關(guān)于規(guī)范縣級部門預(yù)算編制的思考

段萬兵

預(yù)算是為公理財之要，為民服務(wù)之基。部門預(yù)算體現(xiàn)經(jīng)濟冷暖、民生溫度、政府擔(dān)當(dāng)。當(dāng)前，縣級經(jīng)濟處于發(fā)展的深度轉(zhuǎn)型期?？茖W(xué)編制并嚴格執(zhí)行部門預(yù)算、確保每一分錢都用到“刀刃”上，是依法理財?shù)幕疽?，也是政府及各預(yù)算單位的基本職責(zé)?，F(xiàn)結(jié)合宜昌市夷陵區(qū)實際，就如何編制好2018年部門預(yù)算談點粗淺認識。

一、認清形勢，找準短板

（一）把準財政形勢

一是財力有限與支出剛性的矛盾。新常態(tài)下經(jīng)濟增速放緩，全面推進稅制改革，落實減稅降費的積極財政政策，財政收入增速在下降。實體經(jīng)濟困難，傳統(tǒng)稅源萎縮，新興產(chǎn)業(yè)尚在培育，增量稅源不多，稅收支撐不足，可用財力增長有限；保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生需要加大投入，各項改革政策剛性支出不斷增大，財政收支平衡壓力巨大；發(fā)展需求與財力保障的矛盾日益凸顯，政府債務(wù)結(jié)構(gòu)不盡合理，到期債務(wù)還本付息壓力加大。

當(dāng)前，夷陵區(qū)穩(wěn)定性稅源不足，一次性收入因素較多，單靠財政調(diào)度資金解決收入入庫的依賴程度較高。全區(qū)一般公共預(yù)算收入中不能形成可用財力的比重較大。

二是資金供給與需求保障的矛盾。一是籌資難。目前主要是通過區(qū)內(nèi)兩家平臺公司和部分行政事業(yè)單位貸款借入，但受現(xiàn)行國家政策調(diào)整影響，籌資將更加艱難，渠道更加有限。二是調(diào)度難。國庫每個月正常的現(xiàn)金流量在2.5億元左右，僅能保證工資、運轉(zhuǎn)和到人頭的基本民生支出。區(qū)財政庫款長期處于警戒線之下，資金流量嚴重不足，導(dǎo)致資金調(diào)度困難，難以保證上級政策性轉(zhuǎn)移支付資金和區(qū)鄉(xiāng)兩級項目資金支出。三是清收難。財政借墊款形成原因復(fù)雜，相互交織，清理回收難度大。

（二）把準工作短板

近年來，隨著中央、省市各項財經(jīng)制度的不斷出臺，惠民政策的力度不斷加大，財政監(jiān)督和審計的目標(biāo)更高、要求更嚴，資金監(jiān)管從嚴從緊已成為新常態(tài)。但在財政財務(wù)管理中仍然存在一些比較突出的問題，如少數(shù)單位預(yù)算編制不完整、不細化、不真實，虛編多編項目預(yù)算；在預(yù)算執(zhí)行方面，無預(yù)算、超預(yù)算支出，或虛列支出、虛報套取資金，或擅自擴大支出范圍、提高開支標(biāo)準；有的項目規(guī)劃、設(shè)計等前期工作不扎實，預(yù)算不細不實，預(yù)算追加、調(diào)整現(xiàn)象比較突出，預(yù)算執(zhí)行不嚴謹；預(yù)算績效管理機制有待進一步完善，財政資金還未實現(xiàn)效益最大化。

二、把握要求，突出重點

一是注重預(yù)算執(zhí)行可行性。在財力增量有限、收支矛盾加大的背景下，今年預(yù)算一律從緊，優(yōu)先足額保障人員等運轉(zhuǎn)需求及民生提標(biāo)政策兌現(xiàn)；基本支出公用經(jīng)費定額標(biāo)準“零增長”，修正不可持續(xù)的政策，調(diào)整無效或低效的支出，剔除重復(fù)和錯位的支出。從預(yù)算編制著手，逐步改進預(yù)算編制不夠細化、預(yù)算執(zhí)行進度偏慢、年度預(yù)決算差異大等問題，進一步提高年初預(yù)算到位率。

二是注重預(yù)算范圍完整性。一方面收入編報包括財政撥款、事業(yè)收入、經(jīng)營收入等，要足額編報所有收入。另一方面對于部門的結(jié)轉(zhuǎn)資金作分類處理，對預(yù)算單位部門預(yù)算結(jié)余資金、結(jié)轉(zhuǎn)超過一年的本級項目資金、結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的上級專項資金全部“清零”，收回區(qū)財政統(tǒng)籌。結(jié)轉(zhuǎn)一年以內(nèi)的本級項目資金、結(jié)轉(zhuǎn)兩年以內(nèi)的上級專項資金全部編入單位今年部門預(yù)算，增強預(yù)算完整性。

三是注重項目資金針對性。由預(yù)算單位根據(jù)區(qū)委區(qū)政府的重大決策部署，按照“先報項目，后定預(yù)算”的要求，在“一上”階段編實、編細專項資金預(yù)算，并按輕重緩急合理排序后隨部門預(yù)算草案一并報區(qū)財政局，財政根據(jù)項目申報情況及可用財力情況對專項資金預(yù)算進行調(diào)整。各項目主管部門在報送部門預(yù)算正式方案時，同時報送經(jīng)區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)審定的項目實施方案和資金使用方案。

四是注重資金安排的目標(biāo)性。所有項目均需編制績效目標(biāo)，重點項目績效目標(biāo)與部門預(yù)算同步編審、下達。經(jīng)審核確認的績效目標(biāo)隨部門預(yù)算一并下達，作為后續(xù)過程跟蹤和績效評價的重要依據(jù)。所有單位編報的所有項目均需完善項目概況、立項依據(jù)、任務(wù)內(nèi)容、執(zhí)行期限、實施計劃、績效目標(biāo)等基本信息。

三、壓實責(zé)任，嚴明紀律

（一）把好認識關(guān)

進一步明確財政與部門在預(yù)算編制上的管理權(quán)限，樹立“一盤棋”思想，合力做好預(yù)算編制各項工作。各預(yù)算單位要認真履行在部門預(yù)算管理中的主體責(zé)任，強化單位財務(wù)內(nèi)控機制建設(shè)，充分發(fā)揮部門主觀能動性。財政部門要發(fā)揮宏觀管理、總量平衡、制度設(shè)計等方面的職能，對單位預(yù)算編制內(nèi)容的完整性、履行程序的合規(guī)性、項目立項的政策性進行重點審核。

一是明確主體責(zé)任。按照預(yù)算法要求，進一步厘清各預(yù)算單位在預(yù)算編制、執(zhí)行、公開的主體責(zé)任，單位一把手的第一責(zé)任，分管財務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)責(zé)任，財務(wù)負責(zé)人的牽頭、主辦責(zé)任。

二是納入“三重一大”。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，預(yù)算工作應(yīng)作為本單位“三重一大”事項納入班子集體研究，單位上報預(yù)算，一把手必須簽字畫押，凡是年初預(yù)算沒有上報的項目，除新出臺的政策外，區(qū)財政原則是不予受理。單位研究決定的較大支出事項，還需要報區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)或政府常務(wù)會議研究批準，才能向財政申報預(yù)算項目。

三是與實績考評掛鉤。經(jīng)區(qū)委區(qū)政府同意，把預(yù)算績效評價工作作為共性目標(biāo)納入?yún)^(qū)直單位目標(biāo)綜合考評體系?？己斯ぷ鲗嵭心杲K考核制，由區(qū)財政局統(tǒng)一組織實施，匯總后報區(qū)委辦作為工作實績考評的重要內(nèi)容。

（二）把好政策關(guān)

一是收支統(tǒng)籌。全面深化零基預(yù)算改革，推行部門收入全部統(tǒng)籌、非稅收支徹底脫鉤、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)定期清理等制度，取消專項收入以收定支、重點支出掛鉤安排等辦法；打破部門之間、專項資金之間的界限，對同類支出，跨部門、跨科目整合，尤其是對科技、旅游、人才、扶貧、招商等專項資金進行部門整合，盡量細化到具體項目；對獎補項目進行項目整合，同一級次、以前年度獎勵的不再重復(fù)獎勵；對部門信息化建設(shè)項目，與數(shù)據(jù)大平臺對接、融合，不搞重復(fù)建設(shè)。

二是有保有壓。堅持“三保三壓”。保民生、保運轉(zhuǎn)、保重點；壓縮一般性支出、三公經(jīng)費、對下獎補支出。特定業(yè)務(wù)費、“三公”經(jīng)費安排零增長。

三是做實做細。編制三年項目支出規(guī)劃，逐年更新滾動管理；加強項目庫建設(shè)，從嚴控制基建項目，規(guī)范項目申報和審核程序，行政事業(yè)單位基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，要經(jīng)區(qū)政府批準，方可立項。

（三）把好編審關(guān)

按照“四個明確”要求從嚴審核預(yù)算單位申報的項目。

一是明確定性依據(jù)。沒有上級明文規(guī)定，或者區(qū)委區(qū)政府文件或會議紀要議定的事項，不安排項目及資金。

二是明確定量標(biāo)準。按支出標(biāo)準和實際需要測算，對項目實際需求進行量化。

三是明確支出級次。按照財權(quán)事權(quán)匹配原則，從嚴落實分級負擔(dān)，從嚴控制對下獎補項目，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級事權(quán)的本級原則上不安排。

四是明確績效目標(biāo)。樹立花錢講績效的理念，明確所有財政性資金，全部納入預(yù)算績效管理，實現(xiàn)本級財政項目支出績效目標(biāo)管理全覆蓋，編報部門整體支出績效目標(biāo)的一級預(yù)算單位比例達到50%。

（四）把好執(zhí)行關(guān)

一是強化預(yù)算約束力。年度預(yù)算執(zhí)行中，除上級黨委政府、區(qū)委區(qū)政府新出臺的重點事項、重大工作外，各部門新增事項均通過調(diào)整部門預(yù)算支出結(jié)構(gòu)、動用結(jié)余資金等方式，在各部門既定的預(yù)算資金規(guī)模中統(tǒng)籌解決；確需申請追加預(yù)算的，要嚴格按照《夷陵區(qū)政府性資金管理辦法》貫徹執(zhí)行。

二是打造績效管控鏈。積極推動人大深度參與績效目標(biāo)審核、績效評價工作，借助人大力量不斷推進全區(qū)加強預(yù)算績效管理；認真謀劃并及時啟動績效評價工作，加大績效評價過程督辦力度，提高績效評價報告質(zhì)量與時效；在追求績效管理工作覆蓋面的同時，更注重對工作質(zhì)量的把控，以數(shù)據(jù)的真實性提升績效評價報告的可靠性和使用價值。

（五）把好公開關(guān)

一是“開門辦預(yù)算”?！耙ㄊ裁村X、錢從哪里來、怎么花?”預(yù)算編制要集思廣益、群策群力、民主決策。要通過“開門辦預(yù)算”，達到“三個明白”：預(yù)算單位申請項目明白、財政預(yù)算安排資金明白、單位使用資金明白。

二是統(tǒng)一公開程序。除涉密信息外，所有使用財政資金的部門和預(yù)算單位要按照時間節(jié)點和統(tǒng)一要求將部門預(yù)算、決算和“三公”經(jīng)費及時在“區(qū)政府門戶網(wǎng)站（中國夷陵網(wǎng)）－政務(wù)公開－財政預(yù)決算”統(tǒng)一平臺對外公開；將財政專項資金使用情況傳區(qū)“雙公開”辦（區(qū)財政監(jiān)督檢查局），由公開辦統(tǒng)一在夷陵區(qū)財政與編制政務(wù)公開網(wǎng)公開。

三是確保公開效果。財政預(yù)決算信息公開，既要有收支表格，又要有文字說明，做到內(nèi)容完整、數(shù)據(jù)準確、文字易懂，做到“公開口徑、公開格式、公開時間、公開方式”四統(tǒng)一，最大限度地滿足群眾的知情權(quán)、參與權(quán)，讓支出曬在陽光下，力求“該花的錢一分不少，不該花的錢一分不花”。同時要提升政策解讀、回應(yīng)關(guān)切、引導(dǎo)輿論的能力和水平，保證公開工作有序開展。