領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任析

馬正立

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任析

馬正立

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力既要承擔(dān)“積極作為”的責(zé)任，又要對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力“不作為”或“亂作為”進(jìn)行懲罰性“問責(zé)”。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任構(gòu)成了對應(yīng)性的結(jié)構(gòu)關(guān)系。在民主和法治的條件下，構(gòu)建“責(zé)任導(dǎo)向”和“權(quán)責(zé)對等”的“責(zé)任性權(quán)力”并嚴(yán)格啟動“問責(zé)”程序，是破除“有權(quán)無責(zé)”和“有責(zé)無權(quán)”的畸形權(quán)責(zé)背離關(guān)系的必由之路?！柏?zé)任性權(quán)力”的構(gòu)建和“問責(zé)”程序構(gòu)成了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的約束和保障機(jī)制。

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力 領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任 領(lǐng)導(dǎo)干部

作者單位中共中央黨校研究生院 北京 100085

權(quán)力和責(zé)任的關(guān)系可以上溯至中國哲學(xué)有關(guān)“有為”和“無為”的兩個重要哲學(xué)概念，亦可尋源于西方倫理學(xué)的基石“自由”和“權(quán)利”兩個概念。自由是天賦的權(quán)利，而一個人自由的止限就是不侵犯他人的自由權(quán)利。

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力實(shí)際上是來自人們權(quán)利的一種讓渡。當(dāng)人們讓渡權(quán)利形成領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力之后，如馬克思所揭示的，權(quán)力作為分配社會性權(quán)利的一種有用且有力的工具，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力也是以不侵犯人們的自由權(quán)利為止限，而這恰恰也是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力所應(yīng)該肩負(fù)的最基本的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。只不過領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的含義不局限于此，它還包括要求領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力“積極作為”的責(zé)任，以及對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力“不作為”或“過度作為”（亂作為）的一種懲罰性“問責(zé)”。

領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任本身是對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的一種對應(yīng)性的約束，有權(quán)必有責(zé)，有權(quán)須有責(zé)，享受多大的權(quán)力就應(yīng)承擔(dān)多大的責(zé)任，我們將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任這種對應(yīng)性的結(jié)構(gòu)關(guān)系稱為“責(zé)任性權(quán)力”。

在民主和法治的條件下，構(gòu)建“責(zé)任導(dǎo)向”和“權(quán)責(zé)對等”的“責(zé)任性權(quán)力”并嚴(yán)格啟動“問責(zé)”程序，是破除“有權(quán)無責(zé)”和“有責(zé)無權(quán)”的畸形權(quán)責(zé)背離關(guān)系的必由之路。

一、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的立體解析

領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是立體的、有層面的，不僅僅局限于我們習(xí)慣理解的要求領(lǐng)導(dǎo)主體通過行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力“積極作為”的“有為”中部層面，還包括最基本的“不與民爭利”的“無為”底部層面，也包括上部層面即對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力“不作為”或“過度作為”（亂作為）的懲罰性“問責(zé)”。我們可以把中部層面和底部層面的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任合稱為 “職責(zé)”，而把上部層面的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任稱為“問責(zé)”。把握領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任這一概念中蘊(yùn)含的層次體系，應(yīng)簡要追溯其中國哲學(xué)和西方倫理學(xué)淵源，并對各個層次的內(nèi)容作適當(dāng)?shù)钠饰觥?/p>

（一）領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任及其立體層解析

在中華傳統(tǒng)優(yōu)秀文化體系中，一談到領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，就會首先聯(lián)想到要求領(lǐng)導(dǎo)者以身作則、夙夜在公、勤政為民、孜孜不倦。這是因?yàn)橹腥A傳統(tǒng)文化里有著根深蒂固的以民為本的為政思想，同時中國古代老百姓也習(xí)慣把為政者視作為民作主的“父母官”和“青天大老爺”，這是傳統(tǒng)中國里為政者和老百姓之間的一種良性的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任關(guān)系。譬如，子路曾向孔子求問如何為政，孔子的答復(fù)是“先之勞之”并且做到“無倦”。[1]與此同時，中國先賢也敏銳地意識到為政者和老百姓之間也是一種“舟”和“水”的關(guān)系，即為政者是“舟”，老百姓是“水”，“水能載舟，亦能覆舟”，在唐太宗和魏征之間的多次對話中也常常轉(zhuǎn)引這一古語?？梢钥闯?，中國古代的圣人先賢對于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任之間關(guān)系的認(rèn)識是非常深刻的，為政者要視老百姓如子女，將手中的權(quán)力用于造福于民，積極作為，并且時刻保持一種“居安思危”的權(quán)力和責(zé)任意識。

那么，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力除有上述“積極作為”的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，還有其他層面的意蘊(yùn)嗎？這就要從中國傳統(tǒng)文化說開去。在中國政治哲學(xué)里，一直存在“有為”和“無為”兩個重要的哲學(xué)概念，但這里的“有為”和“無為”并不是相互對立的一組概念，只不過是兩者的側(cè)重點(diǎn)不同?！坝袨椤钡膫?cè)重點(diǎn)是造福于民、積極作為，而老子所提出的“無為而治”思想的側(cè)重點(diǎn)是“不與民爭利”。老子主張為政者要像水一樣，“水善利萬物而不爭”，“以其不爭，故天下莫能與之爭”[2]；要像天地化育萬物一樣“生而不有，為而不恃，功成而弗居”[3]，為政者這樣做就是“無為而無不為”，天下反而得到大治。老子反對的是與民爭利、橫征暴斂的苛政，他寄希望于為政者“愛以身為天下，若可托天下”。

西方哲學(xué)從“自由”和“權(quán)利”的概念出發(fā)，引證出公共權(quán)力以不侵犯個人自由權(quán)利為止限。[4]西方倫理哲學(xué)的一大基石是“自由”。自由包含兩層意義：一是指“個人能夠免于外在干涉而徑自行動的范圍”，二是指“個人實(shí)現(xiàn)自主行動的能力和程度”。[5]自由是天賦的權(quán)利，人人天生享有這兩種自由。那么由此產(chǎn)生的問題是人們徑自行動的范圍和程度的止限在哪里？人們行使自由是以不侵犯他人的個人自由權(quán)利為止限的。這種人們之間互不侵犯自由以保障人們都享受自由的要求，就必然要求形成一種公共權(quán)力，來維持自由權(quán)利分配的正義秩序。于是人們讓渡出一部分自由權(quán)利交給國家，就形成了公共權(quán)力。由此，我們知道是先有人們的自由權(quán)利，才有國家的公共權(quán)力，國家的公共權(quán)力是由人們讓渡權(quán)利而產(chǎn)生的，它的旨趣就在于維護(hù)人們享受自由權(quán)利的秩序，而不是反過來侵犯人們的自由權(quán)利。公共權(quán)力以不侵犯人們自由權(quán)利為止限，這就是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的最底部層面的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力包括“積極作為”的“有為”領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，以及“不與民爭利”的“無為”領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。如果領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力違背上述兩大領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，即違反 “職責(zé)”，要么“不作為”，要么“過度作為”（亂作為），該怎么辦呢？這就引出了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的另一個概念 “問責(zé)”。在英文中，Responsibility和 Accountability都指向中文的“責(zé)任”。如果要對應(yīng)來說，Responsibility是指前面兩種領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任即“職責(zé)”，是擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)主體應(yīng)該要去做的事，而Accountability是指擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)主體不這么去做就要被懲罰 “問責(zé)”。Accountability 這個詞的詞根是”Account”，它是指“計(jì)算”和“賬目”的意思。由此，Accountability 的完整含義是領(lǐng)導(dǎo)主體若違背其職責(zé)，就要承擔(dān)被權(quán)利主體追查、清算并予以懲罰的后果。其實(shí)，在《現(xiàn)代漢語詞典》中，責(zé)任一詞也明確包含兩層意義：一是“分內(nèi)應(yīng)做的事，盡責(zé)”，二是“沒有做好分內(nèi)應(yīng)做的事，因而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的過失”。[6]因此，領(lǐng)導(dǎo)主體在行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過程中 “不作為”或“過度作為”（亂作為）就須被懲罰性問責(zé)，是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的上部層面。

至此，從領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的中部層面，談到領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的底部層面，進(jìn)而談到領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的上部層面。其中，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的底部層面和中部層面可以合稱為“職責(zé)”，而上部層面則稱為“問責(zé)”?？梢钥闯?，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是立體的、多層面的，并且上部層面的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是對中部層面和底部層面的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的一種保障機(jī)制。

（二）領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任及其剖面解析

領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的中部層面、底部層面及其上部層面的內(nèi)容已經(jīng)較為明確，那每一個層面的內(nèi)容對領(lǐng)導(dǎo)主體有什么要求呢？

我們首先來談要求領(lǐng)導(dǎo)主體“積極作為”的“有為”領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。作為領(lǐng)導(dǎo)主體首先是要“勝任”，而“勝任”的標(biāo)準(zhǔn)就是有能力去正確行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力從而為人們創(chuàng)造福祉。要深知，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力來源于權(quán)利主體的讓渡，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任就是要做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，以鄧小平同志說的“把人民滿意不滿意，人民答應(yīng)不答應(yīng)”作為衡量一切工作的標(biāo)準(zhǔn)。具體來說，我們可以參照中國先賢鬼谷子所指出的九條標(biāo)準(zhǔn)：一是主“位”。領(lǐng)導(dǎo)主體要對自己的“權(quán)位”有深刻自知，在其位要謀其政，并且要有憂國憂民的憂患意識，“虛心平意以待傾損”[7]。北宋杰出政治家范仲淹在《岳陽樓記》中就曾寫下 “居廟堂之高則憂其民，處江湖之遠(yuǎn)則憂其君”的詩句。領(lǐng)導(dǎo)主體的“積極作為”只有本能地源自這種對“位高責(zé)重”的憂患意識，才能保證為政“積極作為”的正確方向。二是主“明”?！胺e極作為”并非“盲目作為”。正如鬼谷子指出：“目貴明，耳貴聰，心貴智。以天下之目視者，則無不見；以天下之耳聽者，則無不聞；以天下之心思慮者，則無不知?！盵8]作為領(lǐng)導(dǎo)主體要集思廣益，保持自己目明、耳聰和心智，避免閉目塞聽。三是主“德”。鬼谷子提出要虛心納諫，做到“勿堅(jiān)而拒之”，不要隨便拒絕他人的建議。領(lǐng)導(dǎo)主體在積極作為時，應(yīng)修煉這種善于傾聽的品德，并容納不同意見，以保證決策不出現(xiàn)失誤。正如李斯在《諫逐客疏》中寫道：“泰山不讓土壤，故能成其大。河海不擇細(xì)流，故能就其深?！彼氖侵鳌百p”。領(lǐng)導(dǎo)主體在帶領(lǐng)大家積極作為時應(yīng)做到賞罰分明，“用賞貴信，用刑貴正”。只有賞必信、罰必正，領(lǐng)導(dǎo)主體的積極作為才能獲得人心的支持。商鞅變法初期，老百姓都不相信，后來兌現(xiàn)“扛木賞金”的承諾，老百姓才紛紛遵從新的法令。五是主“問”。領(lǐng)導(dǎo)主體積極作為必須先問計(jì)于天下，并考問自己的作為是否順天應(yīng)人，“一曰天之，二曰地之，三曰人之。四方上下，左右前后，熒惑之處安在？”六是主“因”。領(lǐng)導(dǎo)主體積極作為要遵循自然、社會和人的規(guī)律，“因之循理，固能長久”。領(lǐng)導(dǎo)主體若違背規(guī)律，好大喜功，這種作為就變成勞民傷財(cái)。七是主“周”。領(lǐng)導(dǎo)主體在作決策前后，要通情達(dá)理、精心組織、策劃周密，以免疏忽造成不必要的動亂和浪費(fèi)，“人主不周，則群臣生亂，家于其無常也，內(nèi)外不通，安知所開”。八是主“恭”。領(lǐng)導(dǎo)主體在實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)行為時，要具備洞察細(xì)微的能力，“明知千里之外，隱微之中”。正如老子所言：“合抱之木，生于毫末；九層之臺，起于累土”[9]，萬事萬物生于隱微之中，同時風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)也可以從隱微中看出征兆，這就需要領(lǐng)導(dǎo)主體具備敏銳的洞察能力。九是主“名”。領(lǐng)導(dǎo)主體的積極作為要做到名實(shí)相符，不可圖虛名，“循名而為，實(shí)安而完”。只有實(shí)至才會名歸，積極作為應(yīng)著眼于為人們帶來實(shí)惠。

接著我們來看要求領(lǐng)導(dǎo)主體 “不與民正爭利”的“無為”領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。中國歷史上有無數(shù)的故事告訴我們，位高權(quán)重的統(tǒng)治者若橫征暴斂，就會很快導(dǎo)致國庫虛空。藏富于民，國家才能強(qiáng)大?！墩撜Z》中講到魯哀公和有若之間一段精彩的對話故事。魯哀公向有若請教：“年成不好，國家用度不夠，應(yīng)該怎么辦？”有若答道：“為什么不實(shí)行十分抽一的稅率？”魯哀公覺得很驚訝，質(zhì)問有若說：“現(xiàn)在十分抽二，我還不夠，怎么能十分抽一呢？”有若答道：“如果百姓的用度夠，您怎么會不夠？如果百姓的用度不夠，您又怎么會夠？”[10]的確如此，若不與民爭利，讓百姓富足起來，哪怕實(shí)行十分抽一的稅率都會比原來十分抽二的稅率所獲得的稅收總額要大。中國哲學(xué)里的“無為”并不是“不作為”，這一點(diǎn)要解釋清楚，它特指為政者與民不爭，讓老百姓休養(yǎng)生息。老子的本意是要求為政者要做到“政善治、事善能、動善時”[11]，其為政目的是實(shí)現(xiàn)“善治”，為政者為此要“善能”且“善時”，而不能不顧老百姓的實(shí)際情況，在不該作為時“竭澤而漁”。從西方倫理學(xué)的角度來說，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任要以不侵犯人們自由權(quán)利為止限，“自由的人作為萬物之靈,天然地對自身生命以及對地球資源具有占有與支配資格，而且，這種資格的原初狀態(tài)是不受限制的。這一假設(shè)是一切人類倫理的前提，一旦放棄，社會倫理系統(tǒng)就將崩塌”。因此，“人們所享有的自由權(quán)利作為人類社會得以維持的倫理基礎(chǔ),是不因個體在道德、出身、智力和體力等方面的差異而有理由被剝奪或區(qū)別對待的”[12]。領(lǐng)導(dǎo)主體在行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力時，應(yīng)保證人們的自由權(quán)利受到符合正義程序的對待，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力只有在個人權(quán)利允許的范圍內(nèi)運(yùn)行才是有正當(dāng)性的。

最后，我們來討論當(dāng)“職權(quán)”僭越上述“職責(zé)”，“不作為”或“過度作為”（亂作為）所導(dǎo)致的懲罰性“問責(zé)”的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)主體既有職權(quán)，又有相應(yīng)的職責(zé)?！安蛔鳛椤笔穷I(lǐng)導(dǎo)主體既不行使職權(quán)，也不履行職責(zé)，是對要求“積極作為”的“有為”領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的直接違背。“過度作為”是指職權(quán)的行使超過了職責(zé)的范圍，從而損害了權(quán)利主體的自由權(quán)利，是對要求“不與民爭利”的“無為”領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的直接僭越。由此，違背了職權(quán)和職責(zé)相匹配的權(quán)責(zé)關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)主體就應(yīng)該被權(quán)利主體追查和問責(zé)，并要求領(lǐng)導(dǎo)主體承擔(dān)接受懲罰的后果。在中國古代歷史上，有很多地方官員在老百姓遭遇洪災(zāi)和旱災(zāi)餓殍遍野時，仍能只顧自己錦衣玉食，兩耳不聞窗外事，而不顧老百姓的死活，這種現(xiàn)象就是“不作為”。與此同時，也有的官員為了凸顯自己政績，迫使老百姓違背自然規(guī)律執(zhí)行其行政命令，結(jié)果也是啼笑皆非，這就是“過度作為”，也可以稱為“亂作為”。“不作為”和“亂作為”都是沒有履行好領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，這都理應(yīng)要被“問責(zé)”。

二、關(guān)系解析：領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任在現(xiàn)實(shí)生活中，經(jīng)常會出現(xiàn)背離，這根源于“權(quán)力”本身猶如一頭猛獸具有狡詐而強(qiáng)勢地向外擴(kuò)張的自然屬性。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任兩者相對等，才是應(yīng)然的良性關(guān)系狀態(tài)。

（一）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任之間的背離

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任相背離的表現(xiàn)形式包括“有權(quán)無責(zé)”、“有責(zé)無權(quán)”、“權(quán)大責(zé)小”、“責(zé)大權(quán)小”?！坝袡?quán)無責(zé)”和“權(quán)大責(zé)小”，都屬于權(quán)力的不正常擴(kuò)張，正如馬克思所揭示的，權(quán)力作為分配權(quán)利有用且有力的工具，權(quán)力本身具有狡詐和強(qiáng)勢的特性，這也是為什么中央要提“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”?！坝胸?zé)無權(quán)”和“責(zé)大權(quán)小”，則屬于責(zé)任的不正當(dāng)劃分，其根源還是來自外部權(quán)力被侵蝕。

為什么說權(quán)力具有這種自我擴(kuò)張性并且容易被侵蝕？因?yàn)闄?quán)力的誘惑是巨大的，可以說權(quán)力有多大，自由就有多大。權(quán)力本身具有強(qiáng)制力和支配力，是進(jìn)行社會性分配自由權(quán)利的工具。對于權(quán)力的追求，切合了人性貪欲的弱點(diǎn)，為此，不僅領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力存在自我擴(kuò)張的本性，甚至連權(quán)力周邊的人們都可能會想方設(shè)法獲取權(quán)力。中國古代的先賢們對于權(quán)力的這種屬性有深刻認(rèn)知。韓非子在《八奸》中就曾建議君王要注意防范身邊大臣的八種可能覬覦權(quán)力的手段：第一種是“同床”，指臣子用珍貴之物賄賂高貴的皇后夫人和得寵的姬妾妃子，讓她們迷惑君王而答應(yīng)臣子的請托；第二種是“在旁”，臣子用金銀玉器賄賂君王身旁供取樂的侍從和親信影響君王，以聽其使喚；第三種是“父兄”，指臣子用音樂和美女賄賂君王親近寵愛的父兄，收買權(quán)貴大臣，讓他們在關(guān)鍵時候?yàn)樽约河握f；第四種是“養(yǎng)秧”，指臣子順從君王的欲望修飾亭臺樓閣和裝扮美女狗馬；第五種是“民萌”，指臣子揮霍公家的財(cái)物來討好民眾，以便蒙蔽君主；第六種是“流行”，指臣子搜羅各國能言善辯之士來為自己的私利進(jìn)說；第七種是“威強(qiáng)”，指臣子供養(yǎng)亡命之徒恐嚇群臣百姓以實(shí)現(xiàn)個人意圖；第八種是“四方”，指臣子里通外國，招引外部勢力來挾制國內(nèi)恐嚇君主。[13]如果權(quán)力被上述八種不正當(dāng)?shù)氖侄潍@取，那權(quán)力必然會用于謀取私利，從而不會顧及責(zé)任，就會保障自己“有權(quán)無責(zé)”或”權(quán)大責(zé)小”，而致使其他人“有責(zé)無權(quán)”或“責(zé)大權(quán)小”。

此外，即使是在職責(zé)范圍內(nèi)運(yùn)行的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，職權(quán)本身也還有一定的自由裁量空間。當(dāng)這種自由裁量空間過大，且沒有任何外部監(jiān)督時，就可能會不時地背離領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。比如說有的地方干部趁著掌管分配扶貧資金的職權(quán)，在職責(zé)范圍內(nèi)，可能偏向?qū)⒎鲐氋Y金分配給那些符合標(biāo)準(zhǔn)但自己更為熟悉的人。這個例子中的地方干部并沒有不作為，但他違背了權(quán)力行使的正當(dāng)性，在分配中沒有秉持正義的程序，即按照權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等的原則進(jìn)行權(quán)利的分配，因而屬于“過度作為”（亂作為）。

（二）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任之間的對應(yīng)

在討論領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任之間的對應(yīng)關(guān)系前，可以通過世界政治中有關(guān)政府權(quán)責(zé)關(guān)系的討論來得到一些啟發(fā)。在世界政治生活中，我們經(jīng)常會討論“小政府”和“大政府”、“責(zé)任政府”和“集權(quán)政府”的問題。這幾個概念都是片面的，都只是從權(quán)力和責(zé)任某一個方面對政府類型進(jìn)行劃分。“小政府”不一定就是“責(zé)任政府”，因?yàn)橐粋€政府要承擔(dān)較大的責(zé)任，那么就有可能需要“大政府”與之相對應(yīng)。并且，“小政府”也可能和“集權(quán)政府”重疊，試想有些非洲小國政府管理的事務(wù)少，但權(quán)力集中在一兩個人身上，這就會出現(xiàn)上述重疊。而“大政府”也不一定就不能和“責(zé)任政府”劃等號,“大政府”也不一定就是“集權(quán)政府”。那么什么是一個好政府？管事少和管事多都不一定是好政府。按照上述劃分，其實(shí)我們無法說清哪種類型的政府就一定是最好的，但常識告訴我們“最壞的政府那就是權(quán)力最大而責(zé)任最小的政府”[14]。也就是如果不想成為壞政府，那就必須要做到權(quán)責(zé)對等，要么權(quán)大責(zé)亦大，要么權(quán)小責(zé)亦小。世界上權(quán)大責(zé)亦大的政府，美國和中國是典型代表，而權(quán)小責(zé)亦小的政府，瑞典等北歐國家是典型代表。那么在權(quán)大責(zé)亦大和權(quán)小責(zé)亦小兩者之間，哪個更好一點(diǎn)呢？這個就無法說清楚了，但我們可以說這兩者絕對都不會是壞政府，因?yàn)樗鼈兯袚?dān)的權(quán)力和責(zé)任大致相等。每個國家的國情和歷史不一樣，民眾傾向政府承擔(dān)的責(zé)任是不一樣的，既然責(zé)任不一樣，那么政府所擁有的權(quán)力就會有區(qū)別。

通過上述世界政治生活的討論，我們已經(jīng)知道政府的權(quán)力實(shí)際來自人民權(quán)利的讓渡，在一個現(xiàn)代法治國家，人民希望政府承擔(dān)多大的責(zé)任，政府就會擁有多大的權(quán)力。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任也是一個道理，人們要想領(lǐng)導(dǎo)主體承擔(dān)多大的職責(zé)，就會賦予領(lǐng)導(dǎo)主體多大職權(quán)，當(dāng)然這種職權(quán)和職責(zé)對等關(guān)系要通過相關(guān)的法律和制度固定下來，否則職權(quán)就會想法設(shè)法僭越職責(zé)。

從根本上來說，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任需對等，是由領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的合法性要求所決定的。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的合法性要求來自兩方面：一是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力來源于人們自由權(quán)利的一種讓渡，先有人們的自由權(quán)利，后有領(lǐng)導(dǎo)主體的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力；二是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的旨趣是在接受人們所讓渡的權(quán)利委托之后，為人們創(chuàng)造福祉，并維護(hù)人們自由權(quán)利不受侵犯的秩序。這兩點(diǎn)缺一不可，否則領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力就不具有合法性。也就是說，只有履行對等的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力才具有完整的合法性。

三、約束保障：領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力

權(quán)力的自我擴(kuò)張性、權(quán)力易被侵蝕性、權(quán)力主體的自由裁量空間，容易導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任之間的背離。保障領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的合法性，則需要領(lǐng)導(dǎo)主體履行對等的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，這就要求在領(lǐng)導(dǎo)活動中將權(quán)力和責(zé)任結(jié)合起來，構(gòu)建“責(zé)任性權(quán)力”，并且在職權(quán)僭越職責(zé)時，就要被“問責(zé)”。這種“責(zé)任性權(quán)力”的構(gòu)建和“問責(zé)”程序恰恰構(gòu)成了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的約束和保障機(jī)制。

（一）領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的約束

權(quán)責(zé)關(guān)系的邏輯是先有責(zé)任委托，后有權(quán)力權(quán)限。因此，“責(zé)任性權(quán)力”就是指以責(zé)任為導(dǎo)向且權(quán)責(zé)對等的權(quán)責(zé)關(guān)系結(jié)構(gòu)?！柏?zé)任性權(quán)力”始終將責(zé)任放置在前，而權(quán)力放置在后。那么，如何構(gòu)建這樣一種良性的權(quán)責(zé)關(guān)系結(jié)構(gòu)呢？

第一，先定職責(zé)。我們要對需要履行的責(zé)任進(jìn)行梳理和歸總，確定“責(zé)任清單”。好比派兵布陣，要先考察對方人數(shù)多寡、力量大小和陣勢類型，然后再根據(jù)實(shí)際需要來安排自己的兵員和陣形。前些年，有的地方政府設(shè)立了“饅頭辦”，我們暫且不評價這一機(jī)構(gòu)設(shè)立的意義，但是在設(shè)立這一機(jī)構(gòu)前應(yīng)該先設(shè)定需要管理和服務(wù)的職責(zé)，一旦這一職責(zé)得以履行完后，相應(yīng)的臨時機(jī)構(gòu)就要及時撤銷。先定責(zé)就是以責(zé)任為先導(dǎo)。此外，因?yàn)槁氊?zé)包括“積極作為”和“不與民爭利”兩部分，這就要求在定責(zé)時對“要做什么”和“不能做什么”同時規(guī)定清楚。這就是要確定哪些事情是領(lǐng)導(dǎo)主體必須管的，哪些事情是領(lǐng)導(dǎo)主體不應(yīng)該管且管不好的事情。正如鄧小平同志在改革開放之初曾說：“我們的各級機(jī)關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規(guī)章，放在下面，放在企業(yè)、事業(yè)、社會單位，本來可以很好辦，但是統(tǒng)統(tǒng)都拿到黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、拿到中央部門來，就很難辦，誰也沒有這樣的神通，能夠辦這么繁重而生疏的事情?！鳖I(lǐng)導(dǎo)主體應(yīng)該不干預(yù)不該管的事，而把該管的事情管好。

第二，再定職權(quán)。要依據(jù)“責(zé)任清單”，編制“權(quán)力清單”和“權(quán)力行進(jìn)地圖”。責(zé)任劃定清晰之后，就要定職權(quán)。但在定職權(quán)之前，最好有一個根據(jù)職責(zé)進(jìn)行“清權(quán)”的過程。也就是說，首先對職責(zé)對應(yīng)的職權(quán)做減法，確定哪些權(quán)力實(shí)際上是沒有必要的；其次再“合權(quán)”，就是指看看哪些權(quán)力分項(xiàng)是可以完全統(tǒng)合到一塊的，避免政出多門；再次是“核權(quán)”，核查權(quán)力和職責(zé)哪些地方是有空隙和出入的地方，掃除“三不管”地帶；最后是“確權(quán)”，該環(huán)節(jié)主要是檢查權(quán)力整體運(yùn)行的流暢程度，并對權(quán)力運(yùn)行可能受阻的地方進(jìn)行清理。

有了“責(zé)任清單”、“權(quán)力清單”和“權(quán)力行進(jìn)地圖”，領(lǐng)導(dǎo)活動就有了依據(jù)和章法。接下來，最重要的是要通過法律或制度將其固定下來，以做到“不以領(lǐng)導(dǎo)人的更換而改變，也不因領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而改變”。總之，在構(gòu)建“責(zé)任性權(quán)力”中要秉承“責(zé)任導(dǎo)向”和“權(quán)責(zé)對等”兩條原則。

（二）領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的保障

問責(zé)是針對職權(quán)僭越職責(zé)后要求追查和清算領(lǐng)導(dǎo)主體的責(zé)任，并要求其承擔(dān)“不作為”和“過度作為”（亂作為）的懲罰性后果。

即便有了責(zé)任導(dǎo)向和權(quán)責(zé)對等的 “責(zé)任性權(quán)力”，如果沒有“問責(zé)”環(huán)節(jié)，職權(quán)也會時不時跨越重重障礙來僭越職責(zé)，腐敗問題研究專家克里特加爾德提出著名的腐敗方程式“腐敗=壟斷+自由裁量-問責(zé)”[15]。問責(zé)是為“責(zé)任性權(quán)力”預(yù)設(shè)的一種保障機(jī)制。

因此，在“責(zé)任清單”、“權(quán)力清單”和“權(quán)力行進(jìn)地圖”的基礎(chǔ)上，還要明確“問責(zé)內(nèi)容、情形和程序”。 對于問責(zé)內(nèi)容和情形可以根據(jù)對責(zé)任清單的違背，具體確定相應(yīng)的懲罰措施。這就需要因地制宜。就領(lǐng)導(dǎo)活動而言，問責(zé)內(nèi)容和情形主要是針對“決策權(quán)”和“任用權(quán)”這兩項(xiàng)分項(xiàng)權(quán)與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的背離進(jìn)行問責(zé)。這是因?yàn)?，決策失誤往往會引起比浪費(fèi)和腐敗更不利的后果，而任人唯親則會嚴(yán)重打擊一個隊(duì)伍的士氣。用問責(zé)管住決策權(quán)，最關(guān)鍵的是為決策權(quán)確立檢查標(biāo)準(zhǔn)。比如對于黨政一把手的決策權(quán)的檢查標(biāo)準(zhǔn)，可以設(shè)立為“中央路線方針是否得到全面貫徹落實(shí)；相關(guān)地方和部門是否實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展；民生是否得到逐步改善；環(huán)境是否得到保護(hù)；社會是否和諧穩(wěn)定”[16]等。

用問責(zé)管住任用權(quán)，最關(guān)鍵是要約束推薦提名權(quán)和最終決定權(quán)，確立誰推薦誰負(fù)責(zé)和票決制的規(guī)則。另外，對于所任用人選，應(yīng)同樣設(shè)立檢查標(biāo)準(zhǔn)。比如對于被推薦和被任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的檢查標(biāo)準(zhǔn)，可以設(shè)定為“被任用的干部是否存在腐敗問題；被任用的干部是否存在敗壞黨風(fēng)、違反政紀(jì)問題；被任用的干部是否堅(jiān)持黨的群眾路線；被任用的干部是否具備民主作風(fēng)、團(tuán)結(jié)精神”[17]等。對于問責(zé)的程序，要堅(jiān)持“失責(zé)必問，問責(zé)必嚴(yán)”[18]的原則。問責(zé)要區(qū)分責(zé)任，是集體領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任還是個人領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，問責(zé)要確定具體的懲罰方式[19]，并對應(yīng)相關(guān)的問責(zé)內(nèi)容和情形。問責(zé)要確定時效[20]，即對任期內(nèi)的失誤，在多久內(nèi)必須要追究責(zé)任。問責(zé)還要確定主體，由誰來實(shí)施問責(zé)。

[1][10]楊伯峻：《論語譯注》，中華書局，2012 年，第 185、177 頁

[2][3][9][11]陳鼓應(yīng)：《老子今注今譯》，商務(wù)印書館，2016年

[4]肖克：《公共權(quán)力“責(zé)任”倫理內(nèi)容論析》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) （社會科學(xué)版）》2012年第2期，第 39～44 頁

[5]柏林：《兩種自由概念》，陳曉林譯，載《市場邏輯與國家觀念》，三聯(lián)書店，1995年，第196～226頁

[6]中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室：《現(xiàn)代漢語詞典》（第6版），商務(wù)印書館，2014年

[7][8]東籬子解譯：《鬼谷子》，中國紡織出版社，2015年，第 272、275頁

[12]肖克：《公共權(quán)力“責(zé)任”的政治倫理根源析論》，《天府新論》2011 年第 4 期，第 1～5 頁

[13]任娟霞解譯：《韓非子》，中國紡織出版社，2015年，第 44～45頁

[14]秦暉：《關(guān)于政府“大小”問題的理論與歷史考查》，《社會科學(xué)論壇》2005年第2期，第10～37頁

[15]任建明：《責(zé)任與問責(zé)：填補(bǔ)權(quán)力制度體系的要素空白》，《理論探索》2016 年第5 期，第5～10 頁

[16][17]李景治：《讓責(zé)任管住權(quán)力》，《黨政研究》2015年第 3期，第 5～12頁

[18]《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，中國法制出版社，2016年

[19]張?zhí)硪恚骸锻晟莆覈姓栘?zé)制的制度路徑》，《黨政干部論壇》2011 年第 10期，第 18～19 頁

[20]閆帥：《中國復(fù)合型問責(zé)的制度基礎(chǔ)與行為模式研究》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào) （社會科學(xué)版）》2016年第2期，第166～172頁

Analysis of Leadership Power and Leadership Responsibility

Ma Zhengli

Power of leadership has to assume the responsibility of “positive act” and has to take “accountability” for punishing the “negative act” and “arbitrary act”.Power of Leadership and responsibility of leadership constitute a corresponding structural relationship.In the conditions of democracy and the rule of law,building of the“responsible power” with the characteristics of “responsibility-oriented” and “equal power and responsibilities” while starting strictly the“accountability”process is the inevitable way to get rid of the deformed and diverging relationship between the power and responsibilities alike “having power without responsibilities” or“assuming responsibilities without power”.The construction of “responsible power” and the “accountability” process makes up the restraint and guarantee mechanism for the power of leadership.

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