實(shí)行“國庫一本賬”,提高財(cái)政資金運(yùn)行效率的可行性探析

中國人民銀行秦皇島市中心支行 寧智輝

實(shí)行“國庫一本賬”,提高財(cái)政資金運(yùn)行效率的可行性探析

中國人民銀行秦皇島市中心支行 寧智輝

“國庫一本賬”是“國庫資金一本賬”的簡稱，即實(shí)現(xiàn)收入直繳、支出直撥，政府全部資金通過國庫進(jìn)行流轉(zhuǎn)，國庫庫款賬戶成為辦理財(cái)政收支的主賬戶，是國庫資金運(yùn)行的總樞紐、總閘門。本文擬從會計(jì)核算的角度，對實(shí)行國庫一本賬進(jìn)行可行性探討，旨在提高財(cái)政資金運(yùn)行效率。

國庫 財(cái)政資金 運(yùn)行效率

“國庫一本賬”是“國庫資金一本賬”的簡稱，即國庫收支一本賬。具體來說，就是不斷深化國庫集中收付制度改革，政府全部收入繳入國庫，支出從國庫直接撥付給最終收款人，實(shí)現(xiàn)收入直繳、支出直撥，政府全部資金通過國庫進(jìn)行流轉(zhuǎn)，國庫庫款賬戶成為辦理財(cái)政收支的主賬戶，是國庫資金運(yùn)行的總樞紐、總閘門，從而提高財(cái)政資金使用效率。本文擬從會計(jì)核算的角度，對實(shí)行國庫一本賬進(jìn)行可行性探討。

一、實(shí)行國庫一本賬的積極意義

財(cái)政資金包括國庫存款賬戶資金、財(cái)政專戶賬戶存款資金，分別開立在人民銀行國庫部門、商業(yè)銀行代理支庫和各商業(yè)銀行，賬戶數(shù)量多，資金管理分散，實(shí)行國庫一本賬，精簡財(cái)政賬戶，財(cái)政資金實(shí)行集中統(tǒng)一管理，對確保財(cái)政資金安全和高效運(yùn)轉(zhuǎn)將產(chǎn)生積極意義。

(一)有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金集中管理統(tǒng)一調(diào)度，增加財(cái)政資金管理的透明度

實(shí)行國庫一本賬,政府全部收入直接繳入國庫,財(cái)政資金通過國庫撥付后直接到達(dá)收款單位賬戶，沒有中間環(huán)節(jié)，資金支付無在途，從而減少財(cái)政資金在國庫外沉淀和留置，真正形成收入一個(gè)籠子，支出一個(gè)漏斗，切實(shí)增強(qiáng)財(cái)政資金管理的透明度。

(二)有利于強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，防范財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)

實(shí)行國庫一本賬，財(cái)政全部資金統(tǒng)一管理，人民代表大會、財(cái)政部門和人民銀行在財(cái)政資金的分配、使用和管理過程中，既有分工合作，又相互制衡。人民代表大會負(fù)責(zé)審查財(cái)政預(yù)算，財(cái)政部門作為政府的會計(jì)行使資金的支配使用權(quán)，人民銀行作為政府的出納經(jīng)理國庫，行使資金監(jiān)督權(quán)，財(cái)政預(yù)算的決策、執(zhí)行和監(jiān)督適度分離，相互協(xié)調(diào)，資金流轉(zhuǎn)環(huán)環(huán)相扣，各行其職，各負(fù)其責(zé)。同時(shí)，財(cái)政部門、人民銀行和集中支付代理行以額度控制資金撥付規(guī)模和進(jìn)度，資金撥付后三方按日進(jìn)行賬務(wù)核對，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理，有效防范財(cái)政資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

(三)有利于協(xié)調(diào)貨幣政策與現(xiàn)金管理，提高資金利用效率

實(shí)行國庫資金一本賬，人民銀行可以通過掌握財(cái)政資金存量，監(jiān)測財(cái)政資金的變動趨勢，預(yù)測對市場貨幣流通量的影響，從而確定貨幣發(fā)行規(guī)模，有計(jì)劃地調(diào)節(jié)社會貨幣供應(yīng)總量，有效發(fā)揮貨幣政策和財(cái)政政策的結(jié)合效應(yīng)。同時(shí)通過國庫現(xiàn)金管理，在確保國庫資金安全完整和財(cái)政支出需要的前提下，對國庫現(xiàn)金進(jìn)行有效的運(yùn)作管理，實(shí)現(xiàn)國庫閑置現(xiàn)金余額最小化、投資收益最大化，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的安全性、收益性和流動性的有效統(tǒng)一。

(四)有利于防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，降低政府運(yùn)行成本

實(shí)行國庫收支一本賬，便于各級政府全面掌握自己的財(cái)政實(shí)力，從而根據(jù)自己的“家底”合理舉債，確定科學(xué)的債務(wù)規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)，確定合理的舉債時(shí)機(jī)，一方面避免財(cái)政資金大量閑置，另一方面政府又大量舉債，支付高額債券利息，增加政府管理成本。截至2015年底，根據(jù)審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)顯示，我國地方政府債務(wù)余額為16萬億元，債務(wù)存量規(guī)模巨大。因此，建立健全國庫一本賬，合理確定舉債規(guī)模，可以有效降低政府運(yùn)行成本。

二、制約實(shí)現(xiàn)國庫一本賬的影響因素

實(shí)現(xiàn)國庫一本賬，將分散在各商業(yè)銀行的財(cái)政專戶資金集中到國庫統(tǒng)一管理，支出由國庫直接支付，無論從業(yè)務(wù)量、金額還是賬戶數(shù)量都增幅較大，無疑加大了國庫的核算風(fēng)險(xiǎn)。

(一)各征收機(jī)關(guān)尚未全部加入財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)(TIPS),延緩了資金入庫速度

2009年,國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局先后加入了財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)(TIPS),橫向聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，稅款可以直達(dá)入庫，極大提高了工作效率和服務(wù)質(zhì)量。但因各種客觀原因，財(cái)政部門和海關(guān)部門尚未加入該系統(tǒng)，仍然采取繳款人填制紙制繳款書——人工傳遞憑證——國庫人員手工錄入的方式，延長了資金在途時(shí)間，延緩了資金入庫速度，制約了國庫一本賬的實(shí)現(xiàn)。特別是非稅收入，首先在商業(yè)銀行開立財(cái)政專戶進(jìn)行集中歸集，每隔10日進(jìn)行一次匯總清繳，中間環(huán)節(jié)多，自動化程序低，造成大量財(cái)政資金在國庫外流轉(zhuǎn)，降低了資金使用效率。

(二)現(xiàn)行國庫集中支付采取先清算后支付的清算模式，削弱了國庫對財(cái)政庫款支撥的監(jiān)督職能

目前國庫集中支付系統(tǒng)采取由財(cái)政部門或其授權(quán)的預(yù)算單位發(fā)出支付指令，由商業(yè)銀行代理銀行先行墊付，將資金支付給各預(yù)算單位，然后每日營業(yè)終了前代理銀行與國庫進(jìn)行匯總清算。在這種模式下，國庫作為財(cái)政資金的最后清算者，無法對預(yù)算支出的合規(guī)性進(jìn)行事前審核事中監(jiān)督，只能對集中支付代理銀行進(jìn)行被動清算，削弱了國庫監(jiān)督職能。

(三)各地國庫集中支付普及程度較低，制約了國庫一本賬的實(shí)現(xiàn)

從河北省集中支付發(fā)展情況看，截至2016年1月，人民銀行各級國庫與財(cái)政部門、代理銀行之間實(shí)現(xiàn)了集中支付電子化，人民銀行經(jīng)理的國庫可以與代理銀行每天進(jìn)行資金清算,能夠按照實(shí)際的支出科目進(jìn)行賬務(wù)記載。但個(gè)別商業(yè)銀行代理支庫則實(shí)行先將財(cái)政將資金撥往財(cái)政支付中心，然后由財(cái)政支付中心再行撥付給各預(yù)算單位,沒有實(shí)行國庫集中支付，而是實(shí)際意義上的會計(jì)集中支付，中間環(huán)節(jié)多,資金周轉(zhuǎn)慢，嚴(yán)重影響了資金使用效率。還有個(gè)別支庫集中支付系統(tǒng)與代理支庫國庫會計(jì)核算系統(tǒng)呈現(xiàn)分離狀態(tài)，系統(tǒng)建設(shè)缺乏整體規(guī)劃，財(cái)政部門和商業(yè)銀行各自開發(fā)導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和資金浪費(fèi)，部門間信息共享水平低，在一定程度上制約著國庫一本賬的實(shí)現(xiàn)。

(四)TCBS和TIPS系統(tǒng)運(yùn)行還不夠穩(wěn)定，直接影響著國庫核算質(zhì)量和資金風(fēng)險(xiǎn)，制約著國庫一本賬的順利實(shí)現(xiàn)

TIPS、TCBS等國庫新系統(tǒng)是為了適應(yīng)財(cái)稅體制改革不斷深化和社會信息化程度日益提高、實(shí)現(xiàn)國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合而開發(fā)的系統(tǒng)，對提高國庫資金運(yùn)行效率和國庫服務(wù)水平發(fā)揮了積極的作用。但系統(tǒng)運(yùn)行還不夠穩(wěn)定，還不能完全滿足業(yè)務(wù)需求，存在一定的安全隱患。同時(shí)國庫業(yè)務(wù)性質(zhì)的特殊性決定了其與各級政府以及財(cái)政、稅務(wù)等征收機(jī)關(guān)、各商業(yè)銀行和納稅人之間存在密切的關(guān)系，系統(tǒng)一旦出現(xiàn)故障傳播速度快、影響范圍廣，不僅會危及到國庫資金安全，甚至還會影響到中央銀行以及各級政府的形象。如2012年5月28日-29日，因TIPS生產(chǎn)環(huán)境遷移，部分地區(qū)在業(yè)務(wù)高峰時(shí)段出現(xiàn)階段性實(shí)時(shí)扣稅交易超時(shí)現(xiàn)象，電子繳稅業(yè)務(wù)受到一定影響，在一定范圍內(nèi)造成了不利影響。一旦實(shí)現(xiàn)國庫一本賬，對系統(tǒng)的安全性、災(zāi)難備份以及運(yùn)行維護(hù)機(jī)制提出了更高的要求，面臨的風(fēng)險(xiǎn)和考驗(yàn)將更為嚴(yán)峻。

(五)大量財(cái)政資金存儲于財(cái)政專戶,財(cái)力分散，不利于統(tǒng)籌管理

財(cái)政專戶是各級財(cái)政部門為核算具有專門用途的資金，在商業(yè)銀行及其金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的資金賬戶。按照核算管理的資金類型劃分，我國設(shè)立的財(cái)政專戶主要包括專項(xiàng)支出財(cái)政專戶、社會保險(xiǎn)基金財(cái)政專戶、非稅收入收繳財(cái)政專戶、外國政府和國際金融組織貸款贈款財(cái)政專戶。財(cái)政專戶的大量存在，不僅對安排政府預(yù)算形成不利影響，也影響國庫監(jiān)督的范圍和效力，不利于財(cái)政資金的統(tǒng)籌管理。

(六)基層國庫人員匱乏，確保國庫資金安全的任務(wù)更加艱巨

近幾年，隨著國庫業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展和國庫信息系統(tǒng)的推廣上線，對國庫隊(duì)伍建設(shè)提出了更高的要求。國庫人員對內(nèi)要扎實(shí)做好會計(jì)統(tǒng)計(jì)等基礎(chǔ)性工作，對外要做好金融服務(wù)和外部監(jiān)管，同時(shí)國庫工作面臨的外部環(huán)境也非常復(fù)雜。在各種利益和壓力的驅(qū)動下，圍繞國庫資金博弈的主體很多，財(cái)政圍繞國庫資金的詐騙等犯罪行為也時(shí)有發(fā)生，民間融資和民間借貸等行為十分活躍,對國庫工作的人員思想認(rèn)識、價(jià)值取向和業(yè)務(wù)素質(zhì)等提出了更高的要求，國庫人員面臨著更為嚴(yán)峻的考驗(yàn)，保證國庫核算零差錯、資金零風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)更加艱巨。

三、實(shí)現(xiàn)國庫一本賬,提高財(cái)政資金運(yùn)行效率的具體建議

實(shí)現(xiàn)國庫一本賬，需不斷加強(qiáng)國庫制度建設(shè)、系統(tǒng)建設(shè)以及人員隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)提高國庫整體水平。

(一)加強(qiáng)制度建設(shè)，構(gòu)建完善的制度體系

加強(qiáng)與財(cái)政部門溝通，了解財(cái)政的業(yè)務(wù)需求，與財(cái)政部門共同制定相關(guān)制度，明確國庫一本賬的目標(biāo)任務(wù)和實(shí)現(xiàn)途徑，對各地制定的國庫集中收付制度進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)研判，集思廣益，取長補(bǔ)短，建立起全國統(tǒng)一的集中收付制度，在全國范圍內(nèi)建立一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、一套系統(tǒng)、一套流程，從而確保國庫一本賬的順利實(shí)現(xiàn)。

(二)積極采取措施，推進(jìn)國庫信息化建設(shè)，不斷加大財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)（TIPS）系統(tǒng)建設(shè)和推廣力度，提高國庫資金入庫效率

新《預(yù)算法》中，第一次明確規(guī)定政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，國庫TCBS和TIPS系統(tǒng)縱向打通了中央與地方國庫的信息公路，橫向建立了國庫與財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、銀行和企業(yè)之間的信息公路，為實(shí)現(xiàn)國庫資金收支“零在途”和業(yè)務(wù)處理無紙化搭建了一個(gè)廣闊的平臺。為不斷提高系統(tǒng)功能，應(yīng)積極溝通協(xié)調(diào)，加快推進(jìn)財(cái)政、海關(guān)部門加入財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS），實(shí)現(xiàn)非稅收入和海關(guān)收入從納稅人直接繳入國庫，構(gòu)建國庫收入的高速公路。

(三)積極采取措施，推動財(cái)政集中支付無紙化系統(tǒng)上線運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)支出直撥，全面提升財(cái)政和人民銀行國庫信息化管理水平

積極組織力量，運(yùn)用先進(jìn)的信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，開發(fā)適合各級支庫使用的國庫集中支付系統(tǒng)，徹底解決代理國庫TBS系統(tǒng)與集中支付系統(tǒng)不能實(shí)時(shí)進(jìn)行信息交換的現(xiàn)狀。通過集中支付系統(tǒng)，財(cái)政部門、人民銀行國庫和代理銀行之間建立信息傳輸和共享信息平臺，支撥信息直達(dá)傳輸，減少人工傳遞、數(shù)據(jù)重復(fù)錄入的時(shí)間，支付指令從財(cái)政發(fā)出到銀行國庫部門以及到達(dá)最終收款人，計(jì)算機(jī)自動完成，風(fēng)險(xiǎn)控制逐步由人控為主轉(zhuǎn)變?yōu)闄C(jī)控為主、人控為輔，財(cái)政支出業(yè)務(wù)基本實(shí)現(xiàn)電子化、網(wǎng)絡(luò)化、無紙化處理。

(四)盡快清理整合財(cái)政專戶資金，將財(cái)政資金全部納入國庫管理，實(shí)現(xiàn)國庫一本賬

一是完善相關(guān)法規(guī)制度，為國庫監(jiān)督管理財(cái)政專戶提供有效的法律依據(jù)。結(jié)合當(dāng)前新《預(yù)算法》的實(shí)施，將財(cái)政專戶和資金管理的內(nèi)容寫入預(yù)算法實(shí)施條例中，明確國庫對財(cái)政專戶的監(jiān)管管理權(quán)限，使國庫對財(cái)政專戶監(jiān)督有法可依。二是人民銀行應(yīng)加強(qiáng)與財(cái)政部門的協(xié)調(diào)配合，對現(xiàn)有財(cái)政專戶進(jìn)行摸底清理、撤并、整合，撤銷無效賬戶、減少低效賬戶、合并重復(fù)賬戶，減少財(cái)政專戶數(shù)量，確保國家資金安全。三是完善資金管理體制，分步驟將財(cái)政專戶納入人民銀行國庫管理，逐步取消財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的財(cái)政專戶，開設(shè)在同級銀行國庫部門，具體核算和管理財(cái)政專項(xiàng)資金，全面推行以國庫賬戶為基礎(chǔ)、人民銀行直接支付為主要方式的資金繳撥制度。

(五)以人為本，建設(shè)一支高素質(zhì)的國庫隊(duì)伍

加強(qiáng)國庫干部隊(duì)伍建設(shè)，堅(jiān)持隊(duì)伍建設(shè)與業(yè)務(wù)工作兩手抓，切實(shí)防范道德風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)。一是選配業(yè)務(wù)水平高、政治素質(zhì)過硬的人員充實(shí)到國庫隊(duì)伍，選撥配備高素質(zhì)的人才。二是加強(qiáng)對現(xiàn)有員工的培訓(xùn)力度，按照“缺什么，補(bǔ)什么”的原則，對國庫從業(yè)人員進(jìn)行國庫新業(yè)務(wù)、新制度以及財(cái)稅知識的培訓(xùn)，切實(shí)提高培訓(xùn)工作的針對性，不斷提升業(yè)務(wù)人員的知識水平和能力素質(zhì)。三是加強(qiáng)思想政治教育，提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識，順應(yīng)財(cái)稅改革的新形勢和新業(yè)務(wù)，打造一支政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)正的國庫隊(duì)伍。

[1]羅文欣.國庫一本賬對國庫會計(jì)核算的影響和挑戰(zhàn)[J].經(jīng)濟(jì)論叢,2016年11期

[2]李勇.我國財(cái)政專戶管理現(xiàn)存問題及國庫單一賬戶制度構(gòu)建[J].地方財(cái)政研究,2014年02期

[3]劉貴生.唯有國庫集中才有國庫集中收付-關(guān)于國庫集中收付制度的思考.《中央銀行經(jīng)理國庫理論與實(shí)踐》（2014）