美國第三次分配中公益基金會的作用與啟示

蘇京春

除了作為第一次分配主體的私人部門、再分配主導(dǎo)的公共部門以外，美國一直以來都在其經(jīng)濟(jì)社會運行當(dāng)中注重第三部門的重要作用，這一類部門一般被統(tǒng)稱為非營利組織。筆者認(rèn)為，我們可以更加明確地按照美國實踐中更多使用的稱謂，將其稱為公益機(jī)構(gòu)。雖然第三次分配這個概念的提出是在中國，但是以美國為代表的西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)社會運行當(dāng)中，第三次分配一直在堅持踐行并且日益發(fā)展壯大，且呈現(xiàn)出更新的模式與特點。以美國公益機(jī)構(gòu)的運行以及其中政府的作用為起點，本文試分析美國公益基金會是如何在第三次分配當(dāng)中發(fā)揮作用的，并結(jié)合其出現(xiàn)的新模式以及呈現(xiàn)的新特點，提出針對我國公益事業(yè)發(fā)展可供借鑒的重要啟示與對策建議，以一隅之見于此廣博領(lǐng)域中拋磚引玉。

一、美國公益基金會在第三次分配中的作用

私人基金會是美國私人公益事業(yè)中一個最重要的形式和組成部分，美國基金中心給出的“公益基金會”定義是“非政府的、非營利的、自有資金（通常來自單一的個人、家庭或公司）并自設(shè)董事會管理工作規(guī)劃的組織，其創(chuàng)辦目的是支持或援助教育、社會、慈善、宗教或其他活動以服務(wù)于公共福利，主要途徑是通過對其他非營利機(jī)構(gòu)的贊助?！雹儋Y中筠：《財富的責(zé)任與資本主義演變：美國百年公益發(fā)展的啟示》，上海三聯(lián)書店，2015年版，第4頁。根據(jù)《基金會年鑒》的分類，美國公益基金會分為四類：一是獨立基金會，資金來源是個人或者家庭捐贈，運作方式是給各種機(jī)構(gòu)的項目捐款；二是社區(qū)基金會，與私人基金會不同的是，其資金來源是多渠道的，一般會包括地方政府的捐款，可以說是公私合營的；三是公司基金會，資金來源是普通營利企業(yè)的捐贈；四是運作型基金會，資金來源與獨立基金會相似，都是來自個人或者家庭捐贈，但是運作方式卻不是捐款給他人，而是按照自己的宗旨運行。美國公益基金會贊助的方向極廣泛，尤其是經(jīng)歷多年發(fā)展到當(dāng)前階段的美國公益基金會更是滲透到了美國經(jīng)濟(jì)社會生活的方方面面。從其在第三次分配中發(fā)揮的積極作用這個視角來看，主要集中在教育、科學(xué)研究、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等方面。

卡耐基基金會是美國頗具影響力的基金會之一，其創(chuàng)始人安德魯·卡耐基原是美國最大的工業(yè)巨頭，早在19世紀(jì)末，就已經(jīng)開始個人多項捐贈。其最早也是最有名的創(chuàng)舉首先體現(xiàn)在文化方面，就是在美國各地和英語國家建立了公共圖書館，堅持不懈地在二十年間建立了2000座圖書館，其名下的卡耐基學(xué)會是卡耐基回報美國匹斯堡市的一座綜合性文化設(shè)施，曾建立圖書館、音樂廳、博物館和畫廊。在教育方面，其名下設(shè)有卡耐基理工學(xué)院也就是現(xiàn)在卡耐基－梅隆大學(xué)的前身，蘇格蘭大學(xué)卡耐基信托基金的主要投入目標(biāo)是格拉斯哥、愛丁堡等四所蘇格蘭大學(xué)?？突虒W(xué)促進(jìn)基金則用于大學(xué)教授的退休金和美國教育問題的研究。在科學(xué)研究方面，卡耐基華盛頓研究所則在近百年來發(fā)展成為最前沿的科研基地。

成立于1913年的洛克菲勒基金會則主要集中在醫(yī)療衛(wèi)生方面，其作用主要體現(xiàn)在美國南方流行的鉤蟲病防治工作、建立常設(shè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)公共衛(wèi)生醫(yī)務(wù)人員、提高醫(yī)學(xué)水平等。在中國建立的協(xié)和醫(yī)學(xué)院及其附屬醫(yī)院也是洛氏基金會在海外的重要項目。洛克菲勒基金會在發(fā)展中逐步從醫(yī)療衛(wèi)生方面發(fā)展到了方方面面，但主要以資助創(chuàng)新研究為主，科研成果不計其數(shù)。1928年英國人弗萊明在發(fā)明青霉素的過程中也得到了洛克菲勒基金會的資助，可見其不僅是對美國的第三次分配產(chǎn)生了重要作用，并且在全球范圍內(nèi)產(chǎn)生了巨大影響，甚至推動了人類醫(yī)療水平的進(jìn)步。此外，其還有多項扶植科學(xué)家的資助。

福特基金會在教育方面成立了兩個機(jī)構(gòu)，分別是教育促進(jìn)基金和成人教育基金，教育促進(jìn)基金的創(chuàng)意來自擔(dān)任芝加哥大學(xué)校長22年之久的教育家哈欽斯，其致力于改革美國教育；而成人教育資金的宗旨則是培養(yǎng)“能夠有頭腦地參加自由社會的成熟、明智、負(fù)責(zé)的公民”，發(fā)展了電視廣播教育并且資助了與成人教育有關(guān)的組織、機(jī)構(gòu)、活動、資料等。在科學(xué)研究方面，福特基金會主要集中在行為科學(xué)的研究，以及未來資源的研究。在社會問題方面，福特基金會將扶貧工作作為重點，認(rèn)為社會改良的核心問題是幫助弱勢群體，常年把治理城鄉(xiāng)貧困作為其優(yōu)先項目之一。

除了以上提及的三大基金會以外，凱洛格基金會、索羅斯系列基金會、比爾與梅林達(dá)·蓋茨基金會等美國著名公益基金會組織也在第三次分配中發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用，可以說整個公益基金會組織所做的事業(yè)奠定了美國第三次分配的堅實基礎(chǔ)。當(dāng)然，除了參與第三次分配以外，以基金會作為代表的美國非營利組織已經(jīng)廣泛滲透到美國國家和社會治理的方方面面，為政府提供可供其購買的服務(wù)、產(chǎn)品等，并且還以公私合營的形式在更多的方面完成了國家和社會治理活動。

二、美國公益基金會發(fā)展中政府的作用

在美國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程中，曾于19世紀(jì)末開始遭遇社會急劇兩極分化、各種社會問題隨之而來的棘手局面，而20世紀(jì)30年代出現(xiàn)并發(fā)展起來的私人公益事業(yè)則對滿足社會福利需求、發(fā)展文教衛(wèi)生和緩解社會矛盾發(fā)揮了重要作用。盡管美國宗教文化等因素影響下的公益基金會總是更顯其非官方性和獨立性，但不可否認(rèn)，美國政府對公益基金會的發(fā)展也起到了相當(dāng)大的促進(jìn)作用。

第一，美國各級政府的減稅激勵。在稅法上，獨立基金會、社區(qū)基金會、運作型基金會參照條款都有區(qū)別對待，但總體而言的減稅激勵是顯而易見的。在1986年10月通過的稅法第501（c）（3）條款中，美國稅法明確規(guī)定了享受免稅的基金會和其他公益機(jī)構(gòu)的條件：其組織和運作完全是為了宗教、慈善、科學(xué)、公共安全試驗、文學(xué)或教育、扶助國內(nèi)或國際業(yè)余體育競賽（但任何活動不得包括提供體育設(shè)施或裝備），或防止虐待兒童和動物的目的。但不適用于以下情況：其收入的任何部分作為私人股東或個人利益，以大量活動用于企圖影響立法的宣傳等活動……以及參與或干預(yù)、擁護(hù)或反對任何公職候選人的政治競選活動（包括印刷和發(fā)行聲明等）。①F.Emerson Andrews：《Philanthropy in the United States，History and Structure》，The Foundation Center（NewYork），1978，p.3。符合條件的公益機(jī)構(gòu)都可以向稅務(wù)局提交申請報告，按照程序?qū)彶楹细裰蠹纯色@得許可證。美國的法律和審核程序與其他國家相比更為簡便，這實際上在很大程度上落實了免稅政策的效力，促進(jìn)了基金會的發(fā)展。

第二，政府有權(quán)對公益機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)其保持良性運轉(zhuǎn)。稅務(wù)局也有義務(wù)對已經(jīng)獲得免稅許可證的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計，如果發(fā)現(xiàn)不當(dāng)行為，有權(quán)進(jìn)行處罰，嚴(yán)重者可對許可證進(jìn)行收回處置。然而，在美國的實踐中，取消免稅資格的懲罰很少落實，取而代之的是一定比例的罰款，且這種處置措施不僅聯(lián)邦政府有權(quán)執(zhí)行，州政府和地方政府也有各種約束公益機(jī)構(gòu)的具體規(guī)定，也具有執(zhí)行違規(guī)處置措施的相關(guān)權(quán)力。

第三，曾出任政府高級官員的人士常見出任公益基金會負(fù)責(zé)人。比如：洛克菲勒基金會的臘斯克會長曾任杜魯門政府的副國務(wù)卿和約翰遜政府的國務(wù)卿，萬斯董事長則后任卡特政府的國務(wù)卿。

第四，多以法律形式介入公益基金會不同發(fā)展階段所面臨的爭議與摩擦。在美國公益基金會發(fā)展的不同階段，政府多以法律形式來介入其所面臨的爭議與摩擦，以典型事件來看，主要經(jīng)歷了“沃爾什調(diào)查”“里斯及考克斯調(diào)查”“帕特曼調(diào)查”等②資中筠：《財富的責(zé)任與資本主義演變：美國百年公益發(fā)展的啟示》，上海三聯(lián)書店，2015年版，第57-66頁。。1913年，美國威爾遜總統(tǒng)指示成立了第一個對新成立的基金會進(jìn)行調(diào)查的委員會，“沃爾什調(diào)查”就是以參議員弗蘭克·沃爾什為代表的聯(lián)邦政府“工業(yè)關(guān)系調(diào)查小組”對洛克菲勒基金進(jìn)行調(diào)查和質(zhì)詢，主題是基金會與洛克菲勒財團(tuán)的利益分界線的問題，核心圍繞基金會是否是財團(tuán)的一種掩護(hù)。這一事件加速了美國基金會成為真正的“第三部門”的進(jìn)程?！袄锼辜翱伎怂拐{(diào)查”則是指以眾議院議員里斯和考克斯為代表的調(diào)查小組對洛克菲勒、卡耐基、古根海姆、羅森瓦爾德以及福特基金會的共和國基金等進(jìn)行的調(diào)查，主題是基金會的活動是否助長了左派思潮，是否危害了美國安全?！芭撂芈{(diào)查”是1961年來自得克薩斯州的眾議員帕特曼發(fā)起的調(diào)查，主題是那些資金大部分來自與其關(guān)系密切的企業(yè)的基金會不應(yīng)該享受免稅待遇，但是國會不予受理，此后美國稅法中補充了相關(guān)條款。

三、美國新公益模式展露頭角

與傳統(tǒng)公益基金會的形式不同，以美國為主的新公益模式不再將公益事業(yè)限定為非營利模式，而是也可以通過營利來達(dá)成，出資方往往可以獲得社會方面和經(jīng)濟(jì)方面的雙重回報。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，與單純的無償捐贈相比，這種可持續(xù)的模式如果能夠非常合意地掌控，顯然更具優(yōu)勢。此外，與傳統(tǒng)基金會以自己的宗旨和主導(dǎo)有所不同，新公益更加注重通過調(diào)查來認(rèn)定社會需求從而有的放矢，這一點頗具互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)模式下需求導(dǎo)向的特點。與此同時，新公益還在很大程度上帶有區(qū)塊鏈特征，發(fā)起人、出資捐贈人、投資人、專家、研究機(jī)構(gòu)、社區(qū)、媒體甚至政府，往往能在同一個平臺上形成有機(jī)合作，有利于形成系統(tǒng)工程，注重結(jié)果導(dǎo)向和目標(biāo)落實，并且表現(xiàn)出全球化程度更高的特點。新公益包括了創(chuàng)投公益、社會企業(yè)、影響力投資等諸多形式，現(xiàn)階段全球新公益的領(lǐng)導(dǎo)者則包括了DRK基金、洞察力基金、影響力工作坊、企業(yè)社區(qū)伙伴、社會創(chuàng)投伙伴、阿育王社會創(chuàng)新者等，而傳統(tǒng)公益基金會中的洛克菲勒基金會和比爾與梅林達(dá)·蓋茨基金會等也開始涉足新公益模式。特別值得注意的是，奧巴馬政府于2009年4月通過了《愛德華·肯尼迪服務(wù)美國法》，特別提出新設(shè)立社會創(chuàng)新基金，這也表明了美國政府對新公益的積極態(tài)度，下決心要以新舉措積極推動公益事業(yè)發(fā)展，從而遏制經(jīng)濟(jì)社會中不斷擴(kuò)大的兩極分化。

四、可供中國借鑒的重要啟示與對策建議

從美國公益事業(yè)尤其是公益基金會以及新公益的發(fā)展中，我們可以總結(jié)至少以下三個方面的啟示并形成相關(guān)建議。

第一，應(yīng)當(dāng)注重政府在公益事業(yè)發(fā)展中的作用。雖然美國的公益事業(yè)受到宗教文化的影響而久已有之，這一點與中國的環(huán)境土壤迥異，但是政府之于美國基金會的起源、發(fā)展、變遷都起到了至關(guān)重要的作用。在注冊申請方面，美國政府對非營利組織的申請并不設(shè)立高門檻，這一點在中國國內(nèi)尤其是望塵莫及的。在美國凡是經(jīng)過正常申報程序的絕大多數(shù)非營利組織都能夠成功得以設(shè)立，這也是美國基金會能夠得以繁榮發(fā)展的基礎(chǔ)，更廣泛地來看，也是第三次分配得以良好開展的基礎(chǔ)。在稅收優(yōu)惠方面，從美國聯(lián)邦政府到州和地方政府，都有針對公益基金會的稅收優(yōu)惠，尤其是針對獨立基金會的稅收優(yōu)惠，這可以說在很大程度上激勵了美國獨立基金會的運行和發(fā)展，再加上美國一直以來施行的財產(chǎn)和遺產(chǎn)稅制度，使得私人財產(chǎn)流向公益基金會形成了一個良性渠道，并已理順。政府對于基金會運行中可能出現(xiàn)問題的監(jiān)督與解決，推動公益基金會與受眾群體形成良性互動，實際上保障了以這種方式實現(xiàn)第三次分配的落實，加之其在以公益基金會為主的非營利部門或稱第三部門與多方發(fā)生爭議與摩擦?xí)r的重要權(quán)威，從而保障了公益機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)社會中的良性運轉(zhuǎn)，不可不說是政府高水平治理能力的體現(xiàn)。

第二，應(yīng)當(dāng)著力提高公益基金會自身運作水平。從公益產(chǎn)生的時間上來看，中國并不比美國晚，但從現(xiàn)代公益機(jī)構(gòu)尤其是公益基金會自身的運作水平上來看，中國的確還需要多借鑒美國做法。美國公益基金會往往都具有高屋建瓴的創(chuàng)立宗旨，自身發(fā)展方向明確，并聘請高水平的掌門人，可實現(xiàn)事半功倍，并往往可創(chuàng)造輝煌，機(jī)構(gòu)設(shè)置中嚴(yán)絲合縫的層級結(jié)構(gòu)、管理組織、財務(wù)規(guī)定等，都保障了公益基金會自身的運行和目標(biāo)的達(dá)成，并且與美國成熟的金融市場隨時對接，保障著基金本身大體量資金的運轉(zhuǎn)。

第三，應(yīng)當(dāng)拓展公益基金會的關(guān)注范疇。從美國經(jīng)典案例來看，公益基金會不僅僅在從事幫助那些過不下去的人的相關(guān)事業(yè)，也就是傳統(tǒng)慈善一般而言最關(guān)注的范疇，還更加注重如何讓人們過得更好，尤其是對教育、文化、科學(xué)研究、生態(tài)環(huán)境等的集中投入。我國基金會的關(guān)注領(lǐng)域當(dāng)然與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，但是隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，拓展公益基金會的關(guān)注范疇更值得推廣和重視，以系統(tǒng)性引導(dǎo)、培育和推動自我成長，方能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段形成更為合拍的態(tài)勢。美國公益機(jī)構(gòu)往往國際化程度更高，著眼于全人類福祉，不僅僅是第三次分配，可以說他們還有效引領(lǐng)和推動著全球人類前進(jìn)的步伐，這也是我國作為大國值得學(xué)習(xí)和借鑒的基點與眼界、值得培養(yǎng)的能力與實力。

［1］F.Emerson Andrews.Philanthropy in the United States，History and Structure［M］.The Foundation Center（NewYork），1978.

［2］資中筠.財富的責(zé)任與資本主義演變：美國百年公益發(fā)展的啟示［M］.上海三聯(lián)書店，2015年版.