歷史遺留問題信訪的治理機(jī)制研究

王惠林　洪明

摘要：

歷史遺留問題的信訪群體把自己塑造成特定歷史時期的“弱者”以構(gòu)建出一套迎合社會同情與符合主流意識形態(tài)的情境話語，營造出蒙冤的氛圍來感染群眾，擴(kuò)大宣傳，以宣泄不滿情緒，爭取利益?；鶎诱M(jìn)行制度治理外，還綜合運用拖延、“開口子”、拔釘子等策略對信訪群體進(jìn)行綜合治理。綜合治理的方式化解了一部分非關(guān)鍵性的矛盾，也帶來較大的負(fù)面影響。為此，將人民內(nèi)部矛盾的實踐方法帶回研究的中心，在分析歷史遺留問題信訪產(chǎn)生原因的基礎(chǔ)上，提出了有針對性的建議，即辨證施治、統(tǒng)籌兼顧，承認(rèn)人民內(nèi)部矛盾的客觀性，通過生動有效的方式對信訪者開展思想政治教育。人民內(nèi)部矛盾的理論與方法回歸對解決當(dāng)前居高不下的信訪問題大有裨益。

關(guān)鍵詞：信訪；歷史遺留問題；人民內(nèi)部矛盾；治理機(jī)制

中圖分類號：D632文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2017）01-0068-06

信訪是民眾表達(dá)訴求的一種方式。從20世紀(jì)90年代開始，中國的信訪量呈不斷攀升的趨勢。對此趨勢的主流解釋是維權(quán)抗?fàn)幷?，它認(rèn)為信訪是一種“依法抗?fàn)帯盵1]（pp.1415）行為，在信訪過程中，信訪者積極運用國家法律和中央政策維護(hù)其政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益不受地方政府和地方官員的侵害。維權(quán)抗?fàn)幷撘唤?jīng)提出即在學(xué)界引起了廣泛反響，學(xué)者們陸續(xù)提出“以死抗?fàn)帯盵2]、“依關(guān)系網(wǎng)絡(luò)抗?fàn)帯盵3]、“作為武器的弱者身份抗?fàn)帯盵4]、“以身抗?fàn)帯盵5]等結(jié)構(gòu)類似的觀點，其中于建嶸的“以法抗?fàn)帯庇^點最受關(guān)注，“以法抗?fàn)帯睆?qiáng)調(diào)農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍慕M織性和政治性[6]（pp.47）。應(yīng)星批評了于建嶸關(guān)于中國農(nóng)民維權(quán)行動已經(jīng)由“依法抗?fàn)帯鞭D(zhuǎn)向“有組織性抗?fàn)帯钡挠^點，他以“合法性困境”為基點，研究了農(nóng)民“群體性利益表達(dá)”之“草根動員”的弱組織化和非政治化取向的特征[7]。吳毅也對“依法抗?fàn)帯庇^點進(jìn)行反思，認(rèn)為它是對農(nóng)民維權(quán)行動發(fā)展趨勢的泛政治化理解，雖然盡抒激情但與普遍的中國經(jīng)驗不相符合[8]。

對信訪的另外一種有影響力的解釋是利益博弈論。利益博弈論從非抗?fàn)幮砸暯浅霭l(fā)，認(rèn)為當(dāng)前的信訪主要體現(xiàn)為民眾與政府特別是與基層政府之間的一場利益博弈。如鄭欣從博弈主體、博弈利益、博弈策略、博弈結(jié)果的角度對國家與民眾的動態(tài)關(guān)系進(jìn)行考察[9]。還有一種分析信訪的視角是治權(quán)弱化論，它認(rèn)為當(dāng)前信訪量的迅速增加是治理缺位導(dǎo)致的。持治權(quán)弱化論的學(xué)者提出，取消農(nóng)業(yè)稅費使得基層政府治權(quán)被削弱，其所承擔(dān)的治理責(zé)任嚴(yán)重失調(diào)，導(dǎo)致基層政府不愿意或無法履行治理責(zé)任，民眾只有通過信訪向科層體系表達(dá)訴求[10]。

維權(quán)抗?fàn)幷摗⒗娌┺恼撝攸c關(guān)注行動者的動員過程，對理解信訪的發(fā)生、組織機(jī)制及行為邏輯有較大啟發(fā)。治權(quán)弱化論為取消稅費后信訪不減反增的現(xiàn)象提供了一種解釋。然而，無論是以上何種視角，其理論根基都來源于西方社會經(jīng)典理論而缺乏對中國本土經(jīng)驗與理論的深度挖掘，在解釋力上存在明顯的不足。此外，它們將信訪的緣由歸結(jié)為政府權(quán)力行使不當(dāng)，基層政府成為民眾抗?fàn)幍氖滓獙ο?，其出路在于用西方的民主、法治來推進(jìn)中國民主政治改革。這是不符合中國廣大人民群眾實際需要的。因此，本文以筆者2014年11月、2015年7月～9月在中部某省L鎮(zhèn)的調(diào)查為基礎(chǔ)，通過對學(xué)界少有筆墨的歷史遺留問題信訪類型的研究，在探討當(dāng)前治理策略與手段局限性的前提下，將正確處理人民內(nèi)部矛盾的分析方法重新帶回治理分析的中心。本文的研究表明，歷史遺留問題信訪的產(chǎn)生與經(jīng)濟(jì)利益矛盾、基層官員的官僚主義作風(fēng)、群眾的認(rèn)識不夠、缺乏思想政治教育等因素有關(guān)。為合理地解決歷史遺留問題信訪，就要辨證施治、統(tǒng)籌兼顧，承認(rèn)人民內(nèi)部矛盾的客觀存在并采取生動有效的方式對信訪者進(jìn)行思想政治教育。本文所討論的歷史遺留問題是指緣起于計劃經(jīng)濟(jì)時期，無法按照現(xiàn)行法律政策處理的社會問題。它的主要特點表現(xiàn)為時間跨度長、成因復(fù)雜、以群體性信訪為主、合法性模糊等，這些歷史遺留問題群體信訪日漸發(fā)展為影響社會的極不穩(wěn)定因素。

一、歷史遺留問題主要信訪群體與特征

退伍軍人、三線建設(shè)群體、民辦教師等歷史遺留問題信訪群體并非是專業(yè)術(shù)語，而是基層政府文件中的慣用指稱。它們都是總體性社會體制下通過政治動員而參與各個崗位建設(shè)的特定職業(yè)群體。在當(dāng)時的歷史條件下，他們作為社會成員的個體被“有計劃”地安排在固定的社會空間、機(jī)會位置[11]。改革開放以后，隨著維權(quán)話語的興起，這些群體的信訪日漸突出。他們向政府訴說著自己的苦難，表達(dá)對原先政策的不滿，要求享受養(yǎng)老保險。

第一，退伍軍人。退伍軍人原為部隊成員，根據(jù)其服役年限、服役種類、榮譽退役還是解除現(xiàn)役職務(wù)，或傷殘等級，按照《兵役法》、《退伍義務(wù)兵安置條例》等規(guī)定有資格享受退伍軍人法所規(guī)定的利益或特權(quán)。L鎮(zhèn)退伍軍人信訪群體以1966年～1976年間超期服役和1979年參加過對越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)的退伍軍人為主，2005年至今，他們信訪的勢頭逐漸增強(qiáng)。整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的牽涉人數(shù)達(dá)60人，上過兩次北京，赴市、縣信訪次數(shù)頻繁。大多數(shù)退伍軍人以生活困難為由，尋求政府的幫助；有些人認(rèn)為與城市居民相比自己所享受的補(bǔ)償偏低，要求政府給予同等補(bǔ)償。

第二，三線建設(shè)群體。在中蘇交惡以及美國在中國東南沿海劍拔弩張的歷史背景下，1964年起，政府在中西部的13個省、自治區(qū)進(jìn)行了一場以戰(zhàn)備為指導(dǎo)思想的大規(guī)模國防、科技、工業(yè)和交通基本設(shè)施建設(shè)。所謂“三線”，一般是指當(dāng)時經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)且處于國防前線的沿邊沿海地區(qū)向內(nèi)地收縮劃分三道線。

1968年～1975年，在國家的政策號召下，L鎮(zhèn)有大量的青壯年勞動力、初高中畢業(yè)生懷抱著建設(shè)祖國的滿腔熱血，深入陜西、四川、重慶等地，參與襄渝鐵路建設(shè)。如今，他們大部分已步入古稀之年。2004年，他們看到其他省市為原襄渝鐵路建設(shè)民兵解決了養(yǎng)老保障問題，遂集結(jié)起來信訪，要求享受同等待遇。

第三，民辦教師。民辦教師是指中小學(xué)中不列入國家教員編制的教學(xué)人員，是特定歷史條件下形成的中小學(xué)教師隊伍的重要組成部分。據(jù)統(tǒng)計，1977年，全國民辦教師人數(shù)多達(dá)491萬。1997年9月國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于解決民辦教師問題的通知》，要求全面貫徹落實“關(guān)、轉(zhuǎn)、招、辭、退”的方針，分區(qū)規(guī)劃，分步實施，逐年減少民辦教師數(shù)量，到2000年基本解決民辦教師問題。在文件精神的號召下，通過考試競聘的方式，2001年左右L鎮(zhèn)有超過80%的民辦教師被辭退。從2002年開始，被辭退的民辦教師不斷信訪。十多年來，他們組織了四百多次大大小小的信訪，僅赴京信訪就多達(dá)十多次，要求基層政府按正式教師的工資給予退休待遇。

歷史遺留問題信訪有兩個基本特征：第一，就信訪動機(jī)而言，宣泄不滿情緒，爭取養(yǎng)老保險的占絕大多數(shù)，也有少部分借機(jī)謀求不正當(dāng)利益；第二，在行動策略上，他們采取的不是直接抗?fàn)帲峭ㄟ^把自己塑造成特定歷史時期的“弱者”構(gòu)建出一套迎合社會同情與支持、符合國家意志與主流意識形態(tài)的情境話語，并通過“要吃飯、要活命”的口號強(qiáng)化自己的“苦難”形象，營造出蒙冤氛圍來增強(qiáng)感染群眾、擴(kuò)大宣傳的效果。面對形勢如此嚴(yán)峻的歷史遺留問題信訪，L鎮(zhèn)政府是如何應(yīng)對的？其治理效果又如何呢？

二、歷史遺留問題信訪的主要治理策略及其局限

對歷史遺留問題信訪的治理，上級政府采用數(shù)量化的評價體系對L鎮(zhèn)政府進(jìn)行嚴(yán)格考核，對信訪人數(shù)、層級、頻率等各項指標(biāo)實行“一票否決”。在這種壓力型體制下，L鎮(zhèn)政府并非只是一味地承受，而是形成了一套既具有綜合性又兼具分工性的治理策略來應(yīng)對。

（一）歷史遺留問題信訪的治理制度與治理手段

歷史遺留問題信訪的治理制度包括縱向的情況通報制度、目標(biāo)管理責(zé)任制和橫向包保責(zé)任制。情況通報制度是中國行政體制運行中培育出來的一種治理技術(shù)，情況通報分為月報、季報、年報。依據(jù)這項制度，L鎮(zhèn)政府要按月、季度、年終向上級政府匯報本鎮(zhèn)的信訪情況。目標(biāo)管理責(zé)任制以指標(biāo)體系為核心，以責(zé)任體系為基礎(chǔ)，以考核體系為動力，輻射形成目標(biāo)管理網(wǎng)絡(luò)以期獲得最優(yōu)行政效能。通過縱向的制度創(chuàng)設(shè)，L鎮(zhèn)政府全員被編織進(jìn)一張治理責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，越是處于下級，其所承擔(dān)的治理信訪任務(wù)越重。

橫向的包保責(zé)任制充分展現(xiàn)了基層政府工作的綜合性特征。賀雪峰認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作難以細(xì)分為不同的、涇渭分明的條條，而往往是一個黨政不分、鄉(xiāng)村不清、政事不明的塊塊[12]。為了治理歷史遺留問題的信訪，L鎮(zhèn)為每位信訪代表配備了包保責(zé)任專班。包保責(zé)任專班由3人～4人組成，包括1名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和2名～3名普通干部，村干部也被納入包保責(zé)任專班之中。信訪形勢越嚴(yán)峻，群體規(guī)模越大，配備的包保責(zé)任人級別也就越高。在包保類別上，實行專項包保和時段包保：專項包保是針對某一類別的信訪突出問題而設(shè)立；時段包保是根據(jù)不同時期配備不同的包保專班和包保責(zé)任人，如國慶節(jié)、春節(jié)、奧運會等特殊時期配備的包保責(zé)任專班就區(qū)別于平時。如果出現(xiàn)包保對象擺脫監(jiān)督、再度越級信訪的情況，就要追究包保責(zé)任人的責(zé)任。包保責(zé)任制有助于最大程度地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)緊缺資源的績效，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨資源約束下的理性而又無奈的選擇。

除以上治理制度外，L鎮(zhèn)政府還綜合運用其他手段期望將歷史遺留問題信訪的態(tài)勢限制在可控范圍內(nèi)。從短期看，這些策略能起到一定的治理效果，但如果運用不當(dāng)則會適得其反，助長信訪氣焰。

首先，“拖延”。“拖延”一般被看成是科層制運作中的低效率所致。在歷史遺留問題信訪的治理中，“拖延”造成的一個意外后果是起到“去偽存真”的信息過濾作用。因為科層制上下級之間存在著信息不對稱，只有通過民眾信訪，政府才能從大量來自民眾訴求中判斷出哪些是真問題或是亟待政府解決的大問題。這意味著歷史遺留問題信訪的成本會大為增加，其訴求若想得到重視就要經(jīng)過痛苦的篩選和磨礪過程。

其次，“開口子”?！伴_口子”是將信訪過程中可能危及權(quán)力合法性的矛盾進(jìn)行局部化的處理，通過給予部分信訪代表好處的方式以分化信訪群體?！伴_口子”的難度不在于如何給予恩惠，而在于如何向沒有得到恩惠的民眾給出說法。當(dāng)群體信訪達(dá)到一定程度時，L鎮(zhèn)政府會用“開口子”的方式收買信訪代表，而這只會激起沒有得到好處的民眾的更激烈抵抗。

最后，“拔釘子”?！鞍吾斪印笔侵富鶎诱噲D找出信訪代表以往的劣跡而宣布他的信訪行為是違法的，再以“違法組織集體信訪”的名義公開處理信訪代表或是暗中雇傭黑社會勢力報復(fù)信訪者。這是基層政府采用的由“事本”向“人本”轉(zhuǎn)變的行事邏輯，即把政府與信訪群體的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)楣賳T與信訪代表的個人矛盾。

退伍軍人代表熊某兩次以聚眾打牌為由被關(guān)進(jìn)派出所。民辦教師王某說：“2008年奧運會期間，我被抓進(jìn)一個山莊關(guān)了28天，由鎮(zhèn)里領(lǐng)導(dǎo)、醫(yī)生、村干部每天陪我打牌。他們嚇唬我，說我違法越級信訪。我說你們不能解決我的問題我當(dāng)然要找上面。最后奧運會結(jié)束，他們才放了我?！?/p>

“拖延”、“開口子”、“拔釘子”的綜合運用，有助于緩和甚至化解一部分非關(guān)鍵性的矛盾。但是，歷史遺留問題信訪的時間跨度長，成因錯綜復(fù)雜，其所牽涉的問題超越了基層政府的管轄范圍，因此在解決這些信訪問題時，基層政府苦于無章可循。在自上而下的考核壓力下，它們只能隔靴抓癢，治標(biāo)不治本。這種治理方式所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)是極其顯著的。

（二）治理局限：強(qiáng)化“附庸-庇護(hù)”關(guān)系，提高治理成本，降低合法性

首先，自上而下的情況通報和目標(biāo)管理責(zé)任制強(qiáng)化了科層制上下級之間的“附庸-庇護(hù)”關(guān)系。為了完成信訪指標(biāo)，下級不得不想方設(shè)法討好上級為自身贏得生存空間。一種通行的做法是發(fā)展與上級的私人關(guān)系以便能在信訪統(tǒng)計量上“做點手腳”，這在一定程度上培植起了官官相護(hù)、貪污腐敗的溫床。

其次，雖然看似密不透風(fēng)的包保責(zé)任專班制強(qiáng)化了基層政府與信訪代表的連接紐帶，但社會流動性的增大加上空間的隔絕導(dǎo)致基層政府仍然無法實現(xiàn)對信訪釘子戶的有效監(jiān)控。陪信訪代表吃喝玩樂，一方面拖住他，不讓他越級信訪；另一方面，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所實行的一種軟禁手段。但是這種軟禁手段的成本極高，而且過度亮出底線容易形塑出信訪代表畸形的政治心理，這樣非但沒能解決信訪矛盾，反而培育出更多的謀利型釘子戶。

最后，“拖延”、“開口子”、“拔釘子”等治理策略的不恰當(dāng)運用，向民眾表明了基層政府缺乏解決信訪問題的誠意與能力，導(dǎo)致越級信訪行為進(jìn)一步凸顯。雇傭黑社會勢力打擊報復(fù)信訪代表的方式更是降低了政權(quán)的合法性，惡化了干群關(guān)系。

總體而言，當(dāng)前的歷史遺留問題信訪治理機(jī)制存在著諸多不合理的因素，導(dǎo)致信訪治理的失效。這種治理失效是由于沒有清晰判定歷史遺留問題信訪的性質(zhì)決定的。與一般的維權(quán)抗?fàn)?、利益博弈、治理缺位所引起的信訪不同，歷史遺留問題信訪更多的是一種尋求政府庇護(hù)的信訪。信訪者除對物質(zhì)利益提出訴求外，在精神、價值層面也渴望得到認(rèn)可。對于這種信訪類型，我們既不能唯恐而避之，又不能輕視它，以拖延的方式消極應(yīng)付。歷史遺留問題屬于特定歷史時期的人民內(nèi)部矛盾，我們應(yīng)從矛盾的角度把握歷史遺留問題信訪的特點，再運用正確處理人民內(nèi)部矛盾的分析方法分解化之。

三、“正確處理人民內(nèi)部矛盾”的治理策略分析

《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》發(fā)表已將近六十年，這60年以來尤其是改革開放以后，中國的政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)形勢、社會階層結(jié)構(gòu)等都發(fā)生了廣泛而深刻的改變。西方社會科學(xué)理論被大量引入，用以分析中國社會急劇變革時期出現(xiàn)的新問題。以國家與社會二元對立視角為基礎(chǔ)的“社會沖突論”、維權(quán)抗?fàn)?、“利益博弈論”等西方流行詞匯取代以“人民內(nèi)部矛盾”為代表的中國本土化的社會科學(xué)研究方法，來解釋新的歷史時期中國出現(xiàn)的群體性事件、群體信訪的問題。這些植根于西方社會土壤的科學(xué)理論和流行詞匯在分析中國問題時顯得牽強(qiáng)附會。因此，對于歷史遺留問題信訪的解決，除借鑒西方經(jīng)典理論外，還應(yīng)當(dāng)從中國自身的經(jīng)驗實踐中挖掘資源。當(dāng)前中國社會矛盾的形式和內(nèi)容日益復(fù)雜化，但它作為人民內(nèi)部矛盾的性質(zhì)沒有改變。歷史遺留問題群體性信訪是轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的中國社會矛盾的一個縮影，用人民內(nèi)部矛盾的分析方法來認(rèn)識、分析它對于解決當(dāng)前的群體性事件、集體信訪等具有重大的指導(dǎo)意義。

（一）正確分析歷史遺留問題信訪的產(chǎn)生原因

經(jīng)濟(jì)利益矛盾是直接原因，因為“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”[13]（p.82）。毛澤東指出：“這些人鬧事的直接原因，是有一些物質(zhì)上的要求沒有得到滿足；而這些要求，有些是應(yīng)當(dāng)和可以解決的，有些是不適當(dāng)?shù)暮鸵筮^高，一時還不能解決的”[14]（p.395）。改革開放促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)總量的快速增長，人民生活水平顯著提高，同時也帶來了經(jīng)濟(jì)分化、城鄉(xiāng)差距、貧富差距的不斷加大。由于缺乏其他生存技能，

大多數(shù)20世紀(jì)50年代～60年代服從國家調(diào)配的青年逐漸淪為社會底層，他們對自己的身份轉(zhuǎn)換表示不滿，借信訪宣泄情緒，表達(dá)改善生活處境的訴求。

官僚主義是主要原因。毛澤東指出：“但是發(fā)生鬧事更重要的因素，還是領(lǐng)導(dǎo)上的官僚主義”[14]（p.327）。官僚主義包括：“不接觸干部和群眾，不下去了解情況，不與群眾同甘共苦，還有貪污、浪費等等”[14]（p.327），“我們一些領(lǐng)導(dǎo)干部，沒有鬧起來時不理，鬧起來以后又驚慌失措，一驚慌失措就采取壓制的辦

法”[15]（p.307），這容易激起信訪者的逆反心理，進(jìn)一步加劇信訪勢頭。

歷史遺留問題信訪多發(fā)的另一個原因是缺乏思想政治教育，群眾的認(rèn)識不夠。毛澤東指出：“鬧事的另一個原因是缺乏思想政治教育”[14]（p.365）。一些群眾容易被少數(shù)別有用心分子所慫恿、蠱惑、利用，以群體的名義向政府施壓，爭取不正當(dāng)利益。因此，要解決歷史遺留問題信訪，還應(yīng)當(dāng)從它的產(chǎn)生原因入手。

（二）辨證施治，統(tǒng)籌兼顧，用思想政治教育的方法化解矛盾

正確認(rèn)識矛盾，承認(rèn)人民內(nèi)部矛盾的客觀存在是解決歷史遺留問題信訪的前提。雖然“我們的人民政府是真正代表人民利益的政府，是為人民服務(wù)的政府，但是它同人民利益之間也有一定的矛盾”[14]（pp.364365），這種矛盾是“在人民利益根本一致的基礎(chǔ)上的矛盾”[14]（pp.364365）。鬧事固然不好，但“這種事情發(fā)生以后，又可以促使我們接受教訓(xùn)，克服官僚主義，教育干部和群眾”[16]（p.237）。

思想政治教育是解決歷史遺留問題信訪的主要方法?！盀榱藦母旧舷麥绨l(fā)生鬧事的原因，必須堅決克服官僚主義，很好地加強(qiáng)思想政治教育，恰當(dāng)?shù)靥幚砀鞣N矛盾。只要做到這一條，一般地就不會發(fā)生鬧事的問

題?！盵14]（p.396）信訪者一般都存在思想認(rèn)識問題，基層政府要采用團(tuán)結(jié)-批評-團(tuán)結(jié)的方法對是非曲直問題加以糾正，通過生動有效的思想教育加以解決。

處理歷史遺留問題要辨證施治、統(tǒng)籌兼顧。正確處理人民內(nèi)部矛盾充滿著辯證的思想。正如毛澤東所講：“群眾鬧事是壞事，是我們所不贊成的，但是這種事情發(fā)生以后，又可以促使我們接受教訓(xùn)，克服官僚主義，教育干部和群眾。從這一點上說來，壞事也可以轉(zhuǎn)變成為好事。亂子有二重性，我們可以用這個觀點去看待一切亂子。”

[14]（p.397）因而，“如果鬧事發(fā)生了，我們也不要害怕，應(yīng)當(dāng)采取積極態(tài)度，不應(yīng)當(dāng)采取消極態(tài)度，不怕鬧，有精神準(zhǔn)備，才不致陷于被動”[14]（p.352）。

能否正確處理歷史遺留問題信訪，關(guān)鍵是能否堅持以上人民內(nèi)部矛盾分析方法。要在實踐中施行以上三種方法并不容易，政府在處理這些信訪事件時應(yīng)多一份理解、耐心，做好持久戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備，以維護(hù)好穩(wěn)定的社會秩序。

四、結(jié)論

信訪是人民群眾參政議政、實現(xiàn)社會主義民主的重要方式。由于科層體制上下級之間的信息不對稱，國家需要借助這一群眾動員機(jī)制來了解基層實際情況，從而克服官僚體系的內(nèi)在局限。因此，從信訪的產(chǎn)生及其性質(zhì)看，它具有深刻的人民性、群眾性，是人民內(nèi)部矛盾的集中體現(xiàn)。

改革開放以來，隨著國家基礎(chǔ)能力建設(shè)的不斷增強(qiáng)，中國信訪治理的制度化、技術(shù)化、理性化程度得以強(qiáng)化，信訪治理的群眾性遭到弱化。這體現(xiàn)在情況通報制度、目標(biāo)管理責(zé)任制、包保責(zé)任制等一系列制度的發(fā)育和“拖延”、“開口子”、“拔釘子”等治理策略的運用。信訪治理理性化有助于實現(xiàn)官僚體系的內(nèi)部動員，形成管控信訪者的合力，化解一部分非關(guān)鍵性的矛盾。然而，群眾性、人民性的弱化使得信訪制度在處理不規(guī)則的信訪事由時顯得事倍功半。一是強(qiáng)化了科層制上下級之間的“附庸-庇護(hù)”關(guān)系；二是提高了治理成本，形塑出信訪者畸形的政治心理；三是降低了政權(quán)的合法性，惡化了干群關(guān)系。因此，當(dāng)前的信訪治理迫切需要群眾性、人民性的回歸，人民內(nèi)部矛盾的分析方法即是這樣一種治理機(jī)制的回歸。通過對信訪者進(jìn)行生動有效的思想政治教育，實現(xiàn)群眾動員，運用辨證施治、統(tǒng)籌兼顧的綜合治理方式，人民內(nèi)部矛盾分析方法能更有效地化解復(fù)雜的信訪矛盾。本文以歷史遺留問題信訪為媒介，將正確處理人民內(nèi)部矛盾帶回治理研究的中心，期望能在解決當(dāng)前紛繁復(fù)雜的社會問題時重新找回群眾。

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[責(zé)任編輯：楊俊]