論行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度立法變遷與保障措施完善

摘 要：2014年11月修正的《行政訴訟法》正式將“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴”作為了一項(xiàng)法律制度加以規(guī)定，但由于立法技術(shù)、權(quán)力配置以及司法實(shí)踐中的客觀條件等各種因素的合力，致使這一法律規(guī)定顯得過于原則化、抽象化，有被司法架空的之嫌。本文就針對(duì)該制度的立法變遷進(jìn)程進(jìn)行了分析，論述了其必要性和可行性，并提出了一系列的保障其有效實(shí)施的措施和完善建議。

關(guān)鍵詞：行政訴訟法；行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人；行政首長(zhǎng)；出庭應(yīng)訴

1 問題的緣起

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴主要是指在行政相對(duì)人提起的具體行政訴訟中，由被告方也即行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人出庭參與訴訟應(yīng)訴的一種訴訟規(guī)則。2014年11月修正的《行政訴訟法》第3條規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭”，正式將“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴”作為了一項(xiàng)法律制度加以規(guī)定，使得之前在各省地方性法規(guī)和規(guī)章層面以及行政訴訟司法實(shí)務(wù)中推行了多年的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度有了正式法律的支撐，其齊備了更加深入推進(jìn)的源動(dòng)力。這一法律制度的正式確立必然會(huì)對(duì)行政訴訟司法實(shí)踐特別是訴訟當(dāng)事人的參訴形式、答辯程序等其他具體的訴訟程序鋪陳開展帶了一系列微妙的變化。鑒于此，對(duì)于該制度的緣起以及立法演進(jìn)和司法實(shí)務(wù)的變遷過程、從司法權(quán)力和技術(shù)的層面對(duì)其必要性和可行性、以及關(guān)于貫徹該制度過程中的相關(guān)司法保障措施進(jìn)行一些有益的探索和研究，顯得極有必要。

2 行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人參加訴訟制度的立法演進(jìn)過程

對(duì)于行政訴訟的被告具體由誰去應(yīng)訴這一問題，在2014年修改的行政訴訟法之前，我國(guó)的正式法律中并未對(duì)其進(jìn)行具體的闡釋，在長(zhǎng)期的司法實(shí)踐中，我國(guó)一些地方法院和政府認(rèn)識(shí)到了這一問題，便在該地區(qū)所管轄的范圍內(nèi)通過制定地方性質(zhì)的法律規(guī)范對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度進(jìn)行了規(guī)定，以期能夠在司法實(shí)踐中得到呼應(yīng)。具體地方和國(guó)家層面關(guān)于該制度的法律規(guī)范如下表所示（該數(shù)據(jù)援引自北大法寶，網(wǎng)址：http：//www.pkulaw.cn/，訪問時(shí)間：2016年1月29日，搜索關(guān)鍵詞：行政、出庭，共檢索到地方政府規(guī)章1篇，地方規(guī)范性文件103篇，地方司法文件1篇，該表格選取了在行政法2014年修改之前以及之后具有代表性的法律規(guī)范的范例）：

從以上表格可知，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制度的立法模式經(jīng)歷了一個(gè)“零星出庭應(yīng)訴——國(guó)務(wù)院倡導(dǎo)應(yīng)訴——逐步推開”再到正式確立為法律制度的立法變遷過程。

3 行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的意義與現(xiàn)階段存在的問題

行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴不僅可以提高司法審判的訴訟效率，強(qiáng)化了審判所發(fā)揮的功能，還提高了行政機(jī)關(guān)的行政水平，避免出現(xiàn)同樣的行政違法或瑕疵。因此，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度具有合理性和優(yōu)越性，是建立現(xiàn)代法治政府，推進(jìn)依法行政的重要內(nèi)容。

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度其實(shí)在地方層面已經(jīng)推行數(shù)年，在一些起步較早、文件規(guī)定較為規(guī)范的地區(qū)取得了良好的社會(huì)效果和法律效果，但是從整體上來說，仍然存在著出庭率較低、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人消極出庭應(yīng)訴的現(xiàn)象。歸納起來主要有下列問題：

一是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴形式化嚴(yán)重。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度在文件規(guī)定層面及實(shí)際操作層面都存在著形式化的問題。二是必須由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的法定情形不明確?！缎姓V訟法》修訂后，對(duì)于什么“特殊情況”沒有明確的規(guī)定，缺乏可操作性，反倒給了不出庭制造了一種搪塞的理由。三是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴后的評(píng)價(jià)總結(jié)機(jī)制缺失。沒有評(píng)價(jià)和懲罰機(jī)制的制度是沒有剛性的，在司法實(shí)踐中往往容易被架空。

4 行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度的保障措施與完善建議

為了將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度有效地實(shí)施起來，就必須建立一系列的保障措施。具體而言，保障機(jī)制主要是立法上和規(guī)章、考核監(jiān)督上。

第一，制定具體的可操作化的應(yīng)訴標(biāo)準(zhǔn)和范圍，可以適當(dāng)引入法院裁量首長(zhǎng)出庭案件機(jī)制。其二，根據(jù)當(dāng)?shù)氐男姓C(jī)關(guān)的實(shí)際情況，制定切實(shí)可行的在機(jī)關(guān)內(nèi)部有約束力的行政訴訟規(guī)章制度。三是加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度的監(jiān)管與考核。四是應(yīng)當(dāng)提升行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人法治意識(shí)，以消除出庭應(yīng)訴的形式化傾向。必須加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的法治教育，幫助其樹立正確的法治意識(shí)，從內(nèi)心尊重法律，規(guī)制自己的行為。五是要明確行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭應(yīng)訴的案件類型。必須明確行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的情形。另外，還要完善行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴后的評(píng)價(jià)總結(jié)機(jī)制。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的每一次庭審表現(xiàn)、行政爭(zhēng)議的焦點(diǎn)、庭審結(jié)果和解決方案予以明確地記錄，對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的表現(xiàn)進(jìn)行全面地評(píng)價(jià)，有助于今后的行政工作的合法、有序開展。

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作者簡(jiǎn)介

陳峻瀟（1992-），男，重慶市，碩士研究生，四川大學(xué)，學(xué)生，研究方向：訴訟法學(xué)。