對“32號令” 規(guī)范產(chǎn)權(quán)市場的作用和一些問題的思考

◎ 侯海萍（廣西聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所，南寧 530022）

對“32號令” 規(guī)范產(chǎn)權(quán)市場的作用和一些問題的思考

◎ 侯海萍（廣西聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所，南寧 530022）

為規(guī)范企業(yè)國有資產(chǎn)交易行為，加強企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理，防止國有資產(chǎn)流失，充分發(fā)揮市場配置資源作用，國務(wù)院國資委聯(lián)合財政部于2016年6月24日頒布了《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（國務(wù)院國資委、財政部令第 32 號）（以下簡稱“32 號令”）。這是繼2004年《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》（國務(wù)院國資委、財政部令第 3 號）（以下簡稱“3 號令”）出臺后，產(chǎn)權(quán)行業(yè)時隔12年收獲的又一份具有里程碑意義的綱領(lǐng)文件。廣西聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所在32號令出臺后，迅速組織各部門開展學(xué)習(xí)研討，通過近一年的業(yè)務(wù)實踐并結(jié)合以往積累的經(jīng)驗，體會到32號令的出臺進一步規(guī)范了產(chǎn)權(quán)市場的秩序，有效地增加了進場交易的品種，但同時感到，部分條款在實務(wù)操作中仍存在一定的困擾。

1 進一步規(guī)范產(chǎn)權(quán)市場秩序

32號令在3號令的基礎(chǔ)上進行了較大范圍的修改，強化了資產(chǎn)交易原則及國資監(jiān)管機構(gòu)和國家出資企業(yè)的責(zé)任，在公開交易過程中，進一步規(guī)范了產(chǎn)權(quán)市場秩序。

1.1 強化各類資產(chǎn)交易原則

首先明確了資產(chǎn)交易的原則。32號令中第二條明確規(guī)定，充分發(fā)揮市場配置資源作用，遵循等價有償和公開、公平、公正的原則，在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)中公開進行。即資產(chǎn)交易的原則是“進場交易”，不進場交易是例外；第二條中還指出“國家法律法規(guī)另有規(guī)定的從其規(guī)定”，即只有在這一前提下，才可以經(jīng)法定程序批準(zhǔn)，采用非公開協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓相關(guān)資產(chǎn)。

為明晰非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓的使用條件，第三十一條中進一步明確限定產(chǎn)權(quán)非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓的情形，主要包括涉及主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域企業(yè)的重組整合，對受讓方有特殊要求，企業(yè)產(chǎn)權(quán)需要在國有及國有控股企業(yè)之間轉(zhuǎn)讓的，經(jīng)國資監(jiān)管機構(gòu)批準(zhǔn)，可以采取非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式；同一國家出資企業(yè)及其各級控股企業(yè)或?qū)嶋H控制企業(yè)之間因?qū)嵤﹥?nèi)部重組整合進行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的，經(jīng)該國家出資企業(yè)審議決策，可以采取非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式。

此外，采取非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式轉(zhuǎn)讓企業(yè)產(chǎn)權(quán)的，轉(zhuǎn)讓價格不得低于經(jīng)核準(zhǔn)或備案的評估結(jié)果。

1.2 強調(diào)共性管理、強化國資監(jiān)管機構(gòu)和國家出資企業(yè)的責(zé)任

32號令指出，國資監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)審核、批準(zhǔn)、備案，國家出資企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定其子企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理制度、確定審批管理權(quán)限、決定其子企業(yè)的增資行為，制定不同類型資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為的內(nèi)部管理制度。這些規(guī)定強化了各級國資監(jiān)管機構(gòu)和國家出資企業(yè)的責(zé)任。此外，國家出資企業(yè)還要對進場資產(chǎn)范圍、交易金額及工作流程做出具體規(guī)定，并報同級國資監(jiān)管機構(gòu)備案。32號令特別強調(diào)內(nèi)部治理、內(nèi)部決策。無論是企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)增資還是企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓都是如此。這是強化共性管理的重要體現(xiàn)。

在強化共性管理方面，32號令提出，在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)增資進行交易之前，要進行可行性研究和方案的制定與論證。轉(zhuǎn)讓前要有可行性研究和方案制定這一點作為規(guī)范性文件已經(jīng)作出了規(guī)定，即使不是進場交易要求，作出轉(zhuǎn)讓主體的國資企業(yè)也應(yīng)予以足夠重視。再次強調(diào)資產(chǎn)的審計和資產(chǎn)問題，對于無形資產(chǎn)、采礦權(quán)等都應(yīng)當(dāng)經(jīng)評估后方可進場交易。

1.3 交易過程更加“三公”和透明

在受讓資格條件設(shè)置方面，32號令放寬了受讓條件。3號令規(guī)定：產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方可以對受讓方的資質(zhì)、商業(yè)信譽、經(jīng)營情況、財務(wù)狀況、管理能力、資產(chǎn)規(guī)模等提出必要的受讓條件。而32號令規(guī)定：產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓原則上不得針對受讓方設(shè)置資格條件，確需設(shè)置的，不得有明確指向性或違反公平競爭原則，所設(shè)資格條件相關(guān)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)在信息披露前報同級國資監(jiān)管機構(gòu)備案。這一政策的變化，通過放權(quán)和放寬轉(zhuǎn)讓條件，可使產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓更加公平、公開、透明，讓市場活力更大釋放，減少通過設(shè)置受讓門檻達成內(nèi)幕交易的情形，在更大范圍內(nèi)充分征集意向受讓方，從而盡可能地保障國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價值收益最大化。

在交易信息公告方面。32號令規(guī)定：產(chǎn)權(quán)交易合同生效后，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將交易結(jié)果通過交易機構(gòu)網(wǎng)站對外公告，公告內(nèi)容包括標(biāo)的名稱、轉(zhuǎn)讓標(biāo)的評估結(jié)果、轉(zhuǎn)讓底價、交易價格，公告期不得少于5個工作日。通過對外公開交易信息，使得產(chǎn)權(quán)交易更加透明。

1.4 明確評估報告過期仍繼續(xù)掛牌問題

在32號令出臺前，3號令未對信息披露期間評估報告過期問題做規(guī)定，使得在實際操作過程中，存在很多掛牌企業(yè)超期披露的問題。而32號令在第十九條作了明確規(guī)定，轉(zhuǎn)讓項目首次正式披露信息之日起超過12個月未征集到合格受讓方的，應(yīng)當(dāng)重新履行審計、資格評估以及信息披露等產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓工作程序。

1.5 規(guī)范交易價款結(jié)算

32號令強調(diào)，交易價款應(yīng)當(dāng)以人民幣計價，通過產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)以貨幣進行結(jié)算。因特殊情況不能通過產(chǎn)權(quán)機構(gòu)結(jié)算的，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)向產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)提供轉(zhuǎn)讓行為批準(zhǔn)單位的書面意見以及受讓方付款憑證。防止在產(chǎn)權(quán)交易過程中，企業(yè)與企業(yè)間出現(xiàn)私底交易，引致國有資產(chǎn)的流失。

1.6 強化交易機構(gòu)責(zé)任

在交易機構(gòu)責(zé)任方面，32號令進行了再次強化，第六十一條規(guī)定，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)在企業(yè)國有資產(chǎn)交易中弄虛作假或者玩忽職守、給企業(yè)造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，并依法追究直接責(zé)任人員的責(zé)任。按照上述規(guī)定，如產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)未履行上述職責(zé)，有可能需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

2 將企業(yè)增資作為新業(yè)務(wù)納入進場范疇

2015年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》指出：推進公司制股份制改革。加大集團層面公司制改革力度，積極引入各類投資者實現(xiàn)股權(quán)多元化，大力推動國有企業(yè)改制上市，創(chuàng)造條件實現(xiàn)集團公司整體上市。根據(jù)不同企業(yè)的功能定位，逐步調(diào)整國有股權(quán)比例，形成股權(quán)結(jié)構(gòu)多元、股東行為規(guī)范、內(nèi)部約束有效、運行高效靈活的經(jīng)營機制。

在此背景下，32 號令首次將企業(yè)增資納入進場交易范疇，規(guī)定了企業(yè)增資須到產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)進行對外披露信息、公開掛牌，廣泛征集投資方，同時也對企業(yè)增資的批準(zhǔn)、審計評估、信息披露、投資方遴選、交易結(jié)果公示等方面做出了相應(yīng)規(guī)定。這些規(guī)定的出臺，標(biāo)志著產(chǎn)權(quán)市場從傳統(tǒng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域向外延作了重要拓展，開啟了產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)進場業(yè)務(wù)的新篇章。

3 部分規(guī)定仍面臨實操困境

雖然32號令的出臺使得產(chǎn)權(quán)市場的各個方面都更加規(guī)范，但仍存在部分規(guī)定不夠明確，造成產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)在實務(wù)操作中仍遇困境的情況。

3.1 關(guān)于如何界定國有實際控制企業(yè)的問題

將國有實際控制企業(yè)的交易納入國資監(jiān)管是32號令的一大重要新增規(guī)定，第四條對何為國有實際控制企業(yè)作出了相應(yīng)規(guī)定，本辦法所稱國有及國有控股企業(yè)、國有實際控制企業(yè)包括：……政府部門、機構(gòu)、事業(yè)單位、單一國有及國有控股企業(yè)直接或間接持股比例未超過50%，但為第一大股東，并且通過股東協(xié)議、公司章程、董事會決議或者其他協(xié)議安排能夠?qū)ζ鋵嶋H支配的企業(yè)。

這項條款在實務(wù)操作過程中，對于第一大股東的判斷較為容易，然而對于如何通過股東協(xié)議、公司章程、董事會決議等認定股東能夠?qū)嶋H支配企業(yè)這一環(huán)節(jié)上，還存在一定的困難。此外，由于公司法律并未對“實際支配權(quán)”作出明確定義，32號令也沒有對其進行明確界定，實踐中基于認識不一致可能會導(dǎo)致爭議糾紛等交易風(fēng)險。

3.2 關(guān)于信息披露制度問題

在信息披露方面，32號令作出新的規(guī)定，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓原則上通過產(chǎn)權(quán)市場公開進行。轉(zhuǎn)讓方可以根據(jù)企業(yè)實際情況和工作進度安排，采取信息預(yù)披露和正式披露相結(jié)合的方式，通過產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)網(wǎng)站分階段對外披露產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓信息。產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓正式披露時間不得少于20個工作日。因產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)的實際控制權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)在轉(zhuǎn)讓行為獲批后10個工作日內(nèi)預(yù)披露時間不得少于20個工作日。

即32號令新增特定信息預(yù)披露的要求，且轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)在轉(zhuǎn)讓行為獲批后10個工作日內(nèi)進行信息預(yù)披露。由于是新規(guī)定，在培訓(xùn)或領(lǐng)會不到位的情況下，轉(zhuǎn)讓方往往會忽略并錯過“獲批后10個工作日內(nèi)進行信息預(yù)披露”中的“獲批后10個工作日”這個時限，造成出現(xiàn)違規(guī)情況。

作為專業(yè)機構(gòu)，在項目審批或批復(fù)階段，轉(zhuǎn)讓方可能尚未與產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)建立委托關(guān)系，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)無法提示及要求轉(zhuǎn)讓方提供相應(yīng)的材料，并組織在規(guī)定的時限內(nèi)進行項目信息預(yù)披露。

因此，根據(jù)多年的工作經(jīng)驗考慮，除了加強新規(guī)的培訓(xùn)外，如果由國資監(jiān)管部門在批復(fù)有預(yù)批露要求的項目時，在批復(fù)文件中明確該時限及要求，可以較好地規(guī)避此類違規(guī)現(xiàn)象。

3.3 關(guān)于對受讓條件的審查、判定的問題

在受讓條件的審查、判定方面，32號令提出了新的要求，第二十一條規(guī)定，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)負責(zé)意向受讓方的登記工作，對意向受讓方是否符合受讓條件提出意見并反饋轉(zhuǎn)讓方。產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)與轉(zhuǎn)讓方意見不一致的，由轉(zhuǎn)讓行為批準(zhǔn)單位決定意向受讓方是否符合受讓條件。這一規(guī)定，在實物操作中可能會帶來兩方面的問題：

第一方面是存在信息泄露的風(fēng)險。根據(jù)要求，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)應(yīng)將報名信息及時反饋給受讓方，這意味著轉(zhuǎn)讓方對意向受讓方的信息是完全掌握的，這其中可能會帶來信息泄露的風(fēng)險。

第二方面是采用互聯(lián)網(wǎng)報名，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)無法提前獲知報名信息。當(dāng)前，很多項目已逐漸開始采用互聯(lián)網(wǎng)報名及繳納保證金的方式，提供更為便捷、公允的交易環(huán)境，更大范圍去征集意向受讓方。若項目采用互聯(lián)網(wǎng)報名方式，由于征集意向方的范圍很廣，項目的報名人數(shù)可能很多，尤其在項目競價結(jié)束前，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)是無法完全掌握意向受讓方信息的，在競價會結(jié)束后產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)才能在后臺獲得成交人的完整信息。在這種情形下，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)無法將受讓方的信息在競價結(jié)束前反饋給轉(zhuǎn)讓方。在產(chǎn)權(quán)市場中，實現(xiàn)交易全過程互聯(lián)網(wǎng)化應(yīng)該是未來的發(fā)展方向，這勢必與這一規(guī)定相矛盾。

綜上，32號令的頒布進一步規(guī)范了產(chǎn)權(quán)市場的秩序、拓寬了產(chǎn)權(quán)市場的業(yè)務(wù)范圍，為產(chǎn)權(quán)市場注入了資本市場的內(nèi)容，賦予了產(chǎn)權(quán)交易行業(yè)新的使命，同時也向產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)提出了新要求。在32號令的指引下，應(yīng)加強產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)間的業(yè)務(wù)探討和交流，相互學(xué)習(xí)借鑒，共同推進規(guī)范、高效的產(chǎn)權(quán)市場的建設(shè)。

（作者為廣西聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所董事長）