內(nèi)繼續(xù)進行社區(qū)共管的相關(guān)活動，協(xié)調(diào)好保護區(qū)與當?shù)厣鐓^(qū)的沖突和利益關(guān)系。

3.2 加強相關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育工作

關(guān)于在自然保護區(qū)采摘荻筍野菜，挖菇，打魚，盜獵和野生動物致害等現(xiàn)象，國家層面上相關(guān)法律法規(guī)都作了原則上規(guī)定。如：《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》第二十六條規(guī)定：“禁止在自然保護區(qū)內(nèi)進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動；……” 第三十五條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，在自然保護區(qū)進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動的單位和個人，除可以依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定給予處罰的以外，由縣級以上人民政府有關(guān)自然保護區(qū)行政主管部門或者其授權(quán)的自然保護區(qū)管理機構(gòu)沒收違法所得，責令停止違法行為，限期恢復原狀或者采取其他補救措施；對自然保護區(qū)造成破壞的，可以處以300元以上10000元以下的罰款。”《中華人民共和國野生動物保護法》第二十二條規(guī)定：“禁止出售、收購國家重點保護野生動物或者其產(chǎn)品?！?第三十五條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，出售、收購、運輸、攜帶國家或者地方重點保護野生動物或者其產(chǎn)品的，由工商行政管理部門沒收實物和違法所得，可以并處罰款。違反本法規(guī)定，出售、收購國家重點保護野生動物或者其產(chǎn)品，情節(jié)嚴重、構(gòu)成投機倒把罪、走私罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責任?！钡谑臈l規(guī)定：“因保護國家和地方重點保護野生動物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由當?shù)卣o予補償。補償辦法由省、自治區(qū)、直轄市政府制定?！钡诙艞l規(guī)定：“有關(guān)地方政府應(yīng)當采取措施，預防、控制野生動物所造成的危害，保障人畜安全和農(nóng)業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)。”中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例》第十條規(guī)定：“有關(guān)單位和個人對國家和地方重點保護野生動物可能造成的危害，應(yīng)當采取防范措施。因保護國家和地方重點保護野生動物受到損失的，可以向當?shù)厝嗣裾吧鷦游镄姓鞴懿块T提出補償要求。經(jīng)調(diào)查屬實并確實需要補償?shù)模僧數(shù)厝嗣裾凑帐?、自治區(qū)、直轄市人民政府的有關(guān)規(guī)定給予補償?！币虼耍山Y(jié)合社區(qū)共管活動，印制宣傳小冊，從保護區(qū)周邊社區(qū)向外輻射，加強對上述法律法規(guī)的宣傳教育工作。值得注意的是，2016年7月2日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議對《中華人民共和國野生動物保護法》（將于2017年1月1日起實施）進行了頒布實施以來最大幅度的修訂。其中，對于獵捕、殺害、出售、購買野生動物及其制品進行了較為詳細地規(guī)定，同樣法律責任部分也進行較大程度地修訂；而且，對于野生動物造成的傷害及補償也進行了修訂。在此不一一列舉，可在進行宣傳教育時詳細指出。

3.3 解決野外麋鹿損農(nóng)問題的思路

目前，我國在國家層面上有關(guān)野生動物致害補償?shù)膶ｉT性法律法規(guī)尚未建立，僅在《中華人民共和國野生動物保護法》和《中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例》做了原則性規(guī)定，有關(guān)規(guī)定如前文所述。值得指出的是，2017年1月1日起實施的新修訂的《中華人民共和國野生動物保護法》第十九條規(guī)定：“因保護本法規(guī)定保護的野生動物，造成人員傷亡、農(nóng)作物或者其他財產(chǎn)損失的，由當?shù)厝嗣裾o予補償。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。有關(guān)地方人民政府可以推動保險機構(gòu)開展野生動物致害賠償保險業(yè)務(wù)。有關(guān)地方人民政府采取預防、控制國家重點保護野生動物造成危害的措施以及實行補償所需經(jīng)費，由中央財政按照國家有關(guān)規(guī)定予以補助?！保欢诘胤綄用嫔?，在云南、陜西、吉林等三省率先出臺了重點保護野生動物致害補償辦法之后，北京、西藏、青海、甘肅、安徽等多個省、自治區(qū)和直轄市也相繼出臺了明確的野生動物致害補償辦法。但湖北省尚未有有關(guān)野生動物致害補償辦法的專門性的法律法規(guī)出臺。

根據(jù)這一現(xiàn)狀，解決思路是：一方面，根據(jù)新修訂《野生動物保護法》，建議以湖北省人民政府為主導，帶動市級人民政府推行，在新修訂的《野生動物法》實施之前，即開始著力加強推動保險機構(gòu)開展野生動物致害賠償保險業(yè)務(wù)。另一方面，由麋鹿保護區(qū)管理處協(xié)助各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及有關(guān)部門，調(diào)查好野外麋鹿損農(nóng)實際情況，做好損失記錄，安撫好受損農(nóng)戶；再參照云南、陜西等省份的野生動物致害補償辦法，借鑒其有關(guān)補償?shù)牟僮鞒绦颍罁?jù)本地實際情況，核定補償標準，從而形成一套解決方案，并通過市政府向省政府申請專項補償資金。

3.4 開展生態(tài)旅游，以旅游帶動周邊社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展

根據(jù)保護區(qū)管護人員長期以來的接觸發(fā)現(xiàn)，麋鹿保護區(qū)周邊社區(qū)村集體中的年輕人大部分在外地打工，而村子中多為留守兒童和中老年人。每年春季進入保護區(qū)采摘荻筍、野菜的也多為中老年婦女。當?shù)亓羰氐闹欣夏耆耸杖雭碓粗饕苑N植水稻、棉花、油菜等農(nóng)作物為主，收入水平相對較低，而隨著近年來農(nóng)業(yè)機械化的普及，又使得農(nóng)閑時間增加。因此僅依靠宣傳教育并不能杜絕村民進入保護區(qū)盜采、盜獵和捕撈等行為。通過開展生態(tài)旅游帶動周邊社區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)來促進社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不失為一條可行的解決對策。

“生態(tài)旅游”這一術(shù)語，是由世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）于1983年首先提出。盧云亭、王建軍2004年在總結(jié)前人研究的基礎(chǔ)上，認為生態(tài)旅游是以生態(tài)學觀點和可持續(xù)發(fā)展思想為指針，以自然生態(tài)環(huán)境和相關(guān)文化區(qū)域為場所，為體驗、了解、認識、欣賞、研究自然和文化面開展的一種對環(huán)境負有真正保護責任的旅游活動，是專項自然旅游的一種形式 [6]。楊佳華等認為生態(tài)旅游資源是以生態(tài)美吸引游客前來進行生態(tài)旅游活動，為旅游業(yè)所利用，在保護的前提下，能夠產(chǎn)生可持續(xù)的生態(tài)旅游綜合效益的客體 [7]。因此保護區(qū)如果能夠通過開展生態(tài)旅游，帶動周邊社區(qū)發(fā)展與旅游相關(guān)的土特產(chǎn)、紀念品、住宿飲食等產(chǎn)業(yè)，增加當?shù)鼐用窠?jīng)濟收入，則不失為一種解決保護區(qū)與社區(qū)間利益沖突的有效手段。

近十幾年來，麋鹿保護區(qū)管理處通過完善基礎(chǔ)設(shè)施、積極開展對外宣傳，已經(jīng)具備了開展生態(tài)旅游的基本條件。主要是：2005年建成了麋鹿博物館；2008年修建了麋鹿心結(jié)廣場；2015年完成了培訓中心、監(jiān)控中心等設(shè)施；多次與央視和湖北電視臺等媒體拍攝了與麋鹿保護有關(guān)的影視劇短片和紀錄片等等。為了充分利用好保護區(qū)的豐富的生態(tài)旅游資源，保護區(qū)將進一步明確定位、創(chuàng)新理念、挖掘內(nèi)涵、突出特色，打好麋鹿牌，繼續(xù)完善保護區(qū)生態(tài)旅游設(shè)施。

目前，在石首市政府、石首市天鵝洲經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會的牽頭下，麋鹿保護區(qū)管理處正在同湖北省鄂西生態(tài)文化旅游圈投資有限公司協(xié)商洽談有關(guān)開展生態(tài)旅游的事宜。協(xié)商洽談的內(nèi)容將考慮分享部分利益給當?shù)厣鐓^(qū)，以促進社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，達到一定程度地緩解保護區(qū)與周邊社區(qū)的矛盾和沖突。

參考文獻：

[1]蘇 楊.改善中國自然保護區(qū)管理的對策[J].科技導報， 2004， 22（9）：31～34.

[2]王昌海，溫亞利，胡崇德，等.中國自然保護區(qū)與周邊社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展研究進展[J].林業(yè)經(jīng)濟問題， 201030（6）：486～492.

[3]詹明萍.高黎貢山自然保護區(qū)與周邊社區(qū)的沖突及其對策[J].林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，2006， 31（4）：68～71.

[4]潘大東，王平，楊帆等.哈巴雪山自然保護區(qū)與周邊社區(qū)發(fā)展的沖突及對策[J].安徽農(nóng)業(yè)科學， 2012， 40（8）：4667～4670.

[5]張金良，李煥芳，黃方國.社區(qū)共管——一種全新的保護區(qū)管理模式[J].生物多樣性，2000， 8（3）：347～350.

[6]盧云亭，王建軍.生態(tài)旅游學（第二版）[M].北京：科學出版社， 2004.

[7]楊佳華，明慶忠，鐘林生，等.生態(tài)旅游[M].北京：高等教育出版社；施普林格出版社， 2001.