基層信訪治理模式之轉換：從“壓制型”向“回應型”

李巍

摘要：信訪是彰顯權力主體與權利主體之間的一種交往理性，是公眾對政府能力信賴與期待的策略選擇，反映了一定時期社會沖突的指數(shù)。隨著服務行政理念的興起和行政法治的深入推進，傳統(tǒng)的壓制型信訪治理模式呈現(xiàn)維穩(wěn)與維權的兩難困境，公眾的權利保障與利益訴求表達機制難以得到平等的維護與回應，已不適應現(xiàn)代國家的民主法治理念。要實現(xiàn)基層信訪工作的實效性，就要革新治理模式，尋求維權與維穩(wěn)的平衡點，建構以平等協(xié)商、參與回應為核心的回應型治理模式。健全信息公開制度，完善利益訴求表達機制，并引入第三方協(xié)同參與治理，為基層民眾提供維護自身權益的有效機制，實現(xiàn)治理模式由壓制型向回應型轉變，由傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理邁進。

關鍵詞：信訪治理；壓制型治理模式；回應型治理模式

中圖分類號：D6文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2017）01-0059-09

一、引言

隨著轉型期社會利益的多元化，社會矛盾的多樣化，現(xiàn)代社會對傳統(tǒng)社會結構的撕裂與解構，社會體制及內生性價值體系的崩解和重塑，社會制度紅利的分配形態(tài)已由帕累托的普惠型轉變?yōu)榉桥晾弁械木⑿?，利益關系的復雜化和多元化形成了社會的差異化格局[1]。信訪實際上是社會矛盾沖突的外化表現(xiàn)，社會利益的多元化訴求、競爭與分配的內在生發(fā)是導致矛盾沖突的根源性因素?；鶎邮巧鐣幕A，基層政府，不僅需要維護基層社會的公共秩序、組織提供基層社會所需的公共產(chǎn)品和公共服務，而且需要設置溝通渠道以便社會公眾表達其利益訴求、通過制度來整合和吸納基層社會的政治參與，實現(xiàn)國家與社會之間的良性互動[2]（p.6）。基層治理的制度化和法治化水平的高低，直接影響著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程。

信訪制度設計的初衷是突破科層制官僚體制的層級性，通過了解社情民意實現(xiàn)對地方官員的監(jiān)督，加強中央對地方的管控能力。但當前信訪制度在基層運作的社會環(huán)境發(fā)生了重大變化，其功能也已異化成維穩(wěn)的治民之策，偏離了制度的原本功能。傳統(tǒng)的壓制型信訪治理模式建立在行政法“管理論”的基礎上，片面強調政府權威，導致信訪治理效果甚微。隨著服務行政理念的興起，公共行政的重心也以實現(xiàn)治理目標為導向，從管理轉向服務，從壓制權利轉向傾聽民意、維護民權，這就要求改變行政治理模式，由傳統(tǒng)的限權、控權的壓制性模式轉變?yōu)橐?guī)范公權力和保護私權利的回應型模式，在法治環(huán)境下形成民主協(xié)商回應機制，建立起權利和義務平衡的憲政制度。基于此，本文試圖在分析傳統(tǒng)壓制型信訪治理的困境之基礎上，結合現(xiàn)代協(xié)商行政、公眾參與的治理機制，提出基層信訪治理模式的新模式——回應型模式。

二、壓制型信訪治理模式的困局：維穩(wěn)與維權

壓制型行政體現(xiàn)的是一種交往理性，遵循以經(jīng)驗知識為基礎的技術規(guī)則，是一種策略性行為，表現(xiàn)為目的合理性的確定或手段的理性選擇，或者二者的結合 [3]（p.8）。壓制型法體現(xiàn)了法律的工具主義，表明權利與義務存在不對等性，法律對權力的制約尚處于軟弱無力的地位。壓制型信訪治理模式是國家—社會二元框架下政府權力運行自上而下的體現(xiàn)，行政機關主要運用行政強制應對上訪問題，以貫徹行政主體的單方意志為目標，通過“倒逼式”手段加強社會穩(wěn)定，注重行政權力維護社會秩序的功能，忽略了信訪人的權利主體地位。

（一）壓制型信訪治理模式的行政法理論基礎

傳統(tǒng)行政法學理論認為，行政法就是國家管理法，其作用是保障行政主體對國家實行有效管理。行政法“管理論”在處理行政主體和相對人的關系上，主張行政主體與行政相對人之間不對等的權力義務關系，行政主體居于絕對支配地位，行政行為的基本模式是命令—服從?！肮芾碚摗钡膬r值導向是以權力為本位，重公共權力，輕個人權利；重效率，輕公正；重實體，輕程序。 “管理論”的理念是基于權力本位，強調行政機關對行政相對人的單方管理，強調行政機關的職責同構，行政相對人只是管理的客體，其權利難以得到確實的保障。

壓制型治理模式以行政法的“管理論”為理論基礎，傳統(tǒng)治理中強制是行政目標實現(xiàn)的主要手段，通過行政命令、制裁等方式推行政府的意志，突出政府的權威，行政權的邊界不斷得以擴張[4]?；鶎有旁L治理的行動偏好體現(xiàn)為：當發(fā)生社會沖突時，政府首先運用強力手段來控制局面。一個正常的社會控制系統(tǒng)在控制效用上應該呈“正金字塔型”，簡言之，社會控制系統(tǒng)的底部、基層或中層運作越有效，社會問題在底層就能被消解，社會控制系統(tǒng)的頂部就越清閑。信訪治理本身是一種權力運作策略，基層政府在應對民眾上訪時往往忽視其合理的利益訴求，認為是對社會穩(wěn)定秩序的破壞。當前在信訪治理過程中所采用的包保責任制、定時接訪、花錢銷號等手段進一步異化了信訪制度，這種單一化、壓堵式、非規(guī)范性的權宜性治理手段不但難以從根本上解決問題，在某種程度上反而產(chǎn)生了一定的負效應，激化了官民的對立和沖突。在這種治理模式下，政府的行政權威不斷得到強化，民眾被排斥在治理主體之外，基層政府為達至維穩(wěn)效果而忽視了公民的維權表達。由此觀之，“管理論”思想為壓制型模式運用于信訪治理提供了行政法上的理論支撐。

（二）壓制型信訪治理模式的主要特征

壓制型行政以權力為本位，社會治理依賴于政府管制。壓制型治理模式強調國家對社會的統(tǒng)治，所有的制度設計都是以政府為中心，將行政相對人看作是管理的對象而非活動的主體，采用強制性與單方性的行政手段來實現(xiàn)管理社會的目標，行政相對人缺乏參與行為、表達意見的渠道。

1.以構建剛性維穩(wěn)機制為治理目標。穩(wěn)定是一個國家政權合法性的重要標志，當這種合法性面臨危機時，中央政府必須對地方政府進行嚴格控制以鞏固其政權的合法性[5]（p.95）。在轉型期，社會體系發(fā)育的滯后、政治機制容納力不足，使赤裸裸的叢林法則發(fā)揮著原始規(guī)則的作用。壓制型行政模式以封閉性、排他性的政治權力為基礎，以嚴格的社會管制為常態(tài)表現(xiàn)，以政績考核與“一票否決”制的官員問責為動力，通過強力打壓手段封堵社會矛盾，追求社會的靜態(tài)穩(wěn)定秩序，其所構建的是一種行政權力主導下的剛性社會穩(wěn)定機制。在這種模式下，一旦公民權利受損而進行單個或集體利益訴求表達時，政府往往以“維穩(wěn)”的名義進行高壓打擊，以防事態(tài)擴大，雖然可以將公民的權利和利益訴求控制在一定范圍內，但政府的政治權威未能樹立起來，甚至引發(fā)合法化危機。這種手段難以從根本上治理上訪問題，甚至加劇了官民之間的對抗關系。在這種單向度的管控型行政治理模式中，民眾與基層政府之間并未建立起理性的對話、溝通渠道，為了應對民眾多元化的訴求，基層政府投入大量資源以強化社會的剛性穩(wěn)定形態(tài)，并采用簡單粗暴的控訪考核評價機制應對民眾的上訪活動，反而逐漸陷入帕金森

定律的泥潭。

2.以行政單方性和強制性為治理手段。在科層制管理體制下，上級政府的激勵機制和考核制度往往決定了基層政府的應對行動。我國行政管理體制是一種自上而下的金字塔構造體系，從傳統(tǒng)行政管理的角度，社會風險具有積累性、非線性的特征，是一個動態(tài)的發(fā)展過程，因此政府管理的重點在于強化政府的角色，控制、防范社會風險的

擴大[6]。傳統(tǒng)的政府管理體制是建立在強制性、等級性的政治理念之上的，其強調行政的單方性與命令性，因而，壓制型行政在決策過程方面主要表現(xiàn)為一元化和單方性。政府體系中的上級政府能夠有效控制和管理下級政府，確保其作為政權體系的一部分按照國家統(tǒng)一的制度規(guī)范行動。在壓制型治理模式中，治理主體憑借單方意志支配行政相對人的行為，將行政相對人視為管理的客體，公眾參與社會管理是被動的、缺乏自由度的參與，參與的渠道也較為有限，體現(xiàn)的仍然是以權力為本位的“人治”思維?；鶎诱嗖捎眯姓睢⑿姓娭频姆绞?，嚴控越級訪、進京訪，甚至對信訪人進行打壓，將上訪控制在屬地管轄范圍之內，并以上訪量的多寡作為對下級官員政績考核的指標之一。在這種錦標賽式的激勵機制下，各級政府對信訪的治理手段多重結果而忽略過程，過于重視對社會秩序的恢復，不重視甚至壓制了民眾的利益訴求表達[7]。

（三）壓制型信訪治理模式的困境

作為公民合法權益表達渠道之一的信訪制度，信訪矛盾的爆炸性增長與信訪功能的擴張給信訪治理帶來巨大壓力。納入科層制中的信訪制度已經(jīng)從反制整個官僚制轉變?yōu)橹醒雽Φ胤?、上級政府對下級政府的一種監(jiān)督控制手段

[8] 。在壓制型信訪治理模式下，其在解決民眾訴求方面的功能與民眾通過上訪表達意愿的熱情呈現(xiàn)明顯偏差。面對社會利益日益多元化背景下公眾參與需求、參與能力的增長和參與機制不健全的矛盾，繼續(xù)維系封閉、單向的管理主義行政模式成本越來越高昂，單一的權力中心格局導致基層信訪治理失靈，壓制型治理模式的弊病日益顯現(xiàn)。

1.剛性維穩(wěn)體系的失序。剛性維穩(wěn)追求的是社會的絕對安定，剛性的問題在于缺乏韌性，沒有緩沖的中間地帶，政府和民眾之間缺乏良性互動，社會中的任何沖突都被看成是社會秩序的失序。從法的價值層面看，這種維穩(wěn)體系過于強調法的秩序價值，將法作為一種靜態(tài)的維系社會秩序的工具，忽略了法的自由、正義價值以及表征公民自由和權利的利益和訴求。在剛性維穩(wěn)體系下，基層政府在危機防治的利益定位上出現(xiàn)了誤區(qū)，維穩(wěn)目標異化，維穩(wěn)運行機制呈現(xiàn)非理性發(fā)展動向[9]。地方政府常采用運動式治理方式，如采取暴力截訪、對纏訪戶專人看管等侵犯公民基本人權的手段，行政強制力追求信訪治理的效率性，不注重制度化的長效積累效應?；鶎诱c民眾利益的博弈失衡，雙方平等對話溝通能力的不匹配，維穩(wěn)本位高于權利本位，使基層信訪工作易陷入“越維越不穩(wěn)”的治理困境。無論是社會屬性方面的功能，還是信訪的政治面向功能，并沒有能夠擔負起信訪制度設計的目標。社會穩(wěn)定不應該是政府維穩(wěn)工作追求的終極價值目標，社會和政府的最終目標是人的價值統(tǒng)領下的公民權利和自由以及由此凝結而成的公共福祉[10]（pp.4951）。

2.利益表達渠道不暢通。利益表達是公眾和社會各類主體通過一定方式和渠道向統(tǒng)治者或者管理者表達自身的利益要求，并希望影響其決策和決定的活動[11]。在傳統(tǒng)壓制型治理模式下，利益表達機制以政府為中心，依靠政府的政治權威，發(fā)號施令的主導性、單一化社會管理模式已不能適應轉型期風險社會的要求，現(xiàn)代社會強調上下互動的規(guī)則性、多元化新型治理模式[12]（p.112）。目前我國的利益表達機制、政治參與體制、司法制度建設遠滯后于多元分化的社會利益，信訪反映了底層民眾權利意識的覺醒和維權熱情的高漲，無疑為弱勢群體提供了一條門檻較低的利益表達和政治參與渠道。一個有序的社會必然存在一套完整的利益訴求表達機制。長期以來，我國自上而下的公共決策模式，并非通過利益表達、利益群體博弈形成的，因此造成了群眾對于政府的高度依賴，一些本應通過其他渠道表達民意的政治參與方式也進入信訪渠道。在當前壓制型治理模式下，信訪制度緩解社會矛盾的功能不斷弱化，作為一種“公共理性”的體現(xiàn)，公眾卻不能通過信訪這一理性化的制度表達利益訴求并得到政府回應。在利益表達多元化、公眾權利意識覺醒的現(xiàn)代社會，政府想繼續(xù)通過單向的動員和命令來調動公眾參與并將其納入自己的管控之下，已經(jīng)變得愈發(fā)困難[13]。

三、回應型信訪治理模式的邏輯：參與和平衡

從一種范式轉向另一種范式通常是關于權力分配的轉變。在代議制民主下，行政法的根本目標在于控制政府權力，保障受管制對象的私人利益，實現(xiàn)國家有序化機制和市場有序化機制的交涉性平衡[14]。科層制官僚體制設計之初衷在于提高管理效率，但在運行過程中往往難以及時回應民眾的合理訴求。回應并非是簡單的滿足民眾的利益需求，更重要的是對社會利益的整合與供給，是一種面向治理全過程的回應，強調多元化主體的參與，有利于緩和行政主體和行政相對人之間的關系。

（一）回應型信訪治理模式的行政法理論基礎

憲政體制下政府管理中的張力就在于行政權力與公民權利之間的平衡關系在行政法運行中的實現(xiàn)狀態(tài)[13]。20世紀90年代以來，西方國家興起了規(guī)模宏大的公共行政改革運動，使政府由傳統(tǒng)的管制型統(tǒng)治角色向現(xiàn)代的服務型角色轉變。行政模式的變革要順應公共治理的需求，新公共服務理論的核心要求是政府要開辟與公眾對話的暢通渠道，樹立服務行政的理念，建立雙向互動的長效利益表達機制，回應是政府公共職能的重要體現(xiàn)，這是回應型治理模式建立的行政學理論基礎?！捌胶庹摗敝鲝埿姓嗪拖鄬θ藱嗬渲玫慕Y構均衡，突破了傳統(tǒng)行政法學的范式困境，為行政的非強制化奠定了理論基礎，形塑了回應型行政模式的架構，使行政治理朝著少管制多服務的模式轉變[15]。“平衡論”立足權利本位，肯定行政主體和行政相對人之間主體關系的平等性，強調公眾的參與以及二者的平等交涉、協(xié)商和合作，革新了傳統(tǒng)行政主體與相對人之間的命令服從關系[16]。

傳統(tǒng)的壓制型治理模式強調政府的管制與公民的服從，而回應型模式強調為民服務和由民做主，通過合作、協(xié)商、建立伙伴關系，進行上下互動的管理模式，將對傳統(tǒng)自上而下的管制型社會危機防治行政進行理念性的更新和引導?！捌胶庹摗鞭饤壛恕肮芾碚摗逼鎻娬{行政主體和相對人對立關系的思想，關注行政相對人的權利，注重二者之間的協(xié)商與互動，以在行政權的行使和行政相對人的權利保障、公平與效率、公益與私益之間實現(xiàn)有效的平衡。社會轉型就是由社會管理走向治理的過程，現(xiàn)代政體有別于傳統(tǒng)政體就在于政治參與水平，關鍵在于公眾政治意識和政治介入的幅度[17]（pp.6163）。建立在“平衡論”基礎上的回應型治理模式，是融合公眾參與的新型溝通—合作—服務模式，這種模式注重行政主體與行政相對人之間充分的協(xié)商合作與溝通。對于基層信訪治理而言，回應意味著政府對信訪人的利益訴求以及所反映的問題進行積極的回應，信訪治理要取得成效，應由應急管理轉向常態(tài)治理和源頭治理。這種制度化的民主行動，是在尊重公民權利的基礎上，通過公民積極參與，實現(xiàn)社會沖突的化解，可以有效彌補壓制型治理模式的局限。

（二）回應型信訪治理模式的主要特征

回應型行政模式是指行政主體以保障行政相對人的權利、回應行政相對人的愿望為核心，以協(xié)調行政主體和行政相對人之間的能力和資源為基本內容，在行政過程中注重行政相對人的參與和協(xié)作，行政主體與行政相對人之間存在著彼此交流、有效互動和相互合作的關系[18]（p.75）。與傳統(tǒng)的壓制型行政模式不同，回應型行政打破了行政主體對行政相對人單向管制的僵硬模式，建立起參與行政和回應行政的雙向良性互動關系。

1.以構建韌性穩(wěn)定機制為治理目標。傳統(tǒng)壓制型信訪治理模式建立在權力本位的基礎上，而回應型治理建立在權利本位的基礎上。如果民主所展現(xiàn)的公意被政府操控并且作為政府治理的主要手段，那么這也是一種反民主或者是運動式民主的治理方式，只有被治理者真正參與治理過程，并且對治理過程起到了實質性的作用，才能說是真正的民主式治理[19]（p.257）。在管制行政理念下，基層信訪治理手段表現(xiàn)為以壓制為主的靜態(tài)危機防治模式；在服務行政理念下，則表現(xiàn)為以回應為主的動態(tài)危機防治模式。與壓制型治理模式的剛性維穩(wěn)目標相對，韌性維穩(wěn)的特點在于開放性、靈活性、參與性，尊重行政相對人的主體地位，維權與維穩(wěn)不是對立關系而是平衡關系，韌性維穩(wěn)觀在堅持發(fā)揮政府主導作用的前提下，著力強化行政主體和行政相對人的溝通與合作。效率和社會穩(wěn)定并非行政追求的終極價值目標，回應型治理追求的不再是社會的絕對穩(wěn)定，而是一種動態(tài)的穩(wěn)定，允許社會利益訴求多元化，暢通沖突表達機制，這樣反而能夠緩解社會壓力，使矛盾雙方的沖突得以調適，形成沖突的平衡機制，從而重建社會秩序。

2.以行政協(xié)商和公眾參與為治理手段?；貞椭卫砟Ｊ剑且环N參與回應的雙向互動型行政模式，以保障相對人的合法權益為出發(fā)點，要求行政主體采用參與、溝通、合作等非強制性手段，通過對話和協(xié)商給予行政相對人參與公共事務治理的機會?；貞椭卫砟Ｊ绞且苑ㄖ螢榛A的服務型政府下柔性行政理念的體現(xiàn)，是與傳統(tǒng)壓制型治理模式不同的新型社會管理方式，彰顯了行政主體與公民之間的新型合作關系?；貞托旁L治理模式并非不追求社會秩序的穩(wěn)定，只是在追求穩(wěn)定這一治理目標的過程中，不再采用單向的行政控制和命令方式，而轉變?yōu)殡p向的行政協(xié)商和參與方式，倡導以公民權利為基礎的理念，鼓勵公眾參與，強調行政主體和行政相對人的意志交融。信訪作為一種公民利益表達渠道無疑具有“溝通”、“對話”等功能，在回應型信訪治理過程中，行政機關在應對上訪問題時一般采用柔性行政手段，而非命令服從式的壓制辦法阻止群眾不滿情緒的釋放，通過官民對話、耐心傾聽等手段為其提供信息引導，并作好思想安撫工作，及時回應訴求?；貞托旁L治理模式不以侵犯公民權利來維系短暫的社會穩(wěn)定，而是要為公民權利保護提供基本的安全條件，通過官民的平等互動尋求解決當前信訪功能異化問題的辦法，塑造良好的政府公民關系，實現(xiàn)治理目標。

（三）回應型信訪治理模式的功能

回應型治理模式下行政法的功能注重的是服務行政與秩序行政并重，積極行政與消極行政共存，日益突出服務行政、積極行政的比重[20]（pp.6263）?；貞椭卫碜鳛橐环N新型的信訪治理模式，是對壓制型治理模式的反思與變革，參與、回應式模式不僅能及時高效回應社會需求，更凸顯了治理中的權利本位和民主價值，對于凝聚社會共識、實現(xiàn)社會善治具有重要作用。

1.有助于提升政府信訪治理能力。在傳統(tǒng)壓制型信訪治理模式下，基層政府是主要的治理主體，主要運用自上而下的強制性手段，這種治理慣性不利于治理機制的形成，同時政府追求效率、追求政績的思維也導致信訪治理成本高、難度大、信息公開程度低、治理效果不佳的結果?；貞椭卫砟Ｊ接兄谔岣吖妳⑴c程度，可以使利益主體在協(xié)商合作的過程中充分表達意愿，通過溝通促進理解、達成共識，公眾參與的程度越高，公共政策所引發(fā)的社會風險越小。信訪制度為弱勢群體無法通過正當途徑反映問題、維護權益提供了一條通道，本身就體現(xiàn)了政府與公眾之間的對話溝通、利益平衡。對行政權而言，回應型信訪治理能增強信訪工作的針對性和實效性，降低信訪的治理成本，有效緩解矛盾沖突，避免問題升級，從而平衡維穩(wěn)與維權的關系，有助于使政府治理方式實現(xiàn)良性轉變，進而有利于提升信訪治理的民主化和科學化。

2.有助于保護公眾的合法權益。根據(jù)哈貝馬斯的交往行動理論，“只有當一種生活世界允許互動——主宰這種互動的不是靠強制所達成的共識，而是直接或間接靠交往達成的溝通存在的時候，它才是合理的”[3]（p.322）。當前不斷涌現(xiàn)上訪潮以及由此引發(fā)群體性事件，主要原因在于利益訴求的體制性渠道不暢，民眾的合理性訴求得不到有效回應，以致社會矛盾不斷累積。當前，公眾的權利意識日益增強，但囿于我國民主傳統(tǒng)與觀念的缺乏，公眾的權利仍受到行政權的壓制。隨著公共治理理論的出現(xiàn)，當代公共行政是行政主體與相對人共同參與的過程，不再是政府的單方管理?；貞托旁L治理模式強調政府與公眾之間的溝通，采用對話、協(xié)商式的柔性治理手段，公眾的參與權、表達權能得到尊重，并能得到政府及時的回應和反饋，有利于實現(xiàn)社會的和諧安定，保障公民權益的實現(xiàn)。

3.有利于推進民主法治建設。法治是保證公民合法權利、維系社會秩序的根本手段?，F(xiàn)代行政法治是一種彰顯行政主體與行政相對人之間的善治[21]?；貞托姓岢愿鄥⑴c、更多協(xié)作取代等級和控制，鼓勵多元行動者參與，并使公民的角色由被動轉為主動，重新界定國家與社會的相互關系。在回應型模式下，法律不再是工具而是雙方共同遵守的法則?；貞托旁L治理模式能充分保障公眾的知情權，滿足其了解、獲取政府信息的訴求，通過擴大公民參與的渠道，實現(xiàn)民主協(xié)商、有序參與，以避免產(chǎn)生公共參與危機，這也是回應型模式的應有之義。如前所述，在以“平衡論”為理論基礎的回應型信訪治理模式中，行政主體與相對人處于平等地位，相對人有機會充分表達訴求并能得到回應，符合權利保障和權力控制的法治理念，契合公民利益表達的現(xiàn)實需要?；貞偷男姓Ｊ揭肓酥坪庑姓嗟墓娏α浚妳⑴c的公開性、主動性使公權力能得到監(jiān)督，對于實現(xiàn)法治具有程序性的意義。

四、回應型信訪治理模式的圖景構建

在利益分化和利益主體多元化的社會中，良好的制度并不是表現(xiàn)為沒有矛盾和沖突，而在于它能夠容納矛盾和沖突并具有解決糾紛的能力。現(xiàn)代政治本質上是義務本位向權利本位的轉變，現(xiàn)代社會治理的法治化，本質就是權利本位的社會治理。回應型模式符合當下基層信訪治理變革的需要，有利于整合協(xié)調社會各方利益的價值偏好，實現(xiàn)公眾有序參與。要加強政府信息公開建設，構建暢通的民意訴求表達機制，引入第三方參與信訪治理工作，構建多元共治、參與回應的信訪治理模式。

（一）健全信訪信息公開制度

“沒有任何東西比秘密更能損害民主，公眾沒有了解情況，所謂自治，所謂公民最大限度的參與國家事務只是一句空話。”[22]（pp.674676）社會如果希望民主成功，就必須提供公眾參與社會管理所需的信息?；貞湍Ｊ降幕A就是政府信息對公眾公開，政府信息公開是保障公民知情權、促進公民參與社會治理的重要制度，也是民主法治社會的必需之舉。知情權是參與權的前提，制度化的公眾參與能在一定程度上避免參與的非理性，沒有公開、透明的信息，公眾的參與監(jiān)督也沒有實質意義。信訪制度本身就是一種政治參與機制和權利維護機制，是一種執(zhí)政資源和社會治理手段，傳統(tǒng)管控、壓制式的治理策略發(fā)揮不出其原本的政治參與和監(jiān)督功能[23]。要打破傳統(tǒng)信訪治理模式的封閉性，必須堅持以公開為原則、不公開為例外，實行信訪事項的全過程公開。構建回應型信訪治理模式，健全信訪信息公開制度，完善公開透明的訴求表達和辦理方式是程序公正的基礎。第一，加強信訪信息公開，通過多種途徑公開信訪工作制度與信訪辦理程序，保障公眾的知情權和監(jiān)督權，實行全過程公開，以此倒逼政府主動化解社會矛盾，規(guī)范信訪亂象，解決信訪人與政府部門之間信息不對稱問題。第二，改革當前信訪考核評價機制。將信訪信息公開情況、群眾滿意度評價納入政府信訪治理績效考評機制，以公開促公正、用透明除猜疑，推動政府信息公開，建立政府與公眾互動的平臺。政府應從事后的被動應付轉向主動回應，決策從主導型轉向參與協(xié)商共治型，以形成民意表達、政府回應的雙向互動治理機制。

（二）完善利益訴求表達機制

傳統(tǒng)的壓制型行政治理模式不斷陷入困境，原因之一是政府在治理過程中過于高估自己的能力，很少回應公民參與的正常訴求。在代議制政治之下，民意表達是民主的一個不可分割的組成部分。在一個法制健全的現(xiàn)代國家，公民的利益表達機制實際上關涉公民的各種利益訴求是否通過一種合法的渠道得以體現(xiàn)。法律的正當性來自于法律自身的形式理性，法律的目的是平衡個人利益與社會利益，實現(xiàn)利己主義和利他主義的結合，從而建立起個人與社會的伙伴關系[24]（p.129）。只有暢通的民意表達渠道，才能使公共政策的制定與公共部門的行為建立在真實的民意基礎之上。政府必須重視社會沖突，致力于建立完善的社會利益訴求表達機制，構建良性的權利博弈和官民互動的平臺。

1.構建信訪協(xié)商機制?；鶎踊貞托旁L治理模式變革通過協(xié)商式治理機制的創(chuàng)新，可以激發(fā)和提高基層群眾的民主參與意識，暢通民眾的利益表達渠道，有助于減少非理性上訪，是增進基層社會穩(wěn)定的一種有效治理機制。發(fā)端于浙江溫嶺的信訪民主懇談方式是協(xié)商民主理論在信訪治理領域的實踐應用。民主懇談方式是通過對話、溝通等協(xié)商方式，將行政決策的目標、任務明確展示給相對人，引導其參與公共事務的制定和決策，使其在參與民主懇談中增加對決策的認同和感知，從而提出合理化意見和建議[18]（p.199）。民主懇談方式本質上是一種協(xié)商式政治參與制度，有助于消除沖突、化解矛盾，在信訪治理中具有較高的價值，可以發(fā)揮信訪的融通功能，為信訪人開辟一條有效的利益表達途徑。雖然這種實踐效果良好的信訪協(xié)商策略確有成效，但尚未被行政法制度化，需要進一步完善協(xié)商制度，探索和創(chuàng)新協(xié)商的形式，為信訪協(xié)商機制的構建提供有力支撐。

2.完善信訪聽證制度。聽證制度是行政程序法的核心內容，也是行政機關回應公眾訴求、尊重相對人權利的表現(xiàn)。信訪聽證與信訪信息公開是公眾參與權的保障，已成為規(guī)范行政行為和信訪行為的重要載體，是一種引導基層信訪工作良性運行的有效舉措。信訪聽證是《信訪條例》中明確規(guī)定的信訪案件辦理制度。但目前信訪聽證尚不完善，存在諸多問題。應從明確聽證范圍、規(guī)范聽證程序等方面予以完善。第一，明確信訪聽證范圍?！吨醒胝ㄎ娣ㄉ嬖V信訪改革三個配套文件》中明確了反復纏訪、鬧訪、社會影響大的信訪事項，應當組織公開聽證，應該說確立了聽證的范圍，但在實踐操作過程中標準不易把握。聽證作為公眾參與的一種渠道，是公眾行使參與權的體現(xiàn)，應和政府所應公開的信息相一致，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私以及其他法律規(guī)定不宜公開的情形外，信訪聽證應當公開進行。第二，規(guī)范信訪聽證程序。要細化信訪聽證流程和步驟，保障信訪人的陳述申辯權，完善信訪代理人和代表人制度，應允許信訪人委托代理人參與信訪事項聽證，涉及人數(shù)眾多的信訪事項設置代表人制度。此外，要發(fā)揮聽證制度的最大效應，應增強聽證的公開透明度，從聽證前的公告發(fā)布到聽證后的聽證記錄都應予以公開，可通過官網(wǎng)發(fā)布、廣播電視發(fā)布、召開發(fā)布會或者新媒體如微博、微信等多種形式進行全程公開，實現(xiàn)公眾知情權的最大化。信訪聽證制度為信訪人與行政機關搭建了一個平等對話、多方參與互動的平臺，既能夠有效防止權力濫用，又保障了信訪人的相關權益，彰顯了回應行政的價值。

（三）完善第三方參與信訪治理制度

單一的政府治理模式都會受到自身治理能力的限制，政府無法成為唯一的治理者，它必須與公眾、社會其他組織共同治理、相互協(xié)作，才能實現(xiàn)公共利益的最大化。良好的治理是一個自上而下的相互聯(lián)動、相互交織的過程，需要引入各方力量參與其中，形成政府主導、多元參與的基層治理體制[25]（p.166）。信訪人由于自身利益訴求未得到解決，與政府之間難以進行直接有效的溝通，可引入第三方參與信訪治理工作，構建政府—第三方—信訪人的信訪化解機制。合理的協(xié)商政治必須是雙軌的，需要兩條途徑：一是議會這種制度性組織；二是社會公共領域這種非正式的交往形式[26]（p.519）。第三方作為一支獨立的力量，處于中立地位，可在政府與民眾之間搭建一座溝通的橋梁，一方面可以緩解基層政府與信訪人之間的緊張關系，另一方面也可以起到監(jiān)督的作用。

1.大力培育社會組織，發(fā)揮基層組織協(xié)同作用。十八大報告提出要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。社會管理主體多元化是社會管理模式創(chuàng)新的必然方向，引入社會組織參與信訪工作是公民有序參與社會治理的重要形式，也是回應型行政模式的必然要求。社會組織具有專業(yè)性、自治性的優(yōu)勢，可以整合利益訴求、規(guī)范信訪行為，暢通矛盾化解的途徑、提升行政效能。首先，基層政府應當引導和支持社會團體組織、行業(yè)組織、群眾自治組織等社會組織參與信訪矛盾化解，尊重并聽取其意見，回應其訴求。其次，政府通過社會中介組織既可以傾聽到信訪人的真實心聲，也可以緩解官民關系，有利于形成良性的官民溝通合作與互動機制。最后，社會組織是增強公民權利意識的重要依托，在為公眾表達訴求提供合法組織渠道、提升公眾信任度的同時，也是防止行政權擴張、制衡國家權力的重要力量，還是信訪法治化建構的路徑選擇。

2.完善律師參與信訪案件的機制。信訪人與信訪機關處于不同的話語體系中，律師作為法律職業(yè)共同體的重要組成部分參與信訪工作，對于化解社會矛盾、幫助信訪人維權能夠起到積極意義，也是規(guī)范行政行為、提高政府依法行政能力的一項重要舉措。中央政法委出臺的《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》（2015），和中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于深化律師制度改革的意見》（2016），明確了律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的任務、原則及要求，為律師參與信訪案件工作提供了政策依據(jù)，但制度設計尚需細化與完善。一方面，建立制度化的“律師準入”遴選機制，設立律師信訪專員制度，區(qū)分其在信訪案件中的角色；另一方面，創(chuàng)新律師信訪接待、代理形式，建立信訪案件監(jiān)督制度，引導律師參與信訪處理的規(guī)范化和法治化。

五、結語

信訪制度不是國家對社會訴求的機械式反應，而是國家選擇信訪作為整體社會治理體系的制度安排。在封閉的壓制型行政中，行政機關是管理主體，公眾是消極的管理客體，行政機關的決策無法得到公眾的理解與支持，政府治理只能依靠單方強制。從國家管理走向公共治理，意味著公眾將從被動的服從走向主動的參與，公眾參與的程度和規(guī)模是衡量社會政治現(xiàn)代化的一個重要標尺。傳統(tǒng)的壓制型治理模式已不能適應現(xiàn)代國家的民主法治理念。回應型信訪治理模式的改革以形塑行政機關和公眾之間的協(xié)商對話、參與回應關系為核心，能暢通利益表達渠道、化解社會秩序危機，是化解基層社會矛盾、治理信訪亂象的有效途徑。推進基層信訪制度的法治化改革，既是使信訪制度價值回歸理性的過程，也是回應型行政法治建設、邁向善治的必由之路。

當前，轉型社會、風險社會同構所形成的復雜矛盾不斷威脅著社會穩(wěn)定，對基層社會治理構成嚴峻挑戰(zhàn)，妥善應對并有效治理基層上訪潮已成為當前社會治理領域亟需解決的難題。在基層信訪治理實踐中，兼顧公眾多重利益訴求，平衡政府維穩(wěn)與公民維權的關系至關重要?；貞椭卫砟Ｊ绞且环N解決社會沖突、增強穩(wěn)定的新型社會治理模式，是基層信訪案件治理模式的改革路徑選擇，能夠在保障公民權利的基礎上維護社會穩(wěn)定，通過搭建協(xié)商民主的平臺擴大公民的有序參與，為基層民眾提供維護權益的有效機制，從而降低上訪事件的發(fā)生規(guī)模、頻率，促進社會和諧，尋求維權與維穩(wěn)的平衡點，構建政府、公民良性互動的官民關系，實現(xiàn)政府、社會的共治。

注釋：

①帕金森定律是官僚主義或官僚主義現(xiàn)象的一種別稱，其內涵是指不稱職的行政首長一旦占據(jù)領導崗位，龐雜的機構和過多的冗員便不可避免，庸人占據(jù)著高位的現(xiàn)象也不可避免，整個行政管理系統(tǒng)就會形成惡性膨脹，陷入難以自拔的泥潭。

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[責任編輯：劉瓊蓮]