人才特區(qū)建設(shè)與政府行為的關(guān)聯(lián)度

劉利才 楊 楊

人才特區(qū)建設(shè)與政府行為的關(guān)聯(lián)度

劉利才 楊 楊

政府工具的選擇和使用，將直接影響政府達(dá)成其既定人才政策目標(biāo)的有效程度。人才特區(qū)建設(shè)是深化行政管理體制改革和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的前沿陣地，對(duì)政府工具選擇的理念和態(tài)度體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的成效。以理性的思維審視人才特區(qū)與政府工具選擇的緊密聯(lián)系，建構(gòu)兩者之間“三位一體”的基本邏輯框架，以擺脫發(fā)展困境為基本目標(biāo)，改善和創(chuàng)新政府工具的實(shí)施路徑，可以為減少和避免試錯(cuò)試驗(yàn)提供策略支持。

人才特區(qū) 政府行為 人才政策

作者單位西華師范大學(xué)管理學(xué)院 四川南充 637009

人才特區(qū)也被稱為人才管理改革試驗(yàn)區(qū)，是我國(guó)特有的新生事物。自從2001年深圳市在全國(guó)首次提出建設(shè)“人才特區(qū)”的命題之后，這一創(chuàng)新之舉在全國(guó)不斷擴(kuò)散，呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的勢(shì)頭。時(shí)至今日，我國(guó)幾乎所有的省份都在進(jìn)行人才特區(qū)的建設(shè)。人才特區(qū)建設(shè)是轉(zhuǎn)型期我國(guó)實(shí)施的重要人才政策，不僅體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)人才工作的高度重視，更是對(duì)全球化時(shí)代國(guó)家之間競(jìng)爭(zhēng)實(shí)質(zhì)的準(zhǔn)確把控。2010年5月，全國(guó)人才工作會(huì)議在北京召開(kāi)，對(duì)實(shí)施《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》進(jìn)行全面部署，提出了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)人才發(fā)展的指導(dǎo)方針、戰(zhàn)略目標(biāo)、主要任務(wù)和重大措施等，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了加快建設(shè)人才強(qiáng)國(guó)的新階段。2016年3月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》，明確提出要進(jìn)一步深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，最大限度激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)活力。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記高度重視人才工作，對(duì)人才工作作出了一系列重要指示。他強(qiáng)調(diào)，“要大興識(shí)才愛(ài)才敬才用才之風(fēng)，改革人才培養(yǎng)使用機(jī)制，借鑒運(yùn)用國(guó)際通行、靈活有效的辦法，推動(dòng)人才政策創(chuàng)新突破和細(xì)化落實(shí)，真正聚天下英才而用之，讓更多千里馬競(jìng)相奔騰”。在此背景下，探討人才特區(qū)建設(shè)問(wèn)題，具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、人才特區(qū)建設(shè)與政府工具選擇的緣起

將政府工具選擇與現(xiàn)實(shí)的政策實(shí)踐相結(jié)合進(jìn)行研究，是社會(huì)科學(xué)研究的重要方式之一。作為政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間的橋梁，政府工具的正確選擇與科學(xué)設(shè)計(jì)是順利實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要保證。[1]尤其是在政策執(zhí)行之時(shí)，政府工具選擇將直接影響政府達(dá)成其既定政策目標(biāo)的有效程度。

當(dāng)前，人才特區(qū)建設(shè)作為人才優(yōu)先發(fā)展的重要舉措之一，是與我國(guó)轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在需求和人才資源開(kāi)發(fā)的現(xiàn)實(shí)需求相契合的，對(duì)作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“第一資源”的各類人才將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。[2]我國(guó)政府在人才特區(qū)建設(shè)的過(guò)程中敢于探索，制定了很多創(chuàng)新性的政策來(lái)支持人才特區(qū)的發(fā)展，取得了不錯(cuò)的成績(jī)。但是就目前來(lái)看，我國(guó)人才特區(qū)的建設(shè)還有值得完善之處，這從側(cè)面反映出僅僅制定一系列認(rèn)為能夠?qū)崿F(xiàn)政策目標(biāo)的政策是不夠的，必須將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向政府工具的正確選擇上。另外，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，政府政策實(shí)施的環(huán)境日益復(fù)雜，各種因素都會(huì)影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效果，從政府工具選擇的角度思考問(wèn)題也顯得尤為重要，無(wú)論是對(duì)政府政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還是對(duì)于政府政策過(guò)程質(zhì)量的改進(jìn)，價(jià)值都不容小覷。

我國(guó)目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，需要進(jìn)一步深化行政體制改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對(duì)政府工具選擇的理念和態(tài)度在某種程度上也反映了政府職能轉(zhuǎn)變的成效。人才特區(qū)建設(shè)作為國(guó)家治理、政府治理和社會(huì)治理的重要組成部分，能否在政府工具的選擇過(guò)程中摒棄傳統(tǒng)思維，明晰各個(gè)治理主體尤其是政府部門(mén)的角色和定位，并且融入更多的科學(xué)的創(chuàng)新理念，是極其重要的問(wèn)題。

二、人才特區(qū)建設(shè)與政府工具選擇的邏輯建構(gòu)

人才特區(qū)建設(shè)離不開(kāi)恰當(dāng)政府工具選擇的指導(dǎo)，政府工具選擇研究也只有與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐相結(jié)合才能凸顯其價(jià)值，對(duì)二者邏輯關(guān)系的合理建構(gòu)是正確選擇政府工具的基礎(chǔ)。

（一）人才特區(qū)建設(shè)目標(biāo)是政府工具選擇的基本導(dǎo)向

當(dāng)前，人才特區(qū)建設(shè)效果不佳和政府工具選擇不當(dāng)?shù)闹匾蛑皇悄繕?biāo)不清晰和不明確。[3]人才特區(qū)的建設(shè)，應(yīng)找準(zhǔn)自身的定位和特色，將建設(shè)國(guó)家級(jí)人才特區(qū)與建設(shè)地方性人才特區(qū)的目標(biāo)區(qū)別開(kāi)來(lái)，將不同的區(qū)位優(yōu)勢(shì)區(qū)別開(kāi)來(lái)，建設(shè)符合自身定位的有特色的人才特區(qū)。北京中關(guān)村、江蘇無(wú)錫和廣西南寧等地的人才特區(qū)建設(shè)便是結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)與目標(biāo)定位，從而選擇恰當(dāng)、合理的政府工具，創(chuàng)新人才體制機(jī)制，開(kāi)發(fā)、吸引、利用和留住了一大批高層次人才，成為人才特區(qū)建設(shè)的范例。在人才特區(qū)的建設(shè)過(guò)程中，切忌好高騖遠(yuǎn)、不切實(shí)際和一哄而上的做法，更不應(yīng)該有將其當(dāng)作政治任務(wù)和政績(jī)考核加分點(diǎn)的心態(tài)，要本著為地方發(fā)展負(fù)責(zé)和形成良好人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的理念建設(shè)人才特區(qū)。

（二）政府工具的自身特性是政府工具選擇的基礎(chǔ)

在人才特區(qū)建設(shè)的進(jìn)程中，對(duì)政府工具的選擇也應(yīng)該遵循一定的標(biāo)準(zhǔn)，尤其應(yīng)該關(guān)注政府工具所具備的一般特性。[4]在對(duì)政府工具特征的研究方面，萊斯特·M.薩拉蒙的觀點(diǎn)具有代表性。他選取了四個(gè)關(guān)鍵的維度對(duì)政府工具的特性進(jìn)行描述，從而提升了在具體應(yīng)用環(huán)境中有效選擇政府工具的解釋能力（見(jiàn)表1，下頁(yè)）。人才特區(qū)建設(shè)的精髓在于地方的自主創(chuàng)新，特點(diǎn)在于人才政策和體制機(jī)制的先行先試和改革試驗(yàn)，在這個(gè)過(guò)程中，創(chuàng)新性政府工具的選擇與使用是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵，不僅包含提出與以往完全不同的創(chuàng)新型政府工具，而且包含對(duì)傳統(tǒng)政府工具的創(chuàng)新性選擇、組合與使用。

表1 不同維度下的政府工具特性

（三）目標(biāo)人才群體訴求是政府工具選擇的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

在人才特區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，所選擇的政府工具對(duì)目標(biāo)人才群體需求的滿足程度具有重要影響。在目標(biāo)人才群體中最重要的一部分當(dāng)屬海外、國(guó)內(nèi)的高層次人才，對(duì)這些人才的吸引、選擇、使用和居留情況會(huì)在較大程度上影響人才特區(qū)建設(shè)的成效。美國(guó)心理學(xué)家亞伯拉罕·馬斯洛將人的需求從低到高分為五個(gè)層次，即生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求。而高層次專家人才這一目標(biāo)人才群體注重的正是最高層次需求的滿足程度，相較于物質(zhì)條件而言，良好的個(gè)人發(fā)展空間和工作、生活環(huán)境才是吸引他們的最主要因素。[5]另外，無(wú)論是海外引進(jìn)的人才還是國(guó)內(nèi)的高端人才，到人才特區(qū)中工作、生活，大多要面對(duì)重新建立社交網(wǎng)絡(luò)、養(yǎng)老與社會(huì)保險(xiǎn)、配偶子女的安置以及醫(yī)療保障等現(xiàn)實(shí)情況，海外人才還會(huì)有語(yǔ)言和融入當(dāng)?shù)匚幕膯?wèn)題。所有這些問(wèn)題，都需要在人才特區(qū)建設(shè)的政府工具選擇中予以體現(xiàn)和解決，甚至要利用具有前瞻性的創(chuàng)新政府工具，采取非傳統(tǒng)的方法和手段予以克服。

三、人才特區(qū)建設(shè)與政府工具選擇的困境

經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，人才特區(qū)建設(shè)如火如荼，而關(guān)于人才特區(qū)的理論研究依然主要集中在含義、類型、特點(diǎn)、模式和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)性探討等方面。正是人才特區(qū)理論研究的相對(duì)滯后，加之鮮見(jiàn)從政策執(zhí)行的政府工具視角去思考問(wèn)題，使得實(shí)踐中的人才特區(qū)建設(shè)出現(xiàn)了建設(shè)理念與思路有失偏頗、整體性治理工具缺失、傳統(tǒng)政府工具選擇成為主導(dǎo)、人才生態(tài)系統(tǒng)不配套等窘境。

（一）建設(shè)理念與思路有失偏頗

目前，盡管人才特區(qū)建設(shè)具有先行先試的特點(diǎn)，但是仍應(yīng)確立正確的建設(shè)理念與思路，最大限度地減少和避免“試錯(cuò)試驗(yàn)”，進(jìn)而選擇恰當(dāng)、有效的政府工具?，F(xiàn)階段，我國(guó)人才特區(qū)建設(shè)理念與思路有失偏頗，主要表現(xiàn)在以下方面：一是人才特區(qū)建設(shè)理念不清晰。從全國(guó)各地開(kāi)展的人才特區(qū)建設(shè)實(shí)踐來(lái)看，往往把政府工具選擇重點(diǎn)局限在人才的引進(jìn)政策方面，尤其是高層次人才的引進(jìn)政策、執(zhí)行上級(jí)設(shè)定的人才政策、重視優(yōu)惠政策而忽視人才的發(fā)展環(huán)境建設(shè)以及盲目引進(jìn)與本區(qū)域主導(dǎo)發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)不匹配的人才等方面，忽視和歪曲了人才體制機(jī)制創(chuàng)新的基本理念。二是人才特區(qū)建設(shè)多由政府主導(dǎo)。綜觀人才特區(qū)建設(shè)的實(shí)踐，大致出現(xiàn)了政府干預(yù)控制型人才特區(qū)、政府參與引導(dǎo)型人才特區(qū)和政府服務(wù)輔助型人才特區(qū)等三種類型。[6]在不同類型中，對(duì)政府管制型工具和市場(chǎng)化工具的選擇使用存在較大差異，鑒于國(guó)家級(jí)人才特區(qū)與地方人才特區(qū)以及不同區(qū)域建設(shè)人才特區(qū)的進(jìn)程和資源稟賦的差異，政府參與建設(shè)實(shí)屬現(xiàn)實(shí)選擇。但是伴隨著人才特區(qū)建設(shè)的深入，政府作用應(yīng)逐步弱化，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。

（二）缺乏整體性治理工具的協(xié)同配合

整體性治理作為一種新的公共管理思維，可以有效解決治理過(guò)程中出現(xiàn)的 “碎片化”現(xiàn)象。[7]人才特區(qū)建設(shè)作為一項(xiàng)復(fù)雜、系統(tǒng)的戰(zhàn)略實(shí)踐，卻鮮見(jiàn)整體性治理工具的應(yīng)用與協(xié)調(diào)配合。一方面，人才體制機(jī)制和人才政策創(chuàng)新等政府工具較少使用，并且較少站在全局的高度，來(lái)統(tǒng)籌區(qū)域的城市建設(shè)政策、財(cái)稅政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、科技創(chuàng)新以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)其他領(lǐng)域的重要政策，對(duì)人才的開(kāi)發(fā)、培養(yǎng)、激勵(lì)、引進(jìn)與使用不能很好地整合協(xié)調(diào)，影響了人才特區(qū)建設(shè)的良性發(fā)展；另一方面，在治理傾向多元主體的背景下，政府依然是人才特區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)力量，且政府內(nèi)部不同部門(mén)之間以及政府部門(mén)與其他社會(huì)組織、團(tuán)體之間的協(xié)作意識(shí)較差，對(duì)目標(biāo)人才群體關(guān)切的戶籍、簽證和居留等政策改革難以產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。

（三）同質(zhì)化政府工具選擇成為主導(dǎo)

在人才特區(qū)的建設(shè)中，同質(zhì)化的政府工具選擇頻頻出現(xiàn)。在實(shí)施的人才政策中，無(wú)論是東部經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，還是中西部相對(duì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，都把人才特區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略定位于吸引海內(nèi)外高端人才，把國(guó)際化人才的多寡當(dāng)作人才特區(qū)建設(shè)成果的重要指標(biāo)之一。[8]這種對(duì)目標(biāo)人才群體層次化、多樣化選擇集體忽略的現(xiàn)象值得反思。另外，有些具體政策工具的使用也出現(xiàn)高度趨同的狀況，稅收優(yōu)惠、股權(quán)激勵(lì)、出入境管理、醫(yī)療、教育、社保待遇以及配偶子女安置等舉措成為人才特區(qū)建設(shè)政策內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)配置，造成人才特區(qū)區(qū)域性重復(fù)建設(shè)、盲目發(fā)展和資源浪費(fèi)，更使得人才資源分散分布，難以形成人才特區(qū)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

（四）人才生態(tài)系統(tǒng)不完善

人才生態(tài)系統(tǒng)來(lái)源于對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的概念延伸，是指人才與其生存的環(huán)境也會(huì)構(gòu)成一個(gè)動(dòng)態(tài)、復(fù)雜的有機(jī)整體，彼此之間是緊密聯(lián)系、相互影響的關(guān)系。但是從人才特區(qū)的建設(shè)實(shí)踐來(lái)看，這一重要的人才生態(tài)系統(tǒng)并沒(méi)有得到應(yīng)有的重視和實(shí)質(zhì)性建構(gòu)，是人才特區(qū)建設(shè)理念和思路存在偏頗、缺乏整體性治理思維和同質(zhì)化政府工具選擇成為主導(dǎo)的副產(chǎn)品。人才體制機(jī)制和人才政策得不到有力創(chuàng)新，同時(shí)缺乏創(chuàng)新性政府工具的支持，人才生態(tài)系統(tǒng)框架中的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)環(huán)境、生活服務(wù)環(huán)境、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持環(huán)境和社會(huì)文化環(huán)境等得不到有效建構(gòu)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系不健全、人才創(chuàng)業(yè)融資渠道不順暢、科技轉(zhuǎn)化能力薄弱、政產(chǎn)學(xué)研一體化機(jī)制不完善以及國(guó)外人才生活不便利等現(xiàn)象得不到改善。

四、人才特區(qū)建設(shè)與政府工具選擇的路徑創(chuàng)新

創(chuàng)新是人才特區(qū)建設(shè)始終應(yīng)該秉承的核心理念。作為實(shí)現(xiàn)人才特區(qū)建設(shè)目標(biāo)的政府工具選擇，也必須將創(chuàng)新的理念融入科學(xué)、合理和有效的政府工具選擇之中，使之成為人才特區(qū)建設(shè)的有力保障。

（一）明晰人才特區(qū)建設(shè)目標(biāo)，明確政府工具選擇具體背景

在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況下，人才特區(qū)的建設(shè)應(yīng)該因地制宜，符合地區(qū)的發(fā)展定位，國(guó)家級(jí)人才特區(qū)的建設(shè)與一般地方性人才特區(qū)的建設(shè)應(yīng)該區(qū)別開(kāi)來(lái)。同樣，由于東部沿海地區(qū)和中西部?jī)?nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r存在較大的差異，原有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)也不盡相同，在人才特區(qū)的建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)該將其與本區(qū)域傳統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，形成“優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)+創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才”的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合模式。通過(guò)權(quán)衡本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，樹(shù)立具有自身特色的人才特區(qū)建設(shè)目標(biāo)[9]，從而準(zhǔn)確定位所需要的人才類型和層次，采取恰當(dāng)、合理和有效的政府工具去滿足這一需求。綜觀全國(guó)已經(jīng)涌現(xiàn)出的先進(jìn)人才特區(qū)建設(shè)案例，無(wú)一不是將明確自身定位和考慮自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r作為基本的遵循，對(duì)引進(jìn)人才的政策進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免人才過(guò)分競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而采取恰當(dāng)、有效的方法實(shí)現(xiàn)人才特區(qū)的建設(shè)目標(biāo)。

（二）突破傳統(tǒng)型政府工具窠臼，加強(qiáng)創(chuàng)新型政府工具運(yùn)用

面對(duì)當(dāng)前人才特區(qū)建設(shè)的政府工具選擇多著眼于優(yōu)惠政策、資金、待遇等已經(jīng)嚴(yán)重同質(zhì)化的狀況，應(yīng)在形成本區(qū)域特色人才特區(qū)建設(shè)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，選擇和實(shí)施一些創(chuàng)新性的政府工具。在人才特區(qū)的建設(shè)過(guò)程中，涉及的主要主體是政府、企業(yè)和人才群體，政府工具的創(chuàng)新也應(yīng)該圍繞讓不同的主體發(fā)揮各自的作用，形成多元治理主體的合作互動(dòng)。政府部門(mén)在初期政策制定、思想指導(dǎo)和宏觀調(diào)控等方面發(fā)揮積極作用，相應(yīng)的政府工具選擇也多傾向于政府部門(mén)慣用的類型。當(dāng)人才特區(qū)建設(shè)步入正軌之后，政府應(yīng)更多地發(fā)揮其服務(wù)職能，在實(shí)踐中修訂和完善人才政策體系，落實(shí)人才政策和各項(xiàng)任務(wù)，健全政府的人才公共服務(wù)機(jī)構(gòu)職能。此時(shí)，企業(yè)作為人才特區(qū)建設(shè)中市場(chǎng)機(jī)制的行動(dòng)者，應(yīng)該承擔(dān)起自身的治理主體責(zé)任，選擇市場(chǎng)化和有益于創(chuàng)新的政府工具，如搭建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)、植入政產(chǎn)學(xué)研一體化平臺(tái)、建設(shè)高端科技創(chuàng)新平臺(tái)、打造科技成果轉(zhuǎn)化平臺(tái)和扶持建設(shè)科技企業(yè)孵化平臺(tái)等，發(fā)揮市場(chǎng)型政府工具的主導(dǎo)作用。人才群體作為人才特區(qū)建設(shè)的核心，應(yīng)圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展分層、分類培育，同時(shí)讓高級(jí)管理人才、核心技術(shù)人才和企業(yè)骨干人才等人才主體發(fā)揮自身的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，參與相關(guān)政策的制定與實(shí)施，表達(dá)自身利益訴求，發(fā)揮主動(dòng)性。

（三）完善政府工具協(xié)調(diào)匹配，實(shí)現(xiàn)工具選擇動(dòng)態(tài)組合管理

在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中，有諸多政府工具可以選擇。奧斯本和蓋布勒曾在《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)》一書(shū)中將政府治理工具比作“政府箭袋里的箭”。在奧斯本的《政府改革手冊(cè)：戰(zhàn)略與工具》一書(shū)中更是羅列了36種可供選擇的政府工具。面對(duì)數(shù)量如此之多的政府工具，在具體的情境中對(duì)之進(jìn)行不同的選擇、組合以達(dá)到細(xì)化和改進(jìn)的目的，也是治理理念的應(yīng)有之義。在當(dāng)前的人才特區(qū)建設(shè)中，由于現(xiàn)實(shí)情況的制約，政府仍然發(fā)揮著較大的作用，傳統(tǒng)的以管制、指示、指導(dǎo)和計(jì)劃等為特征的政府工具也在選擇的慣例之中。但是，在人才特區(qū)發(fā)展到一定階段之后，政府職能應(yīng)當(dāng)適當(dāng)退出，將市場(chǎng)化工具作為人才特區(qū)建設(shè)的首要選擇，發(fā)揮市場(chǎng)的主體作用。

圖一 人才生態(tài)系統(tǒng)概念圖：政府、企業(yè)組織和人才群體協(xié)同治理

（四）構(gòu)建良好的人才生態(tài)系統(tǒng)，營(yíng)造優(yōu)良的協(xié)同治理環(huán)境

良好人才生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)建對(duì)于人才特區(qū)的建設(shè)至關(guān)重要。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)人才特區(qū)建設(shè)中人才生態(tài)系統(tǒng)不完善的狀況，應(yīng)積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，從生活服務(wù)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)環(huán)境、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持環(huán)境和社會(huì)文化環(huán)境等方面入手，積極打造人才生態(tài)系統(tǒng)的邏輯框架（見(jiàn)圖一）。[10]

如圖一所示，運(yùn)轉(zhuǎn)良好的人才生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)兼具以下特征：第一，在生活服務(wù)方面，除基本的戶籍、配偶子女、生活待遇、醫(yī)療、交通、保險(xiǎn)和社會(huì)保障等政府工具選擇之外，針對(duì)高端人才還要建立起開(kāi)放的人才流動(dòng)環(huán)境、便利化的公共服務(wù)環(huán)境、融合型的社區(qū)生態(tài)環(huán)境和安全舒適優(yōu)美的生活環(huán)境等“軟”環(huán)境，以滿足人才特區(qū)中不同層次人才的生活服務(wù)需求。第二，在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)環(huán)境方面，在發(fā)揮以往特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步促進(jìn)投融資渠道便利化和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展，進(jìn)行體制機(jī)制變革，建設(shè)人才特區(qū)中公開(kāi)、公正、開(kāi)放、透明和可預(yù)期的氛圍，動(dòng)態(tài)化修訂和完善相關(guān)人才政策和體制機(jī)制，在選才、用才、留才和評(píng)價(jià)人才等方面加大創(chuàng)新力度。第三，在創(chuàng)業(yè)支撐環(huán)境方面，逐步合理減少政府對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的資金投入，降低企業(yè)對(duì)政府資金的依賴程度，引入市場(chǎng)機(jī)制，激發(fā)市場(chǎng)活力。第四，在社會(huì)文化方面，創(chuàng)新的文化氛圍對(duì)于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要價(jià)值日益顯著，要培育創(chuàng)新文化，從人才特區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略層面予以關(guān)注和支持，選擇和運(yùn)用恰當(dāng)?shù)恼ぞ?，培育人才群體可參與、可協(xié)同治理的社會(huì)文化環(huán)境。

[1]萊斯特·M.薩拉蒙：《政府工具——新治理指南》，北京大學(xué)出版社，2016年

[2]王通訊：《人才戰(zhàn)略：凝思與瞻望》，黨建讀物出版社，2014年

[3][10]張波：《人才體制改革推進(jìn)過(guò)程中的問(wèn)題與對(duì)策——基于內(nèi)地人才特區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)證分析》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》2016年第12期，第66～72頁(yè)

[4]王輝：《政策工具選擇與運(yùn)用的邏輯研究——以四川Z鄉(xiāng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》2014年第3期，第14～23頁(yè)

[5]苗月霞：《我國(guó)地方政府“人才特區(qū)”建設(shè)研究》，《中國(guó)行政管理》2012年第10期，第34～37頁(yè)

[6]任月紅 趙全軍：《我國(guó)人才特區(qū)建設(shè)研究》，《中國(guó)勞動(dòng)》2014年第 4期，第 4～8頁(yè)

[7]盧守權(quán) 劉晶晶：《整體性動(dòng)態(tài)治理模式：內(nèi)涵、方法與邏輯框架》，《中國(guó)行政管理》2017年第 3期，第 51～54頁(yè)

[8]趙全軍 羅雙平：《人才特區(qū)：內(nèi)涵、動(dòng)因及實(shí)踐特點(diǎn)》，《學(xué)習(xí)與探索》2013年第4期，第116～120頁(yè)

[9]佟林杰 孟衛(wèi)東：《京津冀區(qū)域人才特區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇》，《經(jīng)濟(jì)與管理》2015年第5期，第15～18頁(yè)

Correlation between Construction of Talent Special Zone and Government Behavior

Liu Licai Yang Yang

The selection and use of the government tools will directly affect the given degree of the talent policy goals of the government.The construction of talent special zone is the forward position of deepen the reform of administrative management system and modernize the national governance,the concepts and attitudes of which will reflect the effect of the transition of government function.By rational thinking the connection between the talent special zone and the government tool choice,construct the basic trinity logical framework of both side.We should take the idea of out of the dilemma as the fundamental objective and simultaneously,improve and innovate the implement approaches of the government tools that will provide strategy support to decrease and avoid trial and error test.

Talent Special Zone,government behavior,talent policy