精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助制度“協(xié)同”觀察

白小平 代枚訓(xùn) 王婭榮

精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助制度“協(xié)同”觀察

白小平 代枚訓(xùn) 王婭榮

解決貧困問(wèn)題關(guān)乎全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧工作可與社會(huì)救助協(xié)同發(fā)展。一方面，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧計(jì)劃，完善社會(huì)救助立法，將相關(guān)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目增列為社會(huì)救助項(xiàng)目，適時(shí)擴(kuò)展社會(huì)救助的內(nèi)容，提高救助水平，促使社會(huì)救助從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變。另一方面，借助社會(huì)救助制度的普遍實(shí)施，增強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)，堅(jiān)持以“濟(jì)”為主、以“扶”為輔的綜合治理思路，注意區(qū)分各項(xiàng)目的主次關(guān)系，著力解決項(xiàng)目碎塊化與不適宜、“運(yùn)動(dòng)式”與可持續(xù)性差、“多頭”管理與監(jiān)管難等問(wèn)題，使其規(guī)范化、普遍化、科學(xué)化、系統(tǒng)化。

精準(zhǔn)扶貧 社會(huì)救助 “三農(nóng)”問(wèn)題

作者單位蘭州理工大學(xué)法學(xué)院 甘肅蘭州 730050

貧困問(wèn)題是世界各國(guó)普遍面臨的社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)自20世紀(jì)80年代開(kāi)始有組織、有計(jì)劃、規(guī)模性的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)活動(dòng)，并逐漸形成以扶貧開(kāi)發(fā)社會(huì)政策和建設(shè)社會(huì)保障制度為主線的反貧困計(jì)劃。2015年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》與2016年《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》均對(duì)未來(lái)的扶貧攻堅(jiān)作了具體部署，集中貫徹實(shí)施中央關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的思想和要求。[1]當(dāng)前，全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展的精準(zhǔn)扶貧工作已成為一項(xiàng)新的減貧措施，在實(shí)踐中取得了顯著效果。鑒于精準(zhǔn)扶貧所產(chǎn)生的廣泛社會(huì)影響，課題組成員于2016年春節(jié)期間對(duì)甘肅省三地市展開(kāi)精準(zhǔn)扶貧調(diào)查研究活動(dòng)①文中所列數(shù)據(jù)如未作特殊說(shuō)明，均為本次調(diào)研統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。，從學(xué)理視角對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)行梳理，并提出相關(guān)建議。

一、精準(zhǔn)扶貧調(diào)查的描述與問(wèn)題分析

課題組選取張掖、武威、酒泉三地市作為調(diào)查地點(diǎn)，圍繞貧困原因、政策分析、實(shí)施效果、可持續(xù)扶貧建議四個(gè)方面展開(kāi)調(diào)查，以戶(hù)為單位共發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷360份，有效問(wèn)卷328份，進(jìn)行了入戶(hù)訪談，查閱了政府部門(mén)的相關(guān)文獻(xiàn)資料，確保了相關(guān)數(shù)據(jù)和結(jié)論的可靠性。受訪者中干部占7%，群眾占93%，大多為戶(hù)主；從受訪者年齡結(jié)構(gòu)來(lái)看，40歲以下的占36%，40～60歲的占57%，60歲以上的占7%；受訪者家庭月平均收入水平在1000元以下的占 34%（絕對(duì)貧困），1000～2000元的占 56%（相對(duì)貧困），3000元以上的占10%，受訪家庭以4～5口人居多，在調(diào)查對(duì)象中占80%左右。根據(jù)村干部及村民的反映，自精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目實(shí)施以來(lái)，村民的收入普遍有了大幅度的提高，并對(duì)脫貧致富抱有信心。從調(diào)查結(jié)果可以得出如下觀點(diǎn)：

第一，在貧困的原因上三地市存在著共性與特殊性。共性表現(xiàn)為“撫養(yǎng)子女和贍養(yǎng)老人負(fù)擔(dān)重”、“勞動(dòng)力缺乏”、“婚喪嫁娶”、“患病”是村民致貧的直接原因，說(shuō)明當(dāng)前城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，社會(huì)供給結(jié)構(gòu)尚不合理、社會(huì)服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施薄弱以及超前消費(fèi)影響較大；特殊性表現(xiàn)為“風(fēng)險(xiǎn)型”貧困原因有增無(wú)減，如個(gè)體知識(shí)水平差異、經(jīng)濟(jì)情況變化導(dǎo)致的競(jìng)爭(zhēng)失敗，勞動(dòng)技能跟不上時(shí)代要求，老齡化等風(fēng)險(xiǎn)因素加大，而針對(duì)這一類(lèi)的貧困原因，在現(xiàn)有的反貧困應(yīng)對(duì)措施上不太精準(zhǔn)。

第二，對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的了解與滿(mǎn)意度方面并不理想。數(shù)據(jù)顯示，中老年群體比青年群體、男性比女性更為了解精準(zhǔn)扶貧政策，但對(duì)具體政策的了解度只占17%左右、滿(mǎn)意比例為14%，這說(shuō)明傳統(tǒng)的農(nóng)村家長(zhǎng)結(jié)構(gòu)依然存在，青年村民對(duì)精準(zhǔn)扶貧依賴(lài)小、以工為主，精準(zhǔn)扶貧“自上而下”的實(shí)施中社會(huì)參與度欠佳，當(dāng)然也存在村民的社會(huì)公共意識(shí)不高，存有“各掃門(mén)前雪”的消極觀望現(xiàn)象。

第三，從現(xiàn)有精準(zhǔn)扶貧具體實(shí)施效果來(lái)看，扶持項(xiàng)目中種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林果業(yè)、旅游業(yè)項(xiàng)目普遍受到村民的歡迎，而中藥材、光伏產(chǎn)業(yè)等項(xiàng)目遇冷，說(shuō)明農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)能力低、求穩(wěn)為主，或客觀上欠缺對(duì)新技術(shù)的掌握，知識(shí)更新能力有限；數(shù)據(jù)還顯示出富余勞動(dòng)力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移、資金支持、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)剛性需求均較大，尤其以富余勞動(dòng)力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移需求最為突出，占比22.5%，說(shuō)明受城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的影響，傳統(tǒng)農(nóng)耕觀念已發(fā)生徹底變化，村民渴望有“一技之長(zhǎng)”，社會(huì)流動(dòng)性持續(xù)增強(qiáng)。

第四，在可持續(xù)扶貧的建議中，意見(jiàn)大多集中在勞動(dòng)技能培訓(xùn)、提高醫(yī)療保險(xiǎn)待遇及救助標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大精準(zhǔn)扶貧識(shí)別范圍、提高扶持力度等方面，這說(shuō)明村民希望精準(zhǔn)扶貧能繼續(xù)提升內(nèi)涵，從脫貧?；镜纳嫘拖蚩芍赂?、風(fēng)險(xiǎn)有兜底的發(fā)展型轉(zhuǎn)型，并普遍惠及村民。

課題組將精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中存在的問(wèn)題主要?dú)w納為以下幾點(diǎn)：第一，精準(zhǔn)扶貧識(shí)別范圍較窄，存在著貧困標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于剛性、靈活性不足的情況。參與識(shí)別的貧困人口相較于普遍的低收入農(nóng)戶(hù)是有限的，如調(diào)查的某村有三百多戶(hù)，能享受精準(zhǔn)扶貧政策幫扶的只有18戶(hù)，獲得幫扶的貧困戶(hù)享受了政府多項(xiàng)優(yōu)惠政策，一方面滋長(zhǎng)了他們的依賴(lài)心理，另一方面使其他處在貧困邊緣的農(nóng)戶(hù)心理失衡，引發(fā)了新的社會(huì)矛盾，導(dǎo)致民眾對(duì)此項(xiàng)工作參與熱情度不高。第二，精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目實(shí)施與村民個(gè)體預(yù)期之間存有差距、針對(duì)性不足。貧困戶(hù)致貧原因個(gè)體差異較大，因而需要針對(duì)個(gè)體情況采取不同的扶貧幫扶方式，“一刀切”的幫扶項(xiàng)目容易脫離農(nóng)戶(hù)的實(shí)際需求，也造成了一定程度的資源浪費(fèi)。第三，精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施效果欠佳，不能充分適應(yīng)新的形勢(shì)需要。面對(duì)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型社會(huì)，農(nóng)村富余勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移和風(fēng)險(xiǎn)型社會(huì)的存在已不可避免，現(xiàn)有精準(zhǔn)扶貧實(shí)施項(xiàng)目對(duì)新型風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不充分，仍然采用“定點(diǎn)固守脫貧”的傳統(tǒng)扶貧模式，在一定程度上限制了村民的自我內(nèi)省與自我調(diào)整。第四，精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目碎塊化嚴(yán)重、社會(huì)統(tǒng)合難度加大。以甘肅省“1+17”①“1”是指到2020年與全國(guó)一起實(shí)現(xiàn)全面小康的總目標(biāo)，“17”是指17個(gè)精準(zhǔn)扶貧工作配套實(shí)施方案，包括飲水安全、實(shí)績(jī)考核、駐村幫扶工作隊(duì)、人才支撐、勞動(dòng)力培訓(xùn)、金融支撐、社會(huì)救助、文化扶貧、衛(wèi)生扶貧、教育扶貧、電子商務(wù)、富民產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、易地搬遷、危房改造、交通扶貧、農(nóng)電保障等。精準(zhǔn)扶貧實(shí)施項(xiàng)目為例，共涉及17項(xiàng)扶貧項(xiàng)目，由十多個(gè)政府部門(mén)主導(dǎo)實(shí)施，部門(mén)間協(xié)調(diào)難度大、效率低，眾多任務(wù)具體到鄉(xiāng)、村時(shí)出現(xiàn)基層任務(wù)繁重、分解困難、十分繁雜的局面，得依靠“任務(wù)分配表”、各種表冊(cè)來(lái)理清頭緒，基層人員信息采集任務(wù)十分繁重。第五，“項(xiàng)目式”“運(yùn)動(dòng)式”扶貧計(jì)劃為短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)脫貧的權(quán)宜之計(jì)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，它不符合轉(zhuǎn)型社會(huì)中風(fēng)險(xiǎn)型貧困的可持續(xù)扶貧救助規(guī)律，即貧困是一個(gè)相對(duì)的概念，不可能整齊劃一、一步到位就能解決未來(lái)的貧困問(wèn)題，尤其是面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)型貧困，這種貧困可能與人的努力程度、生態(tài)環(huán)境、生理差異等因素?zé)o關(guān)，而是與人的社會(huì)適應(yīng)能力、文化教育程度、社會(huì)協(xié)作機(jī)制、良好的社會(huì)服務(wù)以及健全的社會(huì)保障體系等因素息息相關(guān)，風(fēng)險(xiǎn)型貧困非個(gè)人所能克服，給錢(qián)、給物、給產(chǎn)業(yè)等物質(zhì)扶貧并不一定適合這類(lèi)反貧困，甚至適得其反。第六，監(jiān)管困難，易滋生腐敗。

二、精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助的關(guān)系：歷史與耦合

集中力量辦大事、辦好事是我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn)。精準(zhǔn)扶貧是一件利國(guó)利民的大事，在政策推行中出現(xiàn)這樣或那樣的問(wèn)題在所難免。習(xí)近平總書(shū)記明確指出，“這個(gè)事情是長(zhǎng)期化的，不是隨著2020年我們宣布消滅絕對(duì)貧困以后就會(huì)消失的。很多地方我們要通過(guò)一些綜合治理的方法，不可能是全部解決，但是圍繞當(dāng)前因病致貧的2000萬(wàn)人采取一些‘靶向治療’，這也是可以考慮的”。這說(shuō)明，政府對(duì)當(dāng)下的精準(zhǔn)扶貧工作及區(qū)域間、個(gè)體間致貧的差異性有著清晰的認(rèn)知。面對(duì)轉(zhuǎn)型社會(huì)的新型風(fēng)險(xiǎn)和民眾的實(shí)際需求，精準(zhǔn)扶貧也應(yīng)因時(shí)而動(dòng)，走科學(xué)化、可持續(xù)發(fā)展的道路?！绊?xiàng)目式”的精準(zhǔn)扶貧政策有其存在的合理價(jià)值?？梢灶A(yù)測(cè)，通過(guò)政府的努力，到2020年是能夠消滅絕對(duì)貧困的，但是在它即將完成歷史使命之時(shí)，也應(yīng)該著眼于未來(lái)扶貧工作的可持續(xù)建設(shè)。課題組認(rèn)為建設(shè)和完善好我國(guó)的社會(huì)救助制度是銜接當(dāng)前扶貧工作、并保證可持續(xù)反貧困的一項(xiàng)重要制度。

消除貧困是人類(lèi)實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展和保持社會(huì)可持續(xù)進(jìn)步的前提和基礎(chǔ)，這也是中國(guó)特色社會(huì)主義的具體歷史任務(wù)與共同富裕的政治理想之一。在消除貧困的各種方式中，通過(guò)社會(huì)保障制度的普遍安排、以制度方式反貧困是人類(lèi)長(zhǎng)期實(shí)踐活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，因其穩(wěn)定性、規(guī)范性、普遍性、科學(xué)性與系統(tǒng)性?xún)?yōu)點(diǎn)，能夠有效彌補(bǔ)社會(huì)政策的功能不足，故而為世界各國(guó)普遍采用。在社會(huì)保障制度中，社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助均為克服相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)而采取的重要舉措，發(fā)揮著社會(huì)安全網(wǎng)保基本、風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)兜底的作用，能夠較好地解決轉(zhuǎn)型社會(huì)中風(fēng)險(xiǎn)型貧困的需求矛盾[2]，這為今后精準(zhǔn)扶貧的走向提供了可持續(xù)發(fā)展路徑。為厘清精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助的關(guān)系，有必要從歷史的角度來(lái)考察兩者發(fā)展歷程及其耦合關(guān)系。

（一）從整體扶貧到精準(zhǔn)扶貧：農(nóng)村扶貧政策的變遷

新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放后，我國(guó)農(nóng)村扶貧工作取得了顯著成效，農(nóng)村貧困人口大幅減少，這得益于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展和各階段扶貧政策的有力推行。我國(guó)農(nóng)村扶貧工作主要經(jīng)歷了五個(gè)階段。

第一階段，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的廣義扶貧階段（1949～1977年）。新中國(guó)成立后，農(nóng)村人口占總?cè)丝?0%以上，當(dāng)時(shí)大多數(shù)農(nóng)民無(wú)法解決溫飽問(wèn)題，此階段扶貧工作主要圍繞土地改革、農(nóng)業(yè)合作和人民公社進(jìn)行，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱以及體制因素，整體減貧效果有限，至改革開(kāi)放前夕，我國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口有2.5億之多，占1978年農(nóng)村總?cè)丝诘?0.7%左右。[3]

第二階段，以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革為核心的基礎(chǔ)脫貧階段（1978～1985年）。1978年我國(guó)開(kāi)始實(shí)行改革開(kāi)放，原來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重心。此階段圍繞家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、以家庭為單位進(jìn)行改革，激發(fā)了農(nóng)民積極性，提高了生產(chǎn)效率，這一階段減貧效果十分顯著，到1985年，農(nóng)村絕對(duì)貧困人口下降到1.25億人，貧困發(fā)生率為14.8%，比1978年減少了一半。[4]

第三階段，針對(duì)貧困縣的大規(guī)模扶貧階段（1986～2000年）。隨著改革開(kāi)放的進(jìn)一步深入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展的歷史時(shí)期，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致區(qū)域間貧富差距擴(kuò)大，相對(duì)貧困現(xiàn)象日益凸顯，此階段政府開(kāi)始實(shí)施有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模的扶貧工作，改變?cè)瓉?lái)的救濟(jì)式扶貧模式，成立專(zhuān)門(mén)扶貧機(jī)構(gòu)，確定貧困標(biāo)準(zhǔn)以及重點(diǎn)扶持區(qū)域，至2000年，農(nóng)村貧困人口已降至3209萬(wàn)。[5]

第四階段，瞄準(zhǔn)貧困村的扶貧開(kāi)發(fā)階段（2001～2010年）。21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)貧困規(guī)模不斷縮小，貧困人口呈現(xiàn)出全國(guó)分散、地區(qū)集中的特點(diǎn)。該階段扶貧工作的重點(diǎn)是逐步改變貧困地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、文化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的落后現(xiàn)狀，努力提高人民生活水平，當(dāng)時(shí)確定了14萬(wàn)余個(gè)貧困村作為瞄準(zhǔn)對(duì)象，以整村推進(jìn)為主體，以產(chǎn)業(yè)化扶貧和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)為“兩翼”[6]，對(duì)貧困縣進(jìn)行重點(diǎn)扶持。

第五階段，全面建成小康社會(huì)的精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)階段（2011年以來(lái)）。2011年出臺(tái)的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011～2020 年）》指出，“提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，加大投入力度，把連片特困地區(qū)作為主戰(zhàn)場(chǎng)”。2013年11月，習(xí)近平總書(shū)記提出“精準(zhǔn)扶貧”這一新的理念后，扶貧工作向精準(zhǔn)到個(gè)體脫貧發(fā)展，并且精準(zhǔn)扶貧已不僅僅局限于對(duì)貧困人口實(shí)施相關(guān)社會(huì)救助，而是已擴(kuò)展為包括教育、金融、產(chǎn)業(yè)扶持、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、危房改造、易地搬遷等在內(nèi)的“一攬子”綜合社會(huì)治理工程，具有從“脫貧保基本的生存型”向“扶持可致富的發(fā)展型”轉(zhuǎn)型特點(diǎn)，進(jìn)而更加突出了扶貧的 “扶”的職能。

（二）從救濟(jì)保障到新型保障：我國(guó)社會(huì)救助制度的演變

社會(huì)救助是指國(guó)家通過(guò)國(guó)民收入的再分配，對(duì)因自然災(zāi)害或其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)原因而無(wú)法維持最低生活水平的社會(huì)成員給予救助，以保障其基本生活水平的制度，在眾多的社會(huì)保障項(xiàng)目中，它發(fā)揮著對(duì)各種貧困風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行社會(huì)化兜底的基本功能。一般來(lái)看，各國(guó)社會(huì)救助法律制度均是對(duì)濟(jì)貧或扶貧相關(guān)社會(huì)政策的法制化結(jié)果。我國(guó)的社會(huì)救助制度主要經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段。

第一階段，以救濟(jì)、?；緸橹鞯纳鐣?huì)救助階段（1949～2013年）。新中國(guó)成立初期為保障失業(yè)人員的基本生活，政務(wù)院頒布了《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》《職工生活困難補(bǔ)助辦法》《撫恤、救濟(jì)失業(yè)費(fèi)管理辦法》等，對(duì)城鎮(zhèn)困難人員進(jìn)行救濟(jì)工作；在農(nóng)村建立了以人民公社為主體的集體保障制度，對(duì)無(wú)依無(wú)靠、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源的人員實(shí)行“五?！敝贫?。改革開(kāi)放后，我國(guó)社會(huì)救助制度有了一定發(fā)展，先后頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》《最低工資規(guī)定》《城市居民最低生活保障條例》《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》等，但仍以家庭自救為主。這一階段社會(huì)救助對(duì)象主要為城鎮(zhèn)貧困居民，以?；旧?、實(shí)施貧困救濟(jì)為主，且內(nèi)容分散，而在農(nóng)村則主要依托農(nóng)村五保供養(yǎng)制度和農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作來(lái)推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助[7]，結(jié)合貧困標(biāo)準(zhǔn)，著力解決區(qū)域型貧困問(wèn)題。

第二階段，新型社會(huì)救助階段（2014年以來(lái)）。21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)救助制度日漸成熟，以2014年國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》為標(biāo)志，社會(huì)救助由原來(lái)的臨時(shí)性、特殊性救助模式轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｒ?guī)性、普遍性救助模式。[8]《社會(huì)救助暫行辦法》將城鎮(zhèn)貧困居民的社會(huì)救助和農(nóng)村貧困居民的社會(huì)救助統(tǒng)合起來(lái)形成統(tǒng)一社會(huì)救助，其內(nèi)容也從較為單一的生活救助——最低生活保障，擴(kuò)充為包括醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、受災(zāi)人員、臨時(shí)救助等內(nèi)容（見(jiàn)圖一，下頁(yè)），基本形成了風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)兜底的制度功能，具有?；?、實(shí)施貧困救濟(jì)的生存型與促發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)有兜底的發(fā)展型兼顧取向。同時(shí)，在農(nóng)村實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧，一定程度上提升了農(nóng)村社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)。

（三）精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助的耦合：交叉與融合

由前述可以看出，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)扶貧工作和社會(huì)救助工作既各自獨(dú)立運(yùn)行、分開(kāi)運(yùn)作，又相互交叉耦合、功能重合，形成政策與法律制度相互補(bǔ)充的局面，兩者在價(jià)值取向上又“殊途同歸”，均具有從“?；尽钡健按侔l(fā)展”轉(zhuǎn)型的特點(diǎn)。從兩者實(shí)施的內(nèi)容比較來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧側(cè)重“扶”的功能，社會(huì)救助側(cè)重“濟(jì)”的功能，“扶”的標(biāo)準(zhǔn)要高于“濟(jì)”的標(biāo)準(zhǔn)。一般來(lái)看，扶貧社會(huì)政策的優(yōu)點(diǎn)在于能夠及時(shí)、快捷地動(dòng)員社會(huì)資源，集中力量短期內(nèi)解決或克服相關(guān)社會(huì)問(wèn)題，但在穩(wěn)定性、可持續(xù)性以及公正性上又難免會(huì)存有紕漏，例如發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)救濟(jì)困難、個(gè)體針對(duì)性不足等。目前精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中存在的相關(guān)問(wèn)題恰是社會(huì)政策實(shí)施本身所引發(fā)的問(wèn)題癥結(jié)，而法律制度的優(yōu)點(diǎn)在于，它為某一社會(huì)問(wèn)題的解決或克服提供了規(guī)范的行為模式，各方權(quán)責(zé)明確，且針對(duì)事物的主要矛盾進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)立法，普遍實(shí)施，因而有著較好的穩(wěn)定性與適應(yīng)性，能夠在“保基本”的基礎(chǔ)上區(qū)分主次矛盾、普遍地滿(mǎn)足個(gè)體基本需求，在應(yīng)對(duì)富余勞動(dòng)力規(guī)模性轉(zhuǎn)移、老齡化等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)方面有著獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。面對(duì)未來(lái)的濟(jì)貧和扶貧工作，課題組認(rèn)為在我國(guó)消滅絕對(duì)貧困后，應(yīng)堅(jiān)持以社會(huì)救助制度為基礎(chǔ)（以“濟(jì)”為主）、扶貧社會(huì)政策相結(jié)合（以“扶”為輔）的綜合治理思路。

圖一 我國(guó)社會(huì)救助制度的基本內(nèi)容

精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助同樣作為向社會(huì)成員提供最低生活限度的幫扶措施，兩者有著相同的制度原理，只不過(guò)各自的幫扶有所側(cè)重而已。在社會(huì)生產(chǎn)力較為發(fā)達(dá)的現(xiàn)階段，從歷史進(jìn)程來(lái)分析，兩者取向已基本一致，有著統(tǒng)一的客觀基礎(chǔ)，最終只是實(shí)施范圍的差異問(wèn)題。對(duì)精準(zhǔn)扶貧或社會(huì)救助而言，本質(zhì)上都是國(guó)家基于相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的困難而對(duì)社會(huì)成員的一種社會(huì)補(bǔ)償，屬社會(huì)保障的范疇；更為重要的是轉(zhuǎn)型社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)型貧困只能以社會(huì)救助的方式來(lái)解決，即采用風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的貧困由社會(huì)兜底的方式來(lái)激活社會(huì)活力，在保護(hù)個(gè)體積極性、?；镜幕A(chǔ)上構(gòu)建多元化的人的發(fā)展模式，故而精準(zhǔn)扶貧應(yīng)當(dāng)與社會(huì)救助制度相融合、銜接。精準(zhǔn)扶貧融入社會(huì)救助后，應(yīng)適時(shí)將精準(zhǔn)扶貧中具有普遍性的相關(guān)項(xiàng)目增列為社會(huì)救助內(nèi)容，通過(guò)擴(kuò)張和完善社會(huì)救助制度，既可形成精準(zhǔn)扶貧的長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制，使精準(zhǔn)扶貧成為全體社會(huì)成員一項(xiàng)具體的生存權(quán)利，發(fā)生爭(zhēng)訴有法律制度的最后保障，又可增強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧的社會(huì)適應(yīng)性，有效克服前述相關(guān)問(wèn)題；同時(shí)也可在短期內(nèi)降低城鎮(zhèn)和農(nóng)村的貧困發(fā)生率，實(shí)現(xiàn)扶貧工作階段性減貧任務(wù)，通過(guò)對(duì)救助對(duì)象、救助標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，建立科學(xué)的評(píng)價(jià)與退出調(diào)整機(jī)制以及組織運(yùn)行系統(tǒng)，能有效降低行政成本、減少資源浪費(fèi)，且信息公開(kāi)、便于監(jiān)管。最后的問(wèn)題只是，現(xiàn)有社會(huì)救助制度的定位如何提升，以及融合后的精準(zhǔn)扶貧針對(duì)哪些特殊情形可以集中力量進(jìn)行政策救助。

三、精準(zhǔn)扶貧視域下社會(huì)救助制度的擴(kuò)張：發(fā)展型社會(huì)救助

在精準(zhǔn)扶貧的新形勢(shì)下，我們需要構(gòu)建更加積極、公正的社會(huì)救助制度，這也是新時(shí)期做好扶貧工作和體現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義本質(zhì)的必然要求。在精準(zhǔn)扶貧視域下，我國(guó)的社會(huì)救助制度應(yīng)從傳統(tǒng)的生存型向積極的發(fā)展型轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型和貧困人口的客觀實(shí)際需求。傳統(tǒng)的生存型社會(huì)救助以保障居民最低生活水平為目標(biāo)，以物質(zhì)救助為主要救助方式，救助方式較為單一，救助的對(duì)象為絕對(duì)貧困人口，它由政府來(lái)主導(dǎo)，且學(xué)理上將其視為國(guó)家的義務(wù)，進(jìn)而社會(huì)參與的廣泛度不充分，有局限性。發(fā)展型社會(huì)救助由政府主導(dǎo)、社會(huì)參與實(shí)施，更加注重以社會(huì)合作的方式來(lái)救助貧困，在學(xué)理上將其視為包括國(guó)家、社會(huì)組織、各經(jīng)營(yíng)實(shí)體、全體社會(huì)成員在內(nèi)的社會(huì)義務(wù)，它主要著眼于恢復(fù)和提高被救助者獲得就業(yè)機(jī)會(huì)與勞動(dòng)收入、增強(qiáng)被救助者抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，強(qiáng)調(diào)通過(guò)救助使其獲得生活能力、脫離貧困的能力。[9]同時(shí)，發(fā)展型社會(huì)救助制度注重貧困的事前預(yù)防以及基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)服務(wù)等方面的綜合治理，注重扶貧救濟(jì)的可持續(xù)性，其救助方式更為多元化，除必要的物質(zhì)幫助外，還有精神方面的幫扶，救助范圍涵蓋了相對(duì)貧困人口，以綜合提升貧困者自我發(fā)展能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力為目的。當(dāng)前我國(guó)的《社會(huì)救助暫行辦法》已初步具備發(fā)展型社會(huì)救助的基礎(chǔ)，但面對(duì)精細(xì)化的瞄準(zhǔn)式扶貧，社會(huì)救助制度的救助方式也應(yīng)由傳統(tǒng)的 “輸血式”救助向“造血式”救助轉(zhuǎn)變，繼續(xù)發(fā)揮好反貧困的最后一道防線和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)兜底作用。[10]

另外，以往貧困群體的致貧原因大多是收入低下或者物資匱乏，單一的資金救助與實(shí)物救助能夠有效緩解貧困。[11]然而，現(xiàn)階段我國(guó)貧困人口的致貧原因已發(fā)生變化，經(jīng)濟(jì)型貧困與風(fēng)險(xiǎn)型貧困并存，需要繼續(xù)提升社會(huì)救助制度的定位，發(fā)展新的社會(huì)救助制度，這也是對(duì)精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過(guò)程中暴露出的問(wèn)題所提供的一種解決方案。整體分析，轉(zhuǎn)型社會(huì)和貧困人口的結(jié)構(gòu)性改變，以及精準(zhǔn)扶貧的整體推進(jìn)，為實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)救助制度、擴(kuò)張與完善社會(huì)救助內(nèi)容提供了契機(jī)。傳統(tǒng)的生存型救助模式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前反貧困工作的需要，必須加快社會(huì)救助制度由生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，促進(jìn)新的扶貧工作機(jī)制與社會(huì)救助制度的完善與融合，這是我國(guó)社會(huì)救助制度功能轉(zhuǎn)變的必經(jīng)之路。根據(jù)現(xiàn)行的《社會(huì)救助暫行辦法》，雖然它已經(jīng)表現(xiàn)出兼及發(fā)展的趨向，但總體上仍側(cè)重于生存型救助，無(wú)論是救助的形式還是救助的內(nèi)容都呈現(xiàn)出“濟(jì)”的救助功能，救助的理念和目標(biāo)仍然停留在保障基本生存方面，這對(duì)于培育受助者的自立、自強(qiáng)、自助的精神，提升受助者的自我發(fā)展能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，實(shí)施多元化救助尚存有一定缺陷。

課題組比照甘肅省“1+17”精準(zhǔn)扶貧實(shí)施方案，建議以立法形式，適當(dāng)擴(kuò)張社會(huì)救助制度內(nèi)容，形成統(tǒng)一社會(huì)救助制度，具體內(nèi)容如表1所示。

表1 擴(kuò)張后的社會(huì)救助項(xiàng)目

課題組建議在現(xiàn)有社會(huì)救助制度基礎(chǔ)上增加如下內(nèi)容：

第一，增加基礎(chǔ)設(shè)施援建項(xiàng)目?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是發(fā)展社會(huì)事業(yè)的基礎(chǔ)保障，歷史上相關(guān)國(guó)家的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是優(yōu)先發(fā)展的內(nèi)容。我國(guó)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施普遍薄弱，容易引發(fā)公共安全風(fēng)險(xiǎn)，亟需加大投入建設(shè)。通過(guò)增加基礎(chǔ)設(shè)施援建的救助內(nèi)容，如飲水安全、農(nóng)電保障、交通援建以及危房改造等，改善貧困地區(qū)的生存條件，為貧困人口提供自我發(fā)展的 “硬件”條件，改變“等”“靠”“要”的依賴(lài)、消極思想，實(shí)現(xiàn)救助與自助相結(jié)合、自我發(fā)展。同時(shí)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)共享社會(huì)資源，提供就業(yè)機(jī)會(huì)，提高人民群眾整體生活水平。

第二，增加社會(huì)事業(yè)援助援建項(xiàng)目。我國(guó)現(xiàn)有社會(huì)救助制度涉及社會(huì)事業(yè)的主要包括醫(yī)療救助、教育救助、住房救助與就業(yè)救助四個(gè)方面，但這并不能從根本上提升貧困者的自我發(fā)展能力和抵御災(zāi)害的能力。增加的社會(huì)事業(yè)援助援建項(xiàng)目涉及易地搬遷、勞動(dòng)力培訓(xùn)、技術(shù)人才支持、文化援建、社區(qū)援建、衛(wèi)生援建等內(nèi)容，這既是對(duì)當(dāng)前村民需求的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)，也是為所有貧困者提供促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展的“軟件”條件。社會(huì)事業(yè)援助援建項(xiàng)目眾多，政府可以集社會(huì)之力合作參與建設(shè)，收益共享，以減輕政府扶貧的財(cái)政壓力。

第三，增加金融援助項(xiàng)目。金融援助為各國(guó)普遍實(shí)施的扶貧方式之一，一般是給有能力、有發(fā)展產(chǎn)業(yè)需求的貧困戶(hù)提供資金支持，以助其脫貧致富。當(dāng)前小額信貸已成為我國(guó)新型的社會(huì)救助方式，在幫助農(nóng)村貧困人口脫貧致富方面發(fā)揮了積極作用，但應(yīng)加強(qiáng)小額貸款的貸款程序管理與貸后資金使用的規(guī)范化管理，創(chuàng)新落實(shí)金融扶貧到戶(hù)機(jī)制[12]，使貸款真正能到達(dá)那些需要金融支持的貧困者手里，杜絕貸后改變用途的變相消費(fèi)。

第四，增加生態(tài)救助項(xiàng)目。以生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償救助為主要內(nèi)容，主要包括對(duì)因土地規(guī)整、地質(zhì)災(zāi)害治理、環(huán)境保護(hù)、退耕還林還草、生態(tài)屏障建設(shè)等需要實(shí)施的項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)補(bǔ)償救助，在改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，統(tǒng)籌考慮貧困區(qū)域人的生存與發(fā)展實(shí)際情況，使生態(tài)保護(hù)與社會(huì)補(bǔ)償救助相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)減貧任務(wù)與生態(tài)環(huán)境改善的雙贏。

第五，增加農(nóng)村產(chǎn)業(yè)援助項(xiàng)目。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)援助作為一種脫貧方式已被長(zhǎng)期使用，但各產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均、技術(shù)條件要求不一，且存在投入周期長(zhǎng)、資金回籠慢等問(wèn)題，應(yīng)因地制宜、科學(xué)發(fā)展，擇優(yōu)幫扶。在實(shí)施產(chǎn)業(yè)援助的同時(shí)，應(yīng)結(jié)合電子商務(wù)信息化的特點(diǎn)，將產(chǎn)業(yè)援助與電子商務(wù)結(jié)合起來(lái)，借助“智慧農(nóng)業(yè)”技術(shù)和手段，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息化。

四、社會(huì)救助制度的完善策略

現(xiàn)階段，我國(guó)的扶貧政策與社會(huì)救助制度雖然成效顯著，但不可否認(rèn)的是仍存在大量貧困人群，且因各種原因返貧現(xiàn)象比較嚴(yán)重，扶貧效果存在非可持續(xù)性特征。20世紀(jì)80年代末“世界環(huán)境與發(fā)展大會(huì)”提出可持續(xù)生計(jì)這一概念，認(rèn)為可持續(xù)生計(jì)應(yīng)“具備維持基本生活所必需的充足的食品與現(xiàn)金儲(chǔ)備以及流動(dòng)量”[13]，后經(jīng)學(xué)者們擴(kuò)充完善，將可行能力、政治資本、社會(huì)制度等概念引入可持續(xù)生計(jì)體系中。發(fā)展型社會(huì)救助本質(zhì)就是這一觀念的實(shí)際運(yùn)用，它不僅憑借政府援助使貧困者暫時(shí)脫貧，而且著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，更加注重法律制度建設(shè)，更加關(guān)注受助者個(gè)體自身的完善與發(fā)展，使其具備自我脫貧的能力，從根本上解決問(wèn)題，并防止返貧現(xiàn)象發(fā)生（左停，2016）。我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施為推動(dòng)發(fā)展型社會(huì)救助帶來(lái)契機(jī)，在擴(kuò)張和完善現(xiàn)有社會(huì)救助制度的同時(shí)，應(yīng)注意以下方面的問(wèn)題。

第一，社會(huì)救助應(yīng)區(qū)分主次，合理界定貧困標(biāo)準(zhǔn)，普遍實(shí)施。從當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧實(shí)施狀況來(lái)看，扶貧過(guò)程中未合理區(qū)分主次關(guān)系是產(chǎn)生相關(guān)問(wèn)題的癥結(jié)之一。在?；尽皾?jì)”的同時(shí)，一刀切地進(jìn)行各種項(xiàng)目的“扶”，有些求之過(guò)急。我們?cè)谕晟粕鐣?huì)救助制度時(shí)應(yīng)妥善處理這一問(wèn)題。一般來(lái)看，首先應(yīng)將生活救助、專(zhuān)項(xiàng)救助、臨時(shí)應(yīng)急救助、基礎(chǔ)設(shè)施援建、社會(huì)事業(yè)援助援建放在主的位置，其他為輔；其次針對(duì)經(jīng)濟(jì)型貧困和風(fēng)險(xiǎn)型貧困進(jìn)行制度整體設(shè)計(jì)，合理界定貧困標(biāo)準(zhǔn)，克服救助面過(guò)窄的問(wèn)題，使貧困標(biāo)準(zhǔn)能涵蓋到相對(duì)貧困人口，針對(duì)不同人群，宜采用階梯式標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，不同人群的社會(huì)救助辦法應(yīng)各有側(cè)重，在制度環(huán)節(jié)抵消相關(guān)社會(huì)矛盾；同時(shí)，在實(shí)施中規(guī)范扶貧對(duì)象識(shí)別機(jī)制（何平，2017），杜絕貧困指標(biāo)的名額分配，應(yīng)依標(biāo)準(zhǔn)普遍實(shí)施。

第二，社會(huì)救助實(shí)體規(guī)則規(guī)范化。一項(xiàng)制度的改革與深化最終必然圍繞 “權(quán)利公平”“機(jī)會(huì)公平”“規(guī)則公平”的制度理性與公民社會(huì)期望、社會(huì)實(shí)踐狀況相結(jié)合來(lái)設(shè)計(jì)，這有助于通過(guò)法律制度建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)合作的最大效果。我國(guó)的社會(huì)救助制度應(yīng)以社會(huì)公平為價(jià)值取向，并在立法、執(zhí)法、守法中加以貫徹。通過(guò)立法制度形成權(quán)利—義務(wù)—責(zé)任的規(guī)范系統(tǒng)建設(shè)，增強(qiáng)村民在制度面前的規(guī)則感和秩序感，逐步提高村民的公民意識(shí)。通過(guò)對(duì)精準(zhǔn)扶貧實(shí)施項(xiàng)目的科學(xué)分類(lèi)與界定，形成合理的社會(huì)救助制度建設(shè)基礎(chǔ)，借此進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革。

第三，社會(huì)救助程序規(guī)則科學(xué)化。要解決精準(zhǔn)扶貧“部門(mén)混管”“碎塊管理”的矛盾，從根本上還是要在深化行政機(jī)構(gòu)改革的過(guò)程中，科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村社會(huì)保障管理系統(tǒng)，以科學(xué)的管理系統(tǒng)選擇最優(yōu)管理模型和最佳實(shí)施程序，提高效率，降低諸項(xiàng)成本。我們?cè)谕晟粕鐣?huì)救助制度的同時(shí)，應(yīng)統(tǒng)合精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目管理與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)資源，構(gòu)建由民政部門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)村社會(huì)救助、農(nóng)村社會(huì)福利和優(yōu)撫安置項(xiàng)目建設(shè)，人社部門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和新農(nóng)合項(xiàng)目建設(shè)，地方政府負(fù)責(zé)管理村民住宅保障、失地農(nóng)民社會(huì)保障、社會(huì)事業(yè)援建、基礎(chǔ)設(shè)施援建、生態(tài)救助等項(xiàng)目建設(shè)，其他部門(mén)協(xié)同配合的“三支柱”管理、經(jīng)辦體系，職責(zé)明確，信息共享（白小平，2014），規(guī)范社會(huì)救助申請(qǐng)行為。

第四，建立合理的準(zhǔn)入、退出與問(wèn)責(zé)機(jī)制。強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的參與和機(jī)會(huì)平等，建立社會(huì)救助的準(zhǔn)入與退出機(jī)制，確保結(jié)果的公信力和強(qiáng)制性。要保證村民的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)（何平，2012），普遍實(shí)施公示、聽(tīng)證和建議制度，所有涉及村民切身利益的決定都應(yīng)公示，所有涉及村民利益的重大變動(dòng)都應(yīng)聽(tīng)證，讓信息有上下“回路”，著力解決信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題。要建立行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，落實(shí)責(zé)任，限制相關(guān)機(jī)構(gòu)和工作人員的權(quán)力。

第五，強(qiáng)調(diào)社會(huì)合作，健全社會(huì)救助的責(zé)任主體，實(shí)現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展。國(guó)家和政府并不是社會(huì)救助的唯一責(zé)任主體，僅靠政府救助是難以達(dá)到反貧困的目的的，而且責(zé)任主體的單一化不僅無(wú)法有效解除受助者的生活困境，也不利于制度的可持續(xù)發(fā)展 （王思斌，2007）。因此，應(yīng)當(dāng)在政府主導(dǎo)下，引入社會(huì)組織、社區(qū)、各經(jīng)營(yíng)實(shí)體等社會(huì)力量參與社會(huì)救助，使社會(huì)救助的資金來(lái)源多元化、社會(huì)服務(wù)形式多元化、救助方式多元化，進(jìn)而構(gòu)建政府主導(dǎo)與多方分責(zé)的社會(huì)救助責(zé)任體系，實(shí)現(xiàn)政府資源和社會(huì)資源的有效銜接，共同促進(jìn)社會(huì)救助制度的可持續(xù)發(fā)展。

[1]宮留記：《政府主導(dǎo)下市場(chǎng)化扶貧機(jī)制的構(gòu)建與創(chuàng)新模式研究——基于精準(zhǔn)扶貧視角》，《中國(guó)軟科學(xué)》2016年第5期，第154～162頁(yè)

[2]李泉然：《精準(zhǔn)扶貧視閾下社會(huì)救助政策的發(fā)展》，《中州學(xué)刊》2017 年第 1 期，第 65～71 頁(yè)

[3][4][5]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2016年

[6]黃承偉 覃志敏：《論精準(zhǔn)扶貧與國(guó)家扶貧治理體系建構(gòu)》，《中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第1期，第131～136頁(yè)

[7][11]彭華民：《中國(guó)社會(huì)救助政策創(chuàng)新的制度分析：范式嵌入、理念轉(zhuǎn)型與福利提供》，《學(xué)術(shù)月刊》2015年第 1期，第 93～100頁(yè)

[8]趙大華：《社會(huì)救助權(quán)保障下的社會(huì)救助立法之完善——兼評(píng)〈社會(huì)救助暫行辦法〉》，《法學(xué)》2016年第 3期，第 117～125頁(yè)

[9]林嘉 陳文濤：《論社會(huì)救助法的價(jià)值功能及其制度構(gòu)建》，《江西社會(huì)科學(xué)》2013年第2期，第 135～141頁(yè)

[10]王延中 王俊霞：《更好發(fā)揮社會(huì)救助制度反貧困兜底作用》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第 6期，第 67～71頁(yè)

[12]汪三貴 郭子豪：《論中國(guó)的精準(zhǔn)扶貧》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2015年第5期，第147～150頁(yè)

[13]安東尼·哈爾 詹姆斯·梅志里：《發(fā)展型社會(huì)政策》，羅敏等譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年，第135頁(yè)

Coordination of Targeted Poverty Alleviation and Social Assistance System

Bai Xiaoping Dai Meixun Wang Yarong

Solving the problem of poverty is to achieve the goal of build a well-off society in an all-round way,accurate poverty alleviation work can coordinate development with the social assistance.On the one hand,promote accurate poverty alleviation plan,improve the social assistance legislation,the precise poverty alleviation project as related social assistance,timely expansion of social assistance,to improve the level of assistance,social assistance changed from survival to development.On the other hand,with the universal implementation of the social assistance system,enhance the precise poverty of related risk coping,adhere to the “relief” as the main,by “support” as auxiliary,pay attention to distinguish the primary and secondary relations,focus on solving the problem such as the incompleteness of the project,the inappropriate nature of the project,the unsustainability of the project,and difficult regulation,make it standardized,universal,scientific and systematic.

targeted poverty alleviation,social assistance,issues concerning “agriculture,rural areas and farmers”