當(dāng)前商業(yè)銀行參與PPP融資項(xiàng)目存在的問(wèn)題及建議

陳文杰　常卉頡

【摘要】本文通過(guò)對(duì)南寧、柳州的PPP融資項(xiàng)目開(kāi)展調(diào)查發(fā)現(xiàn)，PPP儲(chǔ)備項(xiàng)目陸續(xù)完成招標(biāo)，但從當(dāng)前PPP項(xiàng)目推進(jìn)及資金落實(shí)情況來(lái)看，主要存在商業(yè)銀行前期營(yíng)銷工作跟進(jìn)難、商業(yè)銀行參與項(xiàng)目運(yùn)作周期偏長(zhǎng)、商業(yè)銀行參與難度大和項(xiàng)目資金多以債權(quán)融資為主等問(wèn)題，基于問(wèn)題分析，提出相關(guān)對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 PPP項(xiàng)目融資 PPP項(xiàng)目營(yíng)銷

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文）的出臺(tái)，地方政府舉債融資機(jī)制進(jìn)一步規(guī)范，使用政府和社會(huì)資本的合作模式（以下簡(jiǎn)稱“PPP模式”）得到進(jìn)一步推廣。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下，隨著在我國(guó)PPP儲(chǔ)備項(xiàng)目大量推出和逐步招標(biāo)，研究商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目融資具有重大意義。

一、PPP項(xiàng)目推進(jìn)情況

（一）項(xiàng)目陸續(xù)完成招標(biāo)

從對(duì)南寧、柳州PPP項(xiàng)目調(diào)查情況看，截至2016年上半年，南寧市已落地PPP項(xiàng)目2個(gè)（那考河和快速公交BRT），項(xiàng)目總投資共計(jì)21.2億元；柳州市已落地PPP項(xiàng)目4個(gè)（官塘大橋、蓮花大道、勝利路工程和五岔口工程），項(xiàng)目總投資共計(jì)33.55億元。

（二）落地項(xiàng)目行業(yè)分布較為單一

雖然目前自治區(qū)層面已征集了180個(gè)擬采用PPP模式建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目，但是真正實(shí)現(xiàn)落地的涉及保障性安居工程、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、旅游、科技、能源等領(lǐng)域的項(xiàng)目較少。以南寧、柳州為例，南寧落地項(xiàng)目為竹排江上游植物園段（那考河）項(xiàng)目和南寧市快速公交（BRT）試點(diǎn)工程項(xiàng)目，柳州落地項(xiàng)目為官塘大橋建設(shè)、蓮花大道建設(shè)、勝利路工程改造和五岔路口工程改造項(xiàng)目。從落地項(xiàng)目行業(yè)分布看，除那考河項(xiàng)目屬于生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類以外，其余5個(gè)項(xiàng)目均為交通類項(xiàng)目。

（三）落地項(xiàng)目主要采用BOT模式運(yùn)作

從南寧、柳州儲(chǔ)備和落地PPP項(xiàng)目看，儲(chǔ)備項(xiàng)目主要有BOT模式（即建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交）、TOT模式（移交-經(jīng)營(yíng)-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)）三種模式，但目前落地的6個(gè)PPP項(xiàng)目采用的運(yùn)作方式均為BOT模式。

二、商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目融資存在的問(wèn)題

（一）商業(yè)銀行前期營(yíng)銷工作跟進(jìn)難

以柳州市為例，2016上半年，柳州市商業(yè)銀行已授信各大項(xiàng)目38個(gè)，項(xiàng)目放款共計(jì)約120億元，預(yù)計(jì)下半年對(duì)42個(gè)項(xiàng)目投放資金約160億元，而目前柳州市商業(yè)銀行授信的PPP項(xiàng)目數(shù)量?jī)H占授信總項(xiàng)目數(shù)的10.5%。由于PPP項(xiàng)目推動(dòng)力度不足制約了商業(yè)銀行對(duì)PPP項(xiàng)目的前期營(yíng)銷及跟進(jìn)工作。據(jù)了解，部分商業(yè)銀行反映拿到政府相關(guān)部門(mén)公布的PPP項(xiàng)目名單后立即組織推動(dòng)工作，有意向參與融資并給予信貸支持，但具體商談融資項(xiàng)目時(shí)遇到困難較大，甚至很難找到項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)人，導(dǎo)致原儲(chǔ)備項(xiàng)目不了了之。如某商業(yè)銀行反映，PPP項(xiàng)目自推出以來(lái)就積極極參與運(yùn)作，但在具體實(shí)施階段，卻很難找到相應(yīng)的對(duì)接部門(mén)和相關(guān)責(zé)任人，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目前期營(yíng)銷工作無(wú)法跟進(jìn)。

（二）商業(yè)銀行參與項(xiàng)目運(yùn)作周期偏長(zhǎng)

由于PPP項(xiàng)目涉及政府、銀行、企業(yè)等諸多單位利益，因此需經(jīng)過(guò)多次協(xié)調(diào)、磋商才能達(dá)成一致意向。項(xiàng)目涉及的金額巨大，政府和銀行方面均需要經(jīng)過(guò)層層上報(bào)和審批，才能正式確立項(xiàng)目；項(xiàng)目正式確立后，資金的落實(shí)又需等待一定時(shí)間。據(jù)財(cái)政部門(mén)反映，PPP項(xiàng)目從審批到落地要經(jīng)過(guò)5個(gè)階段19個(gè)步驟，程序復(fù)雜。PPP項(xiàng)目審批、決策周期較長(zhǎng)，大部分項(xiàng)目仍處于前期準(zhǔn)備階段，完成前期論證、社會(huì)招標(biāo)等流程的成熟項(xiàng)目較少，進(jìn)入融資階段的PPP項(xiàng)目更少，導(dǎo)致商業(yè)銀行從項(xiàng)目接洽到授信放款的運(yùn)作周期偏長(zhǎng)。以柳州市為例，目前已完成招標(biāo)的4個(gè)項(xiàng)目中，商業(yè)銀行參與運(yùn)作周期超過(guò)半年的項(xiàng)目有2個(gè)，其中的1個(gè)目前尚未實(shí)現(xiàn)放款。

（三）項(xiàng)目特點(diǎn)導(dǎo)致商業(yè)銀行參與難度大

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，PPP項(xiàng)目融資多是由SPV（特殊目的公司）以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)向商業(yè)銀行進(jìn)行融資，無(wú)地方財(cái)政和土地抵押擔(dān)保，依靠項(xiàng)目現(xiàn)金流覆蓋貸款本息，且存在項(xiàng)目貸款投向數(shù)額較大、投資回報(bào)期限較長(zhǎng)等特點(diǎn)，導(dǎo)致商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目需承擔(dān)較大不確定性風(fēng)險(xiǎn)，在成功案例和經(jīng)驗(yàn)有限條件下，商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目的積極性有待提高。在對(duì)兩地市22家商業(yè)銀行的問(wèn)卷調(diào)查中顯示，81.8%的商業(yè)銀行目前尚未參與PPP項(xiàng)目（在未參與項(xiàng)目的商業(yè)銀行中，88.9%的商業(yè)銀行表示目前暫無(wú)意向參與項(xiàng)目）；其余18.2%的商業(yè)銀行已經(jīng)參與的PPP項(xiàng)目大多處于組織材料或報(bào)上級(jí)行初步審批階段。

（四）項(xiàng)目資金多以債權(quán)融資為主

從當(dāng)前落地的PPP項(xiàng)目來(lái)看，項(xiàng)目投資資金主要由政府參與資金、社會(huì)參與方自有資金、銀行固定資產(chǎn)貸款、基金等構(gòu)成。其中社會(huì)參與方自有資金比例較低，銀行固定資產(chǎn)貸款占比較大，如柳州市勝利路和五岔口工程2個(gè)PPP項(xiàng)目中，其項(xiàng)目以基金方式對(duì)接的股權(quán)融資和固定資產(chǎn)貸款授信額度分別占總投資的54.1% 和84.3%。項(xiàng)目資金以債權(quán)融資為主有兩個(gè)缺陷，一是占用商業(yè)銀行大量的信貸資金，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到商業(yè)銀行中；二是與PPP強(qiáng)調(diào)的社會(huì)資本主導(dǎo)投資運(yùn)營(yíng)、提高服務(wù)效率質(zhì)量原理目標(biāo)并不契合。

三、政策建議

（一）完善項(xiàng)目信息共享機(jī)制

一是建議建立政銀企交流平臺(tái)，定期舉辦政府、企業(yè)、商業(yè)銀行溝通協(xié)調(diào)會(huì)，確保PPP項(xiàng)目信息暢通，吸引民營(yíng)資本參與；二是及時(shí)公開(kāi)入庫(kù)的PPP項(xiàng)目詳細(xì)信息，確保商業(yè)銀行能盡早做好項(xiàng)目前期論證、采購(gòu)、合同起草等前期準(zhǔn)備工作，確定項(xiàng)目合作伙伴，以便能針對(duì)PPP項(xiàng)目融資特點(diǎn)，制定配套融資計(jì)劃。三是大力推廣商業(yè)銀行參與的示范性項(xiàng)目，打消商業(yè)銀行參與的顧慮，提高參與的積極性。

（二）縮短審批周期，形成項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制

一是適當(dāng)簡(jiǎn)化PPP項(xiàng)目審批程序，對(duì)于集中推出的市政、交通等幾大類PPP項(xiàng)目，形成審批標(biāo)準(zhǔn)，建立審批綠色通道，縮短審批周期；二是建議牽頭建立由財(cái)政、發(fā)改委、人民銀行等部門(mén)組成的PPP項(xiàng)目工作小組，形成聯(lián)合審批機(jī)制，使之在項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、項(xiàng)目遴選、項(xiàng)目推介、伙伴選擇、合同管理和簽訂、項(xiàng)目貸款等方面發(fā)揮積極作用。

（三）加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)統(tǒng)籌

建議落實(shí)好財(cái)政支持，完善以財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)PPP融資支持基金、示范項(xiàng)目建設(shè)為主的政策體系，使得PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方能夠接受商業(yè)化利率要求。

（四）充分發(fā)揮各類基金的積極作用

建議加大力度發(fā)展股權(quán)引導(dǎo)基金，通過(guò)引導(dǎo)設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資、城市發(fā)展等各類基金，以資金找項(xiàng)目、推項(xiàng)目，優(yōu)化PPP項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)，促進(jìn)PPP項(xiàng)目模式多元化發(fā)展。

作者簡(jiǎn)介：陳文杰（1986-），男，廣西桂林人，中國(guó)人民銀行柳州市中心支行經(jīng)濟(jì)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，研究方向：貨幣政策與金融市場(chǎng)；?；茴R（1988-），女，四川成都人，廈門(mén)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，研究方向：馬克思經(jīng)濟(jì)學(xué)、企業(yè)理論。本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表作者所在單位意見(jiàn)。