我國基層環(huán)保政策執(zhí)行研究

薛瑞凱

摘 要：近年來，在我國的一些農(nóng)村地區(qū)大量的秸稈被就地焚燒，由此引發(fā)的問題不僅包括嚴重的霧霾等環(huán)境污染問題，還包括浪費資源以及危害公共交通安全等問題。本文以長春市秸稈禁焚為例，采用理論研究與實證調(diào)研相結(jié)合的方式，深入基層農(nóng)村，廣泛調(diào)研農(nóng)村秸稈焚燒的現(xiàn)狀，在借鑒我國學者對政策執(zhí)行的相關(guān)研究基礎(chǔ)上，運用多中心治理理論，為我國基層環(huán)保政策執(zhí)行的改善和秸稈焚燒的治理提出對策。

關(guān)鍵詞：秸稈禁焚；政策執(zhí)行；多中心治理

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.03.007

Research on Grass-Roots Environmental Policy Implementation in China：A Case of Changchun Straw Burn-Ban Policy

XUE Ruikai

（School of Administration ， Jilin University ， Changchun，Jilin 130012，China）

Abstract： In recent years， lots of straw has been burned on the spot in some rural area， resulting in a serious problem of straw burning including serious environmental pollution problems such as smog but also waste resources and endanger public safety. The paper took Changchun's straw burn-ban policy as example， used the ways of combining theoretical research and empirical research， referenced the scholar's research on the policy implementation in grass-roots rural areas， applied the theory of polycentric governance， at last put forward countermeasures for improving grass-roots environmental policy implementation and treatment of straw burning.

Key words： straw burn-ban； policy implementation；polycentric governance

中國是一個典型的農(nóng)業(yè)大國，從歷史上延續(xù)了幾千年的小農(nóng)經(jīng)濟到今天的“三農(nóng)政策”，雖然社會制度、經(jīng)濟體制、文化觀念隨著時間的變化有所改變，但是農(nóng)業(yè)的重要奠基地位卻從未改變。秸稈焚燒已經(jīng)成為一個社會問題，農(nóng)戶焚燒秸稈是因為回收利用秸稈的機會成本過高，經(jīng)濟效益較低。秸稈氣化、秸稈堆肥等利用方式雖然環(huán)境效益明顯，但是需要投入大量的資金、技術(shù)，加之原料、市場等因素的不確定性，以及我國秸稈收儲體系的不完善，由此造成了我國秸稈綜合利用難以實現(xiàn)規(guī)模化。秸稈禁焚政策往往治標不治本，大量秸稈被就地焚燒造成了嚴重的空氣污染，間接危害了人民群眾的生命和財產(chǎn)安全，而政府治理這些新出現(xiàn)的問題又要耗費人力、物力、財力，這就形成了環(huán)境治理的惡性循環(huán)。

1 國內(nèi)研究現(xiàn)狀綜述

有學者呼吁將環(huán)境訴訟制度納入新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護》法。秸稈焚燒監(jiān)管制度面臨證據(jù)收集難的困境，而環(huán)境公益訴訟制度可使行政機關(guān)在實施行政行為時處于優(yōu)勢地位。有學者運用新制度主義的理論對我國秸稈焚燒屢禁不止的原因進行了分析，認為制度失靈是農(nóng)戶焚燒秸稈的原因。有學者認為，當前我國秸稈禁焚政策缺乏有效的激勵機制，片面強調(diào)政府的管制，由此提出建立政治上可行、操作成本較低的激勵機制來對秸稈回收企業(yè)進行補貼。有學者從制度層面分析了我國目前秸稈焚燒屢禁不止的原因，認為秸稈焚燒缺乏完善的法律規(guī)制和實施細則，已有的法律法規(guī)很少具有可操作性，所以應尋求健全農(nóng)作物綜合利用制度，完善秸稈綜合利用的監(jiān)督和考核機制。綜上，不少學者都從不同側(cè)面對當前我國政府與社會在環(huán)境保護方面的博弈進行了研究，具有參考價值，但是主要集中在公共政策層面，忽視了市場、農(nóng)戶在秸稈禁焚政策執(zhí)行中的作用。

此外，許多學者針對當前我國能源緊缺的實際，提出了加快發(fā)展秸稈發(fā)電產(chǎn)業(yè)的觀點，并對秸稈發(fā)電的可行性與必要性進行了分析。但是，結(jié)合目前我國秸稈發(fā)電的實際，有學者提出了一些面臨的問題，比如從宏觀層面缺少政策的支持，技術(shù)尚未實現(xiàn)推廣；微觀層面上下游產(chǎn)業(yè)不配套，秸稈回收、儲運體系尚不完善以及金融財稅扶持體系不健全等。

2 政府行為分析

秸稈到底該怎么處理，這是困擾地方環(huán)境保護部門的一個問題。政府運用遙感衛(wèi)星、航拍等先進手段監(jiān)測秸稈焚燒，各地也成立了禁焚辦公室，有關(guān)部門甚至直接進駐焚燒重災區(qū)，這些行動耗費了大量的人力、物力，但秸稈焚燒仍然屢禁不止?；趯Νh(huán)境保護的考慮，從國家各部委、省區(qū)市，到地市、縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一到秸稈禁燒季，都會重申政策、發(fā)布通知，嚴禁農(nóng)民焚燒秸稈。在一些地方，秸稈“禁燒令”執(zhí)行不力，將直接問責基層干部。譬如，河南周口就規(guī)定“發(fā)現(xiàn)一把火，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導就地免職”；安徽合肥則規(guī)定，對秸稈禁燒執(zhí)行不力者將“一票否決”。如此看來，秸稈“禁燒令”可謂“威力”不小。

從當前我國秸稈禁焚公共政策的執(zhí)行情況來看，中央政府非常重視秸稈禁焚工作，但是現(xiàn)有的政策文件集中在單一的行政處罰層面，地方政府的監(jiān)管很難實現(xiàn)全覆蓋，中央政府和地方政府很難形成有效的配合，地方環(huán)保部門往往處于比較弱勢的地位。有些地方環(huán)保部門負責人沒有認識到秸稈粉碎還田對于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的巨大推動作用，對農(nóng)業(yè)機械的推廣重視程度不夠，沒有制定相應的補貼和資助政策。同時，由于農(nóng)戶受傳統(tǒng)耕作方式的影響，對秸稈還田和綜合利用持消極觀望態(tài)度，認為購置機械成本太高（每公頃需投入1 300元），這造成了秸稈焚燒屢禁不止，煙霧彌漫的現(xiàn)象。

農(nóng)戶環(huán)境保護意識的欠缺是導致秸稈焚燒屢禁不止的直接原因。政府是社會公共利益的代表，制定政策時需要考慮自身的形象、權(quán)威以及是否有利于公共利益的最大化，地方政府作為秸稈禁焚的直接責任主體，將監(jiān)管責任層層落實，簽訂目標責任狀，把職責明確到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村甚至每家每戶，一些地方村委領(lǐng)導還制定了詳細的經(jīng)濟處罰辦法，實行獎罰并舉，目的就是使農(nóng)戶秸稈焚燒的外部成本內(nèi)部化，轉(zhuǎn)變其行為方式。在秸稈焚燒治理上，以政府為治理主體具有一定的局限性，特別是政府制定的政策停留在單一的行政處罰層面?，F(xiàn)代多元治理理論認為，秸稈禁焚需要政府、市場、非政府間組織協(xié)同一致，共同構(gòu)建環(huán)境治理體系。

3 企業(yè)行為分析

企業(yè)在秸稈綜合利用中所扮演的角色是與秸稈本身的特點密切相關(guān)聯(lián)的。秸稈含有豐富的各種化學元素，如果處理適當，還田后將對作物的生長有重要作用。據(jù)測算，白城市僅2013年產(chǎn)生的玉米秸稈，就可折合尿素5 678 t，折合過磷酸鉀1 823 t，折合氯化鉀1 756 t。同時，秸稈給土壤提供豐富的有機質(zhì)，從而有利于土壤肥力的提高。

根據(jù)對秸稈飼草的成本收益分析發(fā)現(xiàn)，飼料加工體系化后，按照300元·t-1的銷售價計算以及年產(chǎn)1 000 t的產(chǎn)量，農(nóng)戶可收入3萬元，按照秸稈收購價100元·t-1，企業(yè)回收秸稈的成本為1萬元，這樣企業(yè)最終在秸稈回收這一項就可獲利2萬元。經(jīng)過對吉林省周邊生物質(zhì)電廠以及秸稈回收企業(yè)的調(diào)研，現(xiàn)階段秸稈回收的主要問題是農(nóng)村勞動力大量進城務工，出現(xiàn)人力短缺。按照平均300元·t-1的回收價格，利潤較低，如果農(nóng)戶自行解決，如秸稈制沼氣，不僅需要資金和勞動力，還受溫度、濕度等條件的影響，從而制約了前期秸稈的收儲。

據(jù)某秸稈回收企業(yè)的負責人介紹，目前回收的秸稈用途較廣泛，但是收益差別很大，比如用作培育金針菇、杏鮑菇的秸稈可以賣到800～900元·t-1，其次是出售給建材廠制成建筑材料，售價400～500元·t-1。由于目前我國秸稈發(fā)電尚處于起步階段，發(fā)電成本較高，出售給秸稈生物質(zhì)電廠的利潤最低，售價200～300元·t-1。

4 農(nóng)戶行為分析

受傳統(tǒng)耕作觀念的影響，廣大農(nóng)戶還沒有意識到秸稈的經(jīng)濟利用價值，將秸稈出售給生物質(zhì)電廠等環(huán)保企業(yè)的意識普遍不強。由于夏收時間緊、任務重，農(nóng)戶根本沒有時間將秸稈從田間運出來，所以秸稈被他們當做垃圾一樣直接燒掉。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，每年夏收夏種季節(jié)僅有10 d左右時間過渡，而將秸稈粉碎還田會增加成本，這顯然不符合農(nóng)戶追求短期經(jīng)濟效益的心理。

經(jīng)過前期對農(nóng)戶的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，從農(nóng)戶自身層面來講，將秸稈就地燒掉是最省時省力的做法。首先將秸稈從地里運出來就涉及到人力、物力、財力，而現(xiàn)階段農(nóng)村普遍缺乏勞動力，這樣明顯違背農(nóng)戶作為理性經(jīng)濟人所考慮的投入成本。此外，從種植角度講，我國雖然普遍采用機械化收割作業(yè)，但是收割的秸稈桿莖很長，割掉的秸稈雖然粉碎后鋪在地里，但是腐化還田需要的周期很長，給后續(xù)復種帶來了麻煩。而如果增加拖拉機耕耙的次數(shù)，又可能會導致秸稈纏耙齒的情況，這個也是需要額外支付費用的。

總之，農(nóng)戶在秸稈處理上受到資金、市場、技術(shù)等因素的約束，導致其他具有較高收益的秸稈利用方式難以實現(xiàn)。受自身收入水平的制約，農(nóng)戶在選擇秸稈利用方式時必須考慮在其可承受的經(jīng)濟范圍內(nèi)。以將秸稈打碎用作牲畜飼料為例，農(nóng)戶購買相關(guān)設(shè)備以及進行規(guī)?；B(yǎng)殖牛犢必然占到農(nóng)戶支出成本的相當大比例，而在農(nóng)戶收入普遍較低的背景下，這一措施無法在農(nóng)村得到有效推行。

5 政府、企業(yè)、農(nóng)戶三方行為優(yōu)化

（1）加強政府層面的宣傳力度。農(nóng)戶、企業(yè)、政府三者在秸稈利用中的角色各不相同，由于是否焚燒秸稈的決定權(quán)在農(nóng)戶手中，所以政府要通過報刊、網(wǎng)絡(luò)等傳播媒介宣傳秸稈焚燒的負外部性，使農(nóng)戶認識到焚燒秸稈既不能收獲到短期的經(jīng)濟利益，長期焚燒還會影響大氣質(zhì)量，引發(fā)環(huán)境問題，從而提高農(nóng)戶回收利用秸稈的意識，降低秸稈焚燒的負外部性。

（2）大力發(fā)展秸稈還田。通過對秸稈回收企業(yè)以及農(nóng)戶的走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然秸稈發(fā)電、秸稈堆肥等利用途徑效益更高，但受制于技術(shù)、資金、農(nóng)戶的收入等外部條件，農(nóng)戶在短期內(nèi)很難接受這些利用方式，再加上目前農(nóng)村勞動力普遍外出務工的現(xiàn)實情況，秸稈很難經(jīng)由留守的婦女、兒童等打捆運出田間。秸稈還田不但可以減少農(nóng)村勞動力的使用，還可以增加土壤養(yǎng)分，降低化肥使用的成本，從而實現(xiàn)秸稈利用方式的根本性轉(zhuǎn)變。

（3）加快技術(shù)研發(fā)，促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。由于秸稈利用受到市場、資金、人才、技術(shù)、政策等多種因素的影響，我國的秸稈存儲轉(zhuǎn)化處于發(fā)展階段，需要政府加大科研投入力度，進一步開放新能源市場，鼓勵企業(yè)的良性競爭。同時，制定秸稈產(chǎn)業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，從財稅、金融方面扶持上下游企業(yè)發(fā)展，從而進一步擴大秸稈利用的規(guī)模。

6 結(jié) 論

在秸稈收儲市場尚不完善之時，政府應該承擔“主動”責任，通過財政、金融等方式支持相關(guān)企業(yè)的發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)鏈的建設(shè)與循環(huán)，幫助農(nóng)戶更新設(shè)備，提高農(nóng)戶回收利用秸稈的積極性。通過企業(yè)將回收的秸稈利用到相關(guān)產(chǎn)業(yè)當中，實現(xiàn)“政府—企業(yè)—農(nóng)戶”三方合作共贏局面，這樣既會增加農(nóng)戶的收入，又可以收到良好的生態(tài)效益和社會效益。

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