財政專項資金管理中的風險防范

江蘇省常州市財政局課題組

一、引 言

財政專項資金是指為實現(xiàn)某一事業(yè)發(fā)展和政策目標或者完成特定工作任務(wù)，由財政性資金安排的、在一定時期內(nèi)具有專門用途的資金。其具有涉及面廣、品目繁多、指向明確、社會影響力大等特征，是國家調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟和社會生活的重要手段。以常州市為例，2016年市本級安排專項資金47.37億元，占市級一般公共預算支出的36.33%，加上中央、省下達的專項，資金數(shù)額巨大，種類達數(shù)十種，涵蓋了公共服務(wù)、經(jīng)濟建設(shè)、民生保障、社會管理等眾多領(lǐng)域，幾乎各個政府業(yè)務(wù)主管部門都有涉及。

由于財政專項資金面廣量大、管理流程復雜且缺乏統(tǒng)一標準，近年來一直備受詬病，加上一些公職人員法律意識淡薄、管理水平不高等原因，這一領(lǐng)域的職務(wù)犯罪案件近年來呈現(xiàn)上升態(tài)勢，涉案數(shù)目驚人。2011年至2013年，江蘇省查辦政策性財政補貼領(lǐng)域瀆職犯罪129件165人，瀆職犯罪行為造成財政補貼損失高達1.53億余元。①殷其新、張云強：《政策性財政補貼領(lǐng)域瀆職犯罪案件特點及新動向分析》，2015-10-26，群眾網(wǎng)，http：//www.qunzh.com/xxzt/gwydybgpxhd/bgzs/201510/t20151025_14162.html。常州市檢察機關(guān)近年來在省統(tǒng)一部署下，開展了查辦“高效設(shè)施漁業(yè)”“新網(wǎng)工程”補貼領(lǐng)域瀆職犯罪等一系列專項行動，共立案查處各類瀆職犯罪案件14件，涉及31人。

財政部門在專項資金的分配和監(jiān)管中擔負著重要職責，隨著全面依法治國的戰(zhàn)略部署以及反腐倡廉、治庸治懶工作的層層推進，進一步規(guī)范財政專項資金管理，保護財政資金和財政干部兩個安全更顯得十分必要和緊迫。2017年7月1日起，新修訂的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》開始實施，修訂的內(nèi)容是確立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。由于財政專項資金的分配使用涉及公共利益，因而已成為檢察機關(guān)的關(guān)注重點。2016年年底以來，常州市財政局陸續(xù)收到常州市人民檢察院、天寧區(qū)人民檢察院和鐘樓區(qū)人民檢察院發(fā)出的三份檢察建議書，要求采取有效措施，依法履行對專項資金的監(jiān)管職責，追回有關(guān)財政資金，并將處理結(jié)果回復檢察機關(guān)。如不正確履職、怠于履職，檢察機關(guān)將提起行政訴訟，這表明社會各界對財政部門在專項資金管理方面提出了更加嚴格的要求。因此，系統(tǒng)梳理其中的法律風險點并予以積極防范，不僅對財政部門具有較高的現(xiàn)實意義，還對其他相關(guān)部門起到普遍性的指導作用。

二、涉及財政專項資金的相關(guān)法律規(guī)定及解讀

（一）法律法規(guī)

按照法理學定義，財政專項資金的法律制度，應(yīng)指調(diào)整財政專項資金管理活動中相關(guān)方權(quán)利義務(wù)關(guān)系和責任的法律規(guī)范?？傮w而言，目前財政專項資金管理領(lǐng)域的法律規(guī)范尚不健全，給實際工作帶來較大困擾。

1.預算法

《預算法》被稱為“經(jīng)濟憲法”，是規(guī)范預算、決算的編制、審查、批準、監(jiān)督，以及預算的執(zhí)行和調(diào)整的基本法律。然而《預算法》并未在法律層面上為財政專項資金管理提供依據(jù)，在具體條款中也未涉及。僅其立法精神和遵循原則可以對財政專項資金其他法律規(guī)范起方向指引性作用。

2.財政行政法規(guī)

《財政違法行為處罰處分條例》對涉嫌不當方式獲取財政資金的行為，明確了相關(guān)法律責任和處罰標準。如第六條對國家機關(guān)及其工作人員違反規(guī)定使用、騙取財政資金等行為進行了規(guī)定；第十四條對企業(yè)和個人以虛報、冒領(lǐng)等手段騙取財政資金或其他違規(guī)使用財政資金的情況進行了規(guī)定。

3.地方性法規(guī)

2017年7月21日，江蘇省十二屆人大常委會第三十一次會議審議通過了《江蘇省財政監(jiān)督條例》，并將于2017年12月1日起正式實施。涉及專項資金的主要內(nèi)容有：第九條第（六）項明確了財政部門的監(jiān)督范圍包括專項資金分配、使用情況；第十三條指出財政部門和有關(guān)部門應(yīng)當按照各自職責，嚴格執(zhí)行專項資金支出預算，按照專項資金使用范圍組織實施，不得拖延、截留專項資金撥款。財政部門應(yīng)當重點對虛報冒領(lǐng)、偽造騙取或者截留挪用財政專項資金等情況進行監(jiān)督檢查。

4.其他行政規(guī)范性文件

財政部、省財政廳和地方財政通常會針對某一項資金制定相應(yīng)管理規(guī)定，如財政部印發(fā)的《普惠金融發(fā)展專項資金管理辦法》《中小企業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法》等，對某項資金管理作出了具體規(guī)范；江蘇省2010年發(fā)布江蘇省人民政府令第63號《江蘇省省級財政專項資金管理辦法》；常州市制定的《常州市市級財政專項資金管理辦法》（常政規(guī)〔2011〕11號）。這些文件對財政專項資金管理具有較強的指導性。

（二）財政責任清單

中共中央十八屆三中全會、四中全會都強調(diào)要推行政府權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程，消除權(quán)力設(shè)租尋租空間，同時，按照權(quán)責一致原則建構(gòu)與權(quán)力清單制度一致的責任清單制度。責任清單以細化政府部門職責、理清責任邊界、健全權(quán)力監(jiān)管制度為核心，強化政府部門的公共服務(wù)理念，形成權(quán)責明確、權(quán)責一致、分工合理、運轉(zhuǎn)高效的部門職責體系。與權(quán)力清單的“法無規(guī)定不可為”精神對應(yīng)的，責任清單即“法若規(guī)定必須為”，因此是司法部門判斷是否瀆職的重要依據(jù)。常州市財政局在責任清單中對財政專項資金的管理職責被明確為：負責擬訂有關(guān)部門、單位和項目資金的財務(wù)管理辦法，負責各項市級財政專項資金的安排和監(jiān)督管理，協(xié)助有關(guān)部門進行項目的可行性研究和效益分析，監(jiān)督項目實施中資金的管理使用情況。

三、當前財政專項資金管理中的風險分析

（一）專項資金設(shè)立和退出不規(guī)范，存在公權(quán)濫用風險

省、市財政專項資金管理辦法中對專項資金設(shè)立、調(diào)整和撤銷的條件、程序等均作出了明確規(guī)定，但在實際工作中執(zhí)行不夠，主要表現(xiàn)在：

1.專項資金的設(shè)立缺少科學性

按照“先論證項目，再申請資金”的流程，專項資金的設(shè)立應(yīng)充分論證設(shè)立的必要性，否則會造成財政資金的極大浪費。財政專項的設(shè)立應(yīng)遵循正外部性需求，不擾亂市場公平秩序，同時要遵從WTO的補貼規(guī)范。但我國在競爭性領(lǐng)域仍有不少的專項。另外，專項資金設(shè)立要避免使用方向類似、政策目標相近的情況，但由于各個業(yè)務(wù)主管部門各自為政，難免會出現(xiàn)專項資金重復交叉的現(xiàn)象。在實際操作中，同一項目通過包裝，申請不同專項補助的現(xiàn)象時有發(fā)生，給財政部門埋下了瀆職隱患。

2.專項資金設(shè)立程序缺少規(guī)范性

目前財政專項資金設(shè)立程序主要是由?。ㄊ校I(yè)務(wù)主管部門提出申請，經(jīng)財政部門審核后，報同級人民政府批準。但在實際工作中，卻沒有建立相應(yīng)的論證機制，很少有業(yè)務(wù)部門在申請設(shè)立專項時，主動提交可行性論證報告，財政部門也未有專門的程序組織論證，往往是經(jīng)過層層博弈后予以安排。此外，一些地區(qū)文件中還明確財政部門可以直接申請設(shè)立專項。從權(quán)力制衡角度看，財政部門應(yīng)最大限度地避免這種“既當裁判員、又當運動員”的行為，減少權(quán)力失衡風險。

3.財政專項清理退出機制不健全

財政專項資金管理辦法中，明確了三種退出條件：一是設(shè)立的目標失去意義或者需要完成的特定任務(wù)已不存在的；二是專項資金的績效達不到主要預期目標的；三是專項資金的管理、使用存在違法問題，情節(jié)嚴重或者經(jīng)整改無效的。實際工作中，財政專項受業(yè)務(wù)主管部門和相關(guān)利益群體的影響，一經(jīng)設(shè)立很難撤銷，難以考量設(shè)立的目標意義是否實現(xiàn)，導致財政專項種類和規(guī)模增長迅速。近年來，雖然各級財政部門都在推進績效管理改革，但從應(yīng)用結(jié)果來看，尚未能形成評價結(jié)果與專項資金預算、退出相掛鉤的機制。

（二）專項資金管理制度不健全，存在管理失據(jù)風險

財政專項資金管理辦法是資金使用和管理的法律依據(jù)，重要性不言而喻。但由于種種原因，部分財政專項資金這方面仍然存在各類缺失。

1.財政專項資金管理辦法缺失

（1）一些部門或單位對于專項資金的認識不足，簡單地認為項目中的錢就屬于自己部門，無需單獨制訂專項資金的管理辦法，從而造成管理混亂。個別單位隨意從專項資金中列支無關(guān)的招待費、會議費和交通費等支出，容易形成挪用與擠占項目資金的法律風險。

（2）隨著國家不斷加大對部分領(lǐng)域和行業(yè)的扶持，專項資金來源渠道更多、范圍更廣、使用分散。資金的管理部門較多，未能將分散的資金加以整合，并制訂統(tǒng)一的管理辦法。如在新農(nóng)村建設(shè)方面，幾乎相關(guān)部門都有資金投入，卻缺乏統(tǒng)一的制度安排。

（3）財政專項資金原來有管理制度，但有效期已過；客觀條件已經(jīng)改變，或使用方式有較大變化，卻未及時修改。如常州市污水處理費的管理辦法還是1998年的。

2.有管理辦法但未形成規(guī)范性文件

江蘇省法治財政標準化建設(shè)要求專項資金管理辦法必須以規(guī)范性文件的形式確立。規(guī)范性文件的發(fā)文流程相對復雜，需要經(jīng)過征求內(nèi)部處室意見、征求外部單位意見、法律審核、公開征求社會公眾的意見、領(lǐng)導集體討論等多個環(huán)節(jié)進行修改，使文件結(jié)構(gòu)更加完整，內(nèi)容更加規(guī)范。此外，規(guī)范性文件與普通文件的區(qū)別在于其主動公開的屬性。作為資金管理的文件，有必要向社會大眾公開，若不以規(guī)范性文件的形式發(fā)文，則避開了公開接受社會監(jiān)督的形式，使得專項資金的使用和管理走向灰色地帶。

據(jù)統(tǒng)計，2011—2015年，常州市財政局共制定規(guī)范性文件21件，其中專項資金管理辦法11件，且占比逐年提升。然而，與財政眾多的專項相比，近幾年制發(fā)的規(guī)范性文件仍是少數(shù)，市、區(qū)財政部門還有較多的專項資金管理辦法僅僅以普通文件的形式在執(zhí)行。

3.有管理辦法但要素缺失

按照江蘇省財政廳推進法治財政標準化建設(shè)的要求，各類專項資金管理制度應(yīng)具備九大要素，即資金用途、使用范圍、管理職責、分配辦法、審批程序、支出管理、績效目標、責任追究和執(zhí)行期限。對照這一標準，常州市部分專項管理辦法中仍存在要素缺失的情況，如：

（1）“管理職責”邊界模糊。財政和其他部門的管理職責分工不明，不僅不利于專項資金的科學化管理，還會使財政和其他部門在專項資金相關(guān)案件中成為訴訟中的共同被告。如《常州市市級旅游發(fā)展專項引導資金管理辦法》（常財規(guī)〔2014〕4號）第二十條規(guī)定：“對項目單位未按規(guī)定組織項目實施、違反財經(jīng)紀律、弄虛作假、擠占項目資金等行為，一經(jīng)查實，責令限期整改。情節(jié)嚴重的，市財政局、旅游局視情況有權(quán)終止項目，追回引導資金”，其中終止項目、追回引導資金的責任并未明確區(qū)分。實踐中也以旅游部門作為主管部門，應(yīng)由旅游部門對違規(guī)項目、資金先行終止、追回為妥。但依據(jù)該辦法，檢察系統(tǒng)對常州市財政部門提出檢察建議書，要求財政承擔追回資金的首要責任。

（2）“資金用途”不夠明確。如《常州市市級扶貧開發(fā)專項資金管理辦法（暫行）》（常財規(guī)〔2016〕4號）的初稿中，就沒有“資金來源”“資金用途”等要素，經(jīng)法律審核才補充完整。如果資金用途不清晰，極易導致財政資金使用的隨意性和低效性。

（3）“審批程序”要素缺失。程序規(guī)范是保障財政資金和干部安全以及明確各自責任的基本要求，科學的程序設(shè)計可以有效避免權(quán)力濫用，降低資金被套取的風險。如《常州市市級融資擔保專項資金管理辦法》（常財規(guī)〔2016〕1號）的初稿中，缺乏審批程序的具體內(nèi)容，經(jīng)法律審核后將要素補充完整。

（三）職責分工不明晰，存在責任混淆風險

一是從內(nèi)外部關(guān)系來看，財政部門與主管部門的職責分工不夠明確、細化、合理，特別是財政部門參與主管部門對項目申報審核的資金，一旦發(fā)生項目申報單位虛假申報，其所帶來的法律風險在責任分擔上將難以區(qū)分。以《常州市市級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營龍頭企業(yè)發(fā)展專項資金管理暫行辦法》（常財農(nóng)〔2011〕28號）為例，其第十四條要求“市農(nóng)委、財政局對投標項目按照公平、公開、公正的原則，組織專家進行項目評審，必要時對有關(guān)項目進行論證答辯，形成項目安排初步意見，報市政府審定同意后，聯(lián)合行文下達項目建設(shè)任務(wù)和補助資金?！睂τ趯＜以u審，實踐中往往是農(nóng)林部門具體組織，財政部門很難真正參與，但按辦法規(guī)定，組織的具體責任是財政和農(nóng)委共同承擔。實踐中就出現(xiàn)了評審實際上是由農(nóng)委組織，但流程存在瑕疵，當事人按規(guī)定向財政申請公開評審情況的案例，財政部門為農(nóng)委的不當行為背書，處于被動連帶的位置。這類情況絕非個案。

二是從上下級關(guān)系來看，各級安排專項資金多是按屬地管理層層下達，上下級財政未能形成有效聯(lián)動，在資金監(jiān)管上存在權(quán)責不一致的情況，將影響到資金安全和使用效果。如《江蘇省體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導資金使用管理暫行辦法》（蘇財規(guī)〔2016〕6號）第六條和第八條規(guī)定，對省級體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導資金，省級財政部門對資金的后續(xù)監(jiān)管責任是參與專項資金執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，而作為審核上報單位的市、縣財政部門則要負責收回未按規(guī)定使用或閑置沉淀的專項資金。

三是從財政內(nèi)部來看，業(yè)務(wù)處室與預算、國庫、監(jiān)督、績效等處室的分工協(xié)作和相互制衡機制不夠健全，工作效率有待提升，資金安全難以保證。如一些業(yè)務(wù)處室認為資金監(jiān)管只是監(jiān)督檢查處的事，績效管理只是績效處的事，導致在管理上不能形成合力。

（四）資金分配方法方式欠科學規(guī)范，存在資源錯配風險

1.資金分配方法缺乏科學性和標準

我國目前的地方財政預算編制中，“人員經(jīng)費按標準，公用經(jīng)費按定額”，但對于專項資金如何分配卻缺乏科學合理的標準和依據(jù)。在資金分配領(lǐng)域如何最大限度限制自由裁量權(quán)一直是個難點。當前資金的分配大多采取主管部門與財政部門共同商定的模式，容易引發(fā)一系列的法律風險。如市檢察機關(guān)共查辦“體育產(chǎn)業(yè)引導資金”專項案件6件8人，其中多為濫用職權(quán)進行受賄。

2.資金分配程序缺乏規(guī)范性

專項資金在分配過程中存在著付款環(huán)節(jié)多、時間長等問題，影響當年項目正常實施，使項目難以發(fā)揮預期效果，也給財務(wù)管理帶來諸多不便。此外，用款單位想方設(shè)法爭取上級財政專項，很少考慮對于支出的安排，可能導致違規(guī)操作，也降低了財政資金的效益。

3.資金使用方式以無償為主，影響資金使用效率

目前財政專項資金大多以無償補助為主，對補助對象審核的不嚴格致使專項資金成為誰都想切一塊的利益蛋糕，甚至出現(xiàn)內(nèi)外勾結(jié)套取財政資金的現(xiàn)象，致使資金安全性和使用效率性不高。近年來各地大力創(chuàng)新財政扶持方式，先后成立了各種創(chuàng)投引導類基金，但有償使用占比仍然較小。以常州市為例，2016年專項資金中有償部分占比不足5%。

（五）項目審核不嚴和違規(guī)查處不力，容易引發(fā)玩忽職守風險

一是資金分散、信息不共享造成多頭申報。由于補貼資金名目眾多，如涉農(nóng)補貼分散在農(nóng)委、水利、供銷、國土、扶貧等多個部門，同一企業(yè)或個人有可能滿足多項補助申請條件，在財政及主管部門信息共享不暢、相關(guān)法律規(guī)范缺乏的情況下，極易出現(xiàn)多頭申報的現(xiàn)象，而審核部門無法去偽、把關(guān)不嚴。二是審核程序不科學。一些項目資金的申報、初核、日常監(jiān)督、驗收常為同一人負責，不能有效制衡。三是審核部門在審核過程中往往以形式審查為主，只憑申請材料認定資格，對材料的真實性和項目的可行性未進一步研判，甚至部分工作人員伙同補貼對象共同套取財政資金。如溧陽市供銷合作總社社務(wù)管理科科長卞某在明知溧陽市某冷鏈物流有限公司不符合“新網(wǎng)工程”項目申報條件的情況下，涉嫌濫用職權(quán)，導致該公司違規(guī)獲得國家財政補貼人民幣120萬元。四是部分社會機構(gòu)出于牟利的考慮，利用其知悉政策漏洞和人脈較熟的優(yōu)勢，編造或偽造申請材料以騙取財政專項資金的問題也進一步增加了項目審核難度。如常州有6家體育文化類公司在申報省級體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導資金補貼過程中，存在虛報面積和投資額、不符合申報主體資格及未按規(guī)定使用補貼資金等違法情形。常州個別旅行社存在提供虛假住宿發(fā)票復印件套取旅游專項中“地接獎勵”的行為，導致市級財政專項資金流失。此外，對違規(guī)違法行為查處力度較弱，也助長了財政專項資金瀆職領(lǐng)域的不正之風。由于違規(guī)成本較低，對項目單位和負責人難以起到震懾作用。

（六）財政大監(jiān)督機制尚未健全，存在監(jiān)督不力風險

1.使用政策不透明，公示信息分散

目前，山東、湖南等省已發(fā)布省級財政專項資金信息公開辦法，而江蘇省及常州市尚未出臺相關(guān)公開辦法。政策公開、宣傳力度的不足致使相關(guān)企業(yè)、組織和個人對專項資金的項目、范圍、標準等缺乏了解，給不法分子利用職務(wù)之便侵吞、挪用、截留財政資金提供了可乘之機。以財政補貼類項目公示為例，具體公示期限、方式、內(nèi)容均不統(tǒng)一，資金發(fā)放對象和數(shù)額往往由各主管部門自行公示，而申報主體信息、審批通過依據(jù)及資金具體用途并未公示，市財政局網(wǎng)站上并未發(fā)布相關(guān)內(nèi)容。信息公開不全面、不到位不利于社會公眾與媒體對財政專項資金使用情況進行監(jiān)督，也不利于監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)問題進行集中整治。

2.監(jiān)督集中于事后審查，手段單一落后

雖然近年來隨著財政改革的不斷推進，財政監(jiān)督不斷由專項檢查向日常監(jiān)督和全過程監(jiān)督轉(zhuǎn)變，但在具體實踐中仍是以事后監(jiān)督為主要形式。財政監(jiān)督的滯后性使得監(jiān)管人員把主要精力用于發(fā)現(xiàn)和處理違規(guī)，卻未能有效地預防違規(guī)行為，在財政資金監(jiān)管中始終處于被動地位，且容易造成財政資金無法挽回的損失。

當前財政監(jiān)督檢查方式以查賬和現(xiàn)場檢查為主，而由于財政專項資金項目繁多，補貼的對象、形式日益復雜，若是困于老辦法、老思路，在直接檢查中特別是賬面檢查中可能會疏忽和錯漏本該發(fā)現(xiàn)的問題。同時，財政監(jiān)督還受制于人力、物力和職責范圍的限制，無法做到對所有專項全面無遺漏的審核，致使日常跟蹤逐漸流于形式，違規(guī)行為發(fā)現(xiàn)能力不足，對項目的日常跟蹤和實地檢查難以達到預期效果，監(jiān)督重資金而輕項目造成了財政資金的極大浪費。如2016年開展的醫(yī)療機構(gòu)會計信息質(zhì)量檢查中發(fā)現(xiàn)常州市某醫(yī)院“專用基金-科研基金”科目存在100多個三年以上未有發(fā)生額的項目，科研項目立項頻繁，但研發(fā)項目的實質(zhì)性開展和結(jié)題嚴重滯后。

3.監(jiān)督主體不一，信息交流機制不完善

由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失，當前財政監(jiān)督與其他經(jīng)濟監(jiān)督主體職能分工和監(jiān)督范圍并不明確，雖然財政與人大、審計、稅務(wù)等部門對日常工作中的監(jiān)督各有側(cè)重，但財政部門除了年初與審計進行碰頭分工外，與其他監(jiān)督主體的信息交流并不通暢。一方面監(jiān)督主體職能重復導致了監(jiān)督的重復或錯漏，提高了監(jiān)督成本，也給監(jiān)督對象造成負擔。另一方面由于多頭監(jiān)督界限模糊，出現(xiàn)問題時在風險承擔上容易出現(xiàn)互相推諉扯皮的現(xiàn)象。

即使在財政內(nèi)部，對專項資金的監(jiān)督職責分工也不明確，相關(guān)內(nèi)控機制不健全。一些業(yè)務(wù)處室直接充當運動員，將監(jiān)督權(quán)職推給財政監(jiān)督檢查部門，而后者由于力量薄弱、礙于情面等原因，并不能實行有效監(jiān)督。

4.績效評價作為柔性監(jiān)督力度不足

《關(guān)于推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕416號）中指出財政部門和各預算單位是預算績效管理的責任主體，近年來預算績效管理工作也越來越受到重視，但成效不夠明顯：一是對部門不開展績效管理的，沒有制約措施，專項資金績效管理未能做到全覆蓋。二是績效評價有預設(shè)目標但無科學標準，很難客觀評判某項專項資金績效高低，給責任界定帶來難度。三是目前績效評價結(jié)果和預算掛鉤機制尚未建立，更沒有法律明文規(guī)定造成財政資金績效低下應(yīng)承擔的法律責任，制度建設(shè)還有待完善。但沒有制度規(guī)定不代表沒有法律責任。按照瀆職犯罪入刑標準，只要造成公共財產(chǎn)損失超過一定數(shù)額的，都有可能被治罪，換個角度來看瀆職風險反而更大。

四、對策建議

（一）進一步推進有限型政府建設(shè)，限制財政專項資金領(lǐng)域的權(quán)力任性

黨的十八屆三中全會提出“處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用”。當前政府越位、錯位現(xiàn)象仍然存在，要“把錯裝在政府身上的手換成市場的手”①李克強：《把錯裝在政府身上的手換成市場的手》，2013-03-01，http：//cpc.people.com.cn/n/2013/0317/c164113-20816405.html。，就要明確政府與市場關(guān)系，把市場職能范圍內(nèi)的放手交給市場。在專項資金設(shè)置上，市場能夠有效調(diào)節(jié)的堅決不設(shè)；競爭性領(lǐng)域中已設(shè)立的專項，要明確退出期限。在經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域，財政專項設(shè)立僅限于市場失靈和正外部性因素，或通過財政杠桿作用，引導金融資本、社會資本向重點產(chǎn)業(yè)傾斜，調(diào)動企業(yè)組織生產(chǎn)和自主創(chuàng)新的積極性，減少政府權(quán)力運行的“任性”。

目前，山東省在制定省級專項資金管理辦法時明確指出要大幅壓減整合競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椯Y金，河南在財政涉企資金基金化改革方面已初見成效。對于常州市，建議梳理競爭性領(lǐng)域經(jīng)營性專項資金，建立包括扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、支持企業(yè)技術(shù)改造、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等方面的資金清單，根據(jù)相關(guān)規(guī)定和發(fā)展實際制定退出計劃，轉(zhuǎn)而進行基金化改革或采用股權(quán)投資等方式實現(xiàn)政府作用和市場作用的有機結(jié)合。具體操作中，政府部門只負責進行基金投資管理方法的設(shè)立、投資團隊的選取、項目庫的建立、投資考核與評價及風險防控，主要在政策上予以指導，而不以行政手段干涉項目選擇和資金使用。

（二）加強制度建設(shè)，確保有法可依、依法理財

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對全面加強依法治國作出了部署，旨在將權(quán)力關(guān)進制度的籠子。一是要完善財政支出法律法規(guī)。2016年財政部發(fā)布了《法治財政建設(shè)實施方案》，提出“力爭到2020年形成較為完備的財政法律制度規(guī)范體系、高效的財政法治實施體系、嚴密的財政法治監(jiān)督體系、有力的財政法治保障體系?！碑斍拔覈斦ｍ椯Y金法治建設(shè)嚴重落后，政策的覆蓋面較小且法律效力不足，為了推進財政專項資金機制的健康有序發(fā)展，建議國家盡快出臺《財政支出法》，以保障財政支出制度的規(guī)范性和法定性。二是要規(guī)范管理辦法。對現(xiàn)有財政專項進行梳理，排查是否制定管理辦法，未制定管理辦法的應(yīng)安排時間表盡快制定、管理辦法已過期的應(yīng)及時根據(jù)實際需要進行清理或重新制定、已制定管理辦法的應(yīng)根據(jù)九大要素和本市實際予以完善并及時公開。三要組織業(yè)務(wù)主管部門、財政業(yè)務(wù)部門及稅政處、財監(jiān)、績效等處室進行討論研究，總結(jié)現(xiàn)有財政專項資金管理辦法施行中的缺陷，針對涉農(nóng)、涉企、人才激勵、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各類專項資金分別建立財政專項資金管理辦法模板，明確專項資金從設(shè)立到退出的操作細則，提高財政專項資金管理的全面性、專業(yè)性和可操作性。

（三）理順職責分工，形成權(quán)利與義務(wù)對等的部門分工合作機制

一是權(quán)責對等方面。根據(jù)相關(guān)文件精神，財政部門應(yīng)當履行資金設(shè)立調(diào)整和撤銷等事項的審核、匯總梳理有效資金目錄、組織專項資金支出預算的編制和執(zhí)行、開展監(jiān)督和績效等職責，而業(yè)務(wù)主管部門主要履行專項資金支出預算執(zhí)行、資金日常監(jiān)督、自查和自控等職責。2012年以來，全省財政系統(tǒng)以瀆職罪定罪的8起案件中有6件發(fā)生于資金申報、審核環(huán)節(jié)，但財政部門由于自身職能定位與工作重點，對專項資金具體項目缺乏專業(yè)認知，在審核環(huán)節(jié)難以真正發(fā)揮項目評估作用，事后發(fā)生瀆職案件卻要與業(yè)務(wù)部門共同承擔責任。這與財政部門在實際中過度攬權(quán)存在一定關(guān)聯(lián)。建議財政部門在資金管理中完全退出項目申報、評審、實施、驗收等實質(zhì)性審查環(huán)節(jié)，而集中精力做好資金撥付、績效監(jiān)督工作，并做到工作留痕，保全證據(jù)。通過建立權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的工作機制來保障財政資金和財政干部兩個安全。二是監(jiān)督職責方面。在財政監(jiān)督中還應(yīng)明確各監(jiān)督主體的責任范圍，建立多部門聯(lián)合監(jiān)督機制，避免重復監(jiān)督和監(jiān)督缺位。建議建立財政監(jiān)督聯(lián)席會議制度，由人大牽頭，安排全年監(jiān)督計劃，在各部門設(shè)立負責人和聯(lián)絡(luò)人，定期碰頭交流監(jiān)督落實情況，確保信息共享，形成監(jiān)督合力。在內(nèi)控制度建設(shè)上，要根據(jù)《關(guān)于加強財政內(nèi)部控制工作的若干意見》（財監(jiān)〔2015〕86號）文件精神建立完善有效的內(nèi)控制度，綜合運用不相容崗位（職責）分離控制、授權(quán)控制、歸口管理、流程控制和信息系統(tǒng)管理控制等方法，防控法律風險。要建立財政機關(guān)內(nèi)部糾錯機制，加強系統(tǒng)內(nèi)的漏洞修補，對于在監(jiān)督檢查、依申請履職、涉法涉訴案件辦理等工作中發(fā)現(xiàn)的可能涉及失職的問題，及時預警和糾正，將風險化解在行政體系內(nèi)部，減少刑事犯罪的發(fā)生。

（四）規(guī)范財政專項設(shè)立和退出程序，健全資金分配制度

一是明確專項資金設(shè)立程序，確保財政專項的權(quán)威性和有效性。在專項設(shè)立時要有明確的法律法規(guī)和政策文件，由業(yè)務(wù)部門申請設(shè)立的，應(yīng)明確須由財政部門通過組織聽證、績效目標論證等方式進行設(shè)立審查；財政業(yè)務(wù)處室提請設(shè)立的，應(yīng)由預算、績效、稅政等部門進行內(nèi)部聯(lián)合論證，以提高專項設(shè)立前評估的質(zhì)量和效力，確保財政部門在初審環(huán)節(jié)應(yīng)盡的審核評估義務(wù)落實到位，避免走過場。二是健全資金分配制度，提高資金使用效率。積極推進資金分配從“由人分錢”向“按制度分錢”轉(zhuǎn)變，減少行政性分配。建議選取典型專項資金進行競爭性分配試點，引入專家、中介機構(gòu)、社會公眾參與評審、招標，選擇扶持項目和資金總額，財政部門根據(jù)項目進度安排支出。通過試點選取適合納入競爭性分配范圍的專項資金，并將相關(guān)規(guī)定寫入財政專項資金管理辦法模版，將建立健全因素法分配、競爭性分配制度作為常州市財稅制度改革中的重要環(huán)節(jié)。三是建立專項資金到期退出和提前終止機制。如《江蘇省省級財政專項資金管理辦法》明確“專項資金應(yīng)當明確執(zhí)行期限，執(zhí)行期限一般不得超過五年?！睂τ谪斦ｍ椞崆叭∠虻狡诓辉賵?zhí)行的，應(yīng)制定專門的管理辦法，規(guī)定取消及退出程序、資金管理、責任審計、信息公開等內(nèi)容；對于專項資金因故需要延長年限的，應(yīng)當重新對項目延續(xù)的必要性和可行性進行論證；定期對專項資金使用效益進行評價，建立科學評價標準，對評價等級低于一定標準的，及時調(diào)整或提前終止，避免財政資金浪費。

（五）加大監(jiān)督查處力度，嚴防瀆職風險

一是要加大信息公開力度，接受社會媒體監(jiān)督。當前信息化技術(shù)在財政監(jiān)督領(lǐng)域的應(yīng)用還很不充分，財政與業(yè)務(wù)主管部門之間、各個監(jiān)督部門之間的信息溝通渠道尚未完善，建議建立政府補助資金綜合平臺網(wǎng)站，鏈接財政部門及業(yè)務(wù)主管部門，將補貼資金政策、申報流程及結(jié)果、資金分配和執(zhí)行過程以及監(jiān)督績效結(jié)果等全過程的管理信息在平臺網(wǎng)站上集中向社會公開。二是要健全監(jiān)督評價機制，完善全過程監(jiān)督評價。應(yīng)將財政監(jiān)督、績效管理嵌入預算編制、執(zhí)行和項目實施、驗收的各個環(huán)節(jié)，強化事前、事中、事后的全過程動態(tài)監(jiān)督和評價。財政部門可要求資金申報者在申請時提供相應(yīng)的資金使用計劃，以提高監(jiān)督針對性，嚴格把關(guān)資金使用去向，防止閑置或挪用。加強大數(shù)據(jù)技術(shù)在財政監(jiān)督、評價中的應(yīng)用，創(chuàng)新監(jiān)督評價手段，提升工作成效。三是要加大懲處力度，避免瀆職行為被動發(fā)生。2017年7月13日省財政廳發(fā)布《江蘇省省級財政專項資金管理中失信行為分類管理暫行辦法》，強化對項目申報單位的失信懲戒，存在一般失信行為的，省相關(guān)主管部門、省財政廳將減少申報單位當年省級專項資金扶持額度，對社會中介機構(gòu)直接責任人進行誡勉談話或強制培訓等；存在嚴重失信行為的，將對申報單位自該行為認定后三年內(nèi)不予安排省級專項資金，相關(guān)社會中介機構(gòu)三年內(nèi)不采信其所有省級專項資金申報鑒證報告；對申報單位和相關(guān)社會中介機構(gòu)的直接責任人，將其失信行為錄入個人信用檔案等。建議常州市盡快出臺相關(guān)失信行為管理辦法，大力開展職務(wù)犯罪的預防和懲處工作，對專項資金領(lǐng)域的貪腐瀆職現(xiàn)象嚴打嚴防，確保資金安全。

五、結(jié) 語

黨的十九大報告提出“要加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理?！爆F(xiàn)代財政制度是國家現(xiàn)代治理體系的重要一環(huán)，其中一個重要內(nèi)涵是通過法治來保障財政活動的公共性、公平性和效益性，從而對財政公權(quán)力進行約束。財政專項資金管理不僅涉及到這一公用資源的分配和使用，背后通常還牽連著專門的財政政策。當前正處于財稅體制改革的關(guān)鍵階段，諸多財政政策創(chuàng)新應(yīng)運而生，例如政府投資基金的運作、PPP項目管理、地方債置換等，由于法律法規(guī)的不完善甚至缺失，很有可能產(chǎn)生一些潛在的、或有的財政、法律風險。因此，除了嚴格遵從政府與市場邊界和在出臺政策時進行科學論證外，還要在實際工作中樹立正確的權(quán)力觀，摒除利益思維，依法合規(guī)實施管理。當然，在當前需要通過積極的財政政策引領(lǐng)新常態(tài)的背景下，財政干部該擔當時一定要有所作為，但要牢記頭上懸著的這柄“達摩克利斯之劍”。

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