行政事業(yè)單位內部控制現(xiàn)狀分析及對策研究

易秋旻

摘要：本文從三個方面分析了行政事業(yè)單位建立內部控制制度薄弱環(huán)節(jié)，結合實際工作，有針對性地提出了相應的完善內部控制制度及執(zhí)行的對策，指出行政事業(yè)單位的內部控制是一個需要不斷進行改進和優(yōu)化的過程。

關鍵詞：行政事業(yè)單位；內部控制；問題分析

一、實施行政事業(yè)單位內部控制的動力

（一）財政部要求行政事業(yè)單位實施內部控制

近年來，財政部非常重視行政事業(yè)單位內部控制制度建設，2010年起立項研究，歷經(jīng)3年時間進行基礎理論研究、基層單位調研、試點、公開征求意見、組織專家論證，于2012年11月出臺《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，該文件施行時間為2014年1月1日。2015年，財政部發(fā)布指導意見（財會〔2015〕24號），以進一步指導與促進行政事業(yè)單位有效開展內部控制建立與實施工作，以量化評價為導向，開展單位內部控制基礎性評價工作。文件要求各行政事業(yè)單位于2016年底前完成內部控制建立與實施工作。

（二）外部監(jiān)督的壓力和單位自身發(fā)展的需要成為建立健全行政事業(yè)內部控制制度的雙重動力源泉

行政事業(yè)單位大多承擔著提供公共服務的職能，需要接受來自政府主管部門、服務對象以及廣大人民群眾的監(jiān)督；行政事業(yè)單位的資金多為財政性資金，需要接受來自政府審計機關、財政部門以及社會各界的廣泛監(jiān)督。就行政事業(yè)單位自身發(fā)展來說，也有必要通過內部控制制度的健全，梳理風險點、及早發(fā)現(xiàn)隱患并采取相應措施，防范行政事業(yè)單位的重大經(jīng)濟活動風險。

二、行政事業(yè)單位內部控制建立與實行過程當中薄弱環(huán)節(jié)

（一）從管理方法上看

行政事業(yè)單位的管理依靠政策制度，以文件的形式對具體的某一方面提出規(guī)范性的要求，重點對人員、國有資產(chǎn)、預算資金、項目等方面進行管理，對行為過程、質量體系、戰(zhàn)略決策、組織架構等方面涉及不多。例如，在組織架構方面，行政事業(yè)單位組織架構簡單，對一把手約束力不強，政府部門橫向間的協(xié)調缺乏足夠的重視，導致同級別各部門間缺乏必要的交流，協(xié)調性較差；在行政事業(yè)單位內外部監(jiān)督監(jiān)管方面，多實行事后監(jiān)管，事前事中監(jiān)管不夠，日常監(jiān)督力度較弱；在人事管理方面，行政事業(yè)單位領導對財務等專業(yè)崗位勝任能力不夠重視，對于內控規(guī)范規(guī)定的單位應當實行內部控制關鍵崗位工作人員的輪崗制度往往得不到有效落實，有的單位有些崗位甚至十幾年都不動，加大了職務風險，也容易使員工喪失工作熱情和創(chuàng)新力。

（二）從內控意識上看

建立健全行政事業(yè)單位內部控制體系是需要全體員工培養(yǎng)內控意識，并全員參與內控制度的建立與實施的。在領導內部控制意識方面，行政事業(yè)單位領導內控意識較薄弱，不利于建立有效的內部控制環(huán)境。一是有些領導對內控理解有偏差，認為內控就是管理制度，單位該有的制度都有了，就沒必要再費時費力地推行內控了；二是有的領導缺乏權力制衡意識，不愿意自己的權力受過多約束。各業(yè)務處室往往覺得內控是綜合部門的事情，不屬于本處室的工作，不愿意抽出時間和人員參與其中，處室間的聯(lián)動機制的缺乏導致內控開展受阻的情況比較普遍。行政事業(yè)單位部分員工也同樣存在對內控的理解不到位，認為內控就是沒事折騰，僅是增加了工作量，讓操作流程更加繁瑣復雜化，因而也對推進內控缺乏動力。

（三）從內控模塊上看

行政事業(yè)單位建立內控包含內容不完整。如風險模塊。風險評估和應對貫穿于整個內控建立過程，是內控建設的重要內容，在《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》中，專門有一章內容為《風險評估和控制方法》。但是由于長期計劃體制的慣性，行政事業(yè)單位人員普遍風險意識不足，也缺乏風險相關知識儲備，不知從何著手。風險模塊的建立往往成為行政事業(yè)單位內控建立的難點。

（四）從內部控制制度實行上看

行政事業(yè)單位一般在預算管理、收入管理、支出管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設項目管理、合同管理、決策機制等各方面都建有適合其特點的內部控制制度，但在具體落實過程中還存在一些問題。以預算管理為例，在預算編制環(huán)節(jié)，例如現(xiàn)在財政部門推行的是零基預算，但是在實際編制過程中，多數(shù)單位還是原有增量預算的思維，先定資金總盤子，再把總盤子金額分解到各個單項中，失去了零基預算編制的意義。在行政單位內部，預算編制基本上落在財務部門，各業(yè)務處室往往不重視，也不了解在新形勢下預算編制的各類要求，以舊思維來應付該項工作，有很大的隨意性，結果實際執(zhí)行中，出現(xiàn)了預算執(zhí)行和申報的預算相差甚遠的結果。其次在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，單位應當嚴格按照批復的預算安排基本及項目支出，保證預算的有效執(zhí)行，但實際工作中依然存在擅自更改項目資金用途以及挪用項目資金填補基本支出缺口等現(xiàn)象。在執(zhí)行進度上，也普遍存在著年初執(zhí)行進度緩慢，到了年底突擊用款的現(xiàn)象。

三、完善行政事業(yè)單位內部控制對策

（一）樹立內部控制的意識

意識決定行為，內控是從上到下全面參與的過程，從領導到員工都應建立較強的內控意識。首先，應通過會議宣貫、培訓等讓所有工作人員了解內控，建立起參與內部控制的意識。內部控制是由單位各部門的人員共同參與的，每一名工作人員、每個職能部門、管理層都對內部控制的實行負有相應的責任。更重要的是，要樹立單位主要負責人的內部控制觀念，加強對單位主要負責人的責任追究。單位主要負責人在建立本單位內控工作中應主持內部控制方案的制定、修改、審批等工作，安排內部控制工作分工，安排人員配備，統(tǒng)一協(xié)調內部控制涉及的相關部門和人員，對本單位內部控制的建立健全和有效性負責發(fā)揮領導作用、承擔領導責任。

（二）尋求專業(yè)機構和人員的幫助

行政事業(yè)單位在構建和運行內控體系過程中，因缺乏實踐經(jīng)驗，在風險模塊建立、組織業(yè)務流程再造等方面感覺無從著手，往往需要專業(yè)性渠道的幫助?？梢岳脤I(yè)咨詢機構，主要是第三方機構，他們?yōu)閲衅髽I(yè)建立內部控制提供咨詢幫助，有一定的經(jīng)驗，可以提供指導和幫助。而且專業(yè)機構的工作更有利于推進內部控制制度的建立與完善。還應當尋求財政部門的指導，學習借鑒先進單位的做法，多進行信息資源交流與共享，達到共同學習和提升的目的。

（三）內部控制體系內置于業(yè)務流程

內部控制是不可以而且無法將其與業(yè)務流程隔離開來的，合理和有效的內部控制可以監(jiān)督組織業(yè)務流程的持續(xù)進行，使組織達到預期目標。因此，內部控制的體系是“內置”于業(yè)務流程的，而非凌駕于組織業(yè)務流程之上的“外置活動”。內控建設需要對單位重要業(yè)務流程進行重新梳理和塑造，在實際設計過程中，業(yè)務流程再造工作由具體負責的處室來完成，將現(xiàn)有的流程進行改進和完善，使之更加科學合理。

（四）內部控制制度執(zhí)行

將行政事業(yè)單位建立的內部控制制度落實在執(zhí)行上，避免有制度無執(zhí)行或是有制度輕執(zhí)行的現(xiàn)象。從預算管理、收入管理、支出管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設項目管理、合同管理、決策機制、信息系統(tǒng)等方面對執(zhí)行情況開展定期和不定期的評價，將評價結果提交單位主要負責人。單位應以評價結果為參考，明確內部控制建立與實施工作的改進方向，采取措施進一步提高內部控制水平和效果，對單位內部控制不斷進行改進和優(yōu)化。

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（作者單位：南京市質量技術監(jiān)督局）