保山市金融支持棚戶區(qū)改造模式的探索與實(shí)踐

【摘要】作為重大的民生工程，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的實(shí)施在改善了困難群眾的居住條件，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的同時(shí)，也對(duì)拉動(dòng)投資、擴(kuò)大消費(fèi)需求，調(diào)整地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等等方面發(fā)揮了重要的作用。而金融在促進(jìn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)中將發(fā)揮出重要的支持與保障作用。因此，本文結(jié)合地方棚戶區(qū)項(xiàng)目改造實(shí)踐，對(duì)金融支持棚戶區(qū)改造模式及其存在問題進(jìn)行了分析，通過分析并結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)金融如何根據(jù)棚戶區(qū)改造的特點(diǎn)和要求，充分發(fā)揮出金融支持棚戶區(qū)改造的支撐作用提出相關(guān)政策建議。

【關(guān)鍵詞】金融支持 棚戶區(qū) 探索 實(shí)踐

棚戶區(qū)改造作為保障性住房建設(shè)的重要組成部分，是重大的民生工程和發(fā)展工程。棚戶區(qū)改造的實(shí)施不僅有效改善了困難群眾住房條件，緩解城市內(nèi)部二元矛盾，提升了城鎮(zhèn)綜合承載能力，而且對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長也具有非常重大的意義。加快棚戶區(qū)改造建設(shè)，不僅要在土地供應(yīng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展規(guī)劃等方面進(jìn)行完善和創(chuàng)新，更需要在融資方面對(duì)棚戶區(qū)改造建設(shè)進(jìn)行大力支持。但從實(shí)際情況看，由于棚戶區(qū)改造與一般商品住房的投融資體系有較大的差別，其建設(shè)過程中仍然面臨著一些困難和問題，需要從法律法規(guī)、建設(shè)機(jī)制、信貸支持以及融資渠道等方面加以探索和解決。因此，金融機(jī)構(gòu)如何根據(jù)棚戶區(qū)改造實(shí)際，分別從政策、信貸資金、金融服務(wù)等方面對(duì)棚戶區(qū)改造建設(shè)進(jìn)行支持是一個(gè)值得探索和思考的問題。

一、保山市金融支持棚戶區(qū)改造模式

2014年5月，國家開發(fā)銀行向云南省城鄉(xiāng)建設(shè)投資公司批準(zhǔn)投放340.05億元的棚戶區(qū)改造專項(xiàng)貸款，其中，國家開發(fā)銀行已審核通過保山市的貸款額度162億元，保山市的貸款份額就占到近5成，作為一個(gè)財(cái)政收入處于全省中游的地級(jí)市，保山市通過創(chuàng)新投融資機(jī)制，積極拓寬棚戶區(qū)改造建設(shè)的融資渠道，充分發(fā)性政策性金融支持作用，積極探索“政府主導(dǎo)、銀行貸款、市場(chǎng)運(yùn)作”棚戶區(qū)改造新模式，有效緩解了棚戶區(qū)改造建設(shè)的融資矛盾，為棚戶區(qū)改造建設(shè)提供了強(qiáng)有力的資金保障，在云南省新一輪棚戶區(qū)改造中搶占了先機(jī)和制高點(diǎn)。

（一）政府搭建投融資平臺(tái)

作為全省16個(gè)州市中并不發(fā)達(dá)的區(qū)域，資金短缺一度成為保山市棚戶區(qū)改造的阻力，為解決棚戶區(qū)改造地方政府投資壓力較大，緩解項(xiàng)目建設(shè)的融資矛盾，保山通過政企合作的方式，與云南建工集團(tuán)及省城鄉(xiāng)建設(shè)投資公司在全省率先簽訂了《保山市2013～2017年中心城區(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目融資開發(fā)協(xié)議》和《保山市2013～2017年中心城區(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目合作開發(fā)協(xié)議》，政府與建設(shè)方共同搭建融資平臺(tái)，協(xié)定由云南建工集團(tuán)指派下屬的全資子公司省城鄉(xiāng)建設(shè)投資有限公司作為保山市2013年～2017年中心城區(qū)城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的融資開發(fā)主體，按照整體規(guī)劃、綜合開發(fā)、優(yōu)先安置、統(tǒng)借統(tǒng)還、分期實(shí)施的模式，借助省城鄉(xiāng)建設(shè)投資公司的資本、技術(shù)、管理平臺(tái)，實(shí)行政企合作，由地方政府負(fù)責(zé)征地拆遷工作，由省城鄉(xiāng)投公司負(fù)責(zé)安置房建設(shè)、改造范圍的土地整理及資金落實(shí)，其棚戶區(qū)改造項(xiàng)目收入支付完成融資成本及開發(fā)成本后，按保山市政府30%、省城鄉(xiāng)建設(shè)投資公司70%的比例進(jìn)行收益分配。目前，保山中心城區(qū)棚改項(xiàng)目涉及青華湖、青陽、下村、火車站及紅廟共5個(gè)片區(qū)，總規(guī)劃面積2.24萬畝，拆遷1.2萬戶、268萬平方米，規(guī)劃建設(shè)安置房28344套，其中，實(shí)物建房22844套、貨幣補(bǔ)償安置5500戶，安置人口5萬人，項(xiàng)目總投資167.26億元。同時(shí)，各縣區(qū)棚改項(xiàng)目已納入了云南省2013年～2017年城市棚戶區(qū)改造省級(jí)統(tǒng)貸項(xiàng)目（四期），項(xiàng)目總投資為49.17億元，計(jì)劃棚戶區(qū)改造5974套（戶）。

（二）人民銀行政策工具支持

為支持政策性金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)棚戶區(qū)改造重點(diǎn)項(xiàng)目的信貸支持力度，自2015年以來，人民銀行通過抵押補(bǔ)充貸款（PSL）政策工具向國家開發(fā)銀行、農(nóng)發(fā)行提供長期穩(wěn)定、成本適當(dāng)?shù)馁Y金來源，支持其棚戶區(qū)改造的信貸投放，其貸款采取質(zhì)押方式發(fā)放，合格抵押品包括債券資產(chǎn)和優(yōu)質(zhì)信貸資產(chǎn)，各政策性銀行也可以直接用發(fā)放的貸款去抵押獲得對(duì)應(yīng)的補(bǔ)充抵押貸款。這一政策的實(shí)施使國開行、農(nóng)發(fā)行棚戶區(qū)改造貸款利率水平有所降低，有效降低了承貸主體的融資成本。目前，保山市國開行棚戶區(qū)改造貸款通過人民銀行抵押補(bǔ)充貸款方式（PSL）的支持，貸款利率為4.125%，較非抵押補(bǔ)充貸款方式（PSL）支持的貸款下降了0.475個(gè)百分點(diǎn)；農(nóng)發(fā)行部分通過人民銀行抵押補(bǔ)充貸款方式（PSL）支持的棚戶區(qū)改造貸款利率為4.145%，較非抵押補(bǔ)充貸款方式（PSL）支持的貸款下降了0.755個(gè)百分點(diǎn)，有效降低了融資過程中的成本費(fèi)用。

（三）政策性銀行信貸資金支持

近幾年來，保山市在推進(jìn)棚戶區(qū)改造過程中，充分利用政策性金融機(jī)構(gòu)信貸資金的優(yōu)勢(shì)，通過國家開發(fā)銀行、農(nóng)發(fā)行等政策性金融機(jī)構(gòu)信貸資金的投入，有效緩解了棚改項(xiàng)目建設(shè)的融資矛盾。一是按照“統(tǒng)一評(píng)級(jí)、統(tǒng)一授信、統(tǒng)借統(tǒng)還、滾動(dòng)實(shí)施”的模式向國家開發(fā)銀行申請(qǐng)貸款，國家開發(fā)銀行給予了保山200億元左右的政策性開發(fā)貸款，投入棚戶區(qū)改造，并于2017年前完成貸款投放工作。在貸款償還方式上，將棚戶區(qū)改造區(qū)域內(nèi)整理出的土地出讓收入及項(xiàng)目的配套商業(yè)收入，納入保山市與省城鄉(xiāng)建設(shè)投資公司及國開行共同設(shè)立的共管賬戶，專項(xiàng)用于償還投融資資金本息。目前，保山市已爭(zhēng)取到國家開發(fā)銀行貸款授信額192.53億元，其中，中長期貸款額度132.35億元，截止2016年末，國開行棚戶區(qū)改造貸款余額110.16億元，較上年同期增加46.66億元，增長73.48%。二是農(nóng)發(fā)行充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的作用。作為政策性農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)發(fā)行充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)覆蓋面廣、金融服務(wù)規(guī)范、擔(dān)保方式靈活等優(yōu)勢(shì)，適當(dāng)簡化貸款材料，優(yōu)化貸款流程，建立棚戶區(qū)改造貸款審批綠色通道，保障棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的融資需求。其支持的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目主要包括城中村、國有林區(qū)、國有墾區(qū)棚戶區(qū)改造及其相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。截止2016年末，農(nóng)發(fā)行棚戶區(qū)改造項(xiàng)目貸款余額7.4億元，累計(jì)支持城市棚戶改造項(xiàng)目4個(gè)，其中，人民銀行抵押補(bǔ)充貸款（PSL）2.9億元。

（四）政府融資平臺(tái)貸款支持

目前，保山市在推進(jìn)棚戶區(qū)改造建設(shè)項(xiàng)目的過程中，各級(jí)金融機(jī)構(gòu)為配合棚戶區(qū)改造，也加大了對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、舊城改造等與棚戶區(qū)改造建設(shè)項(xiàng)目配套相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)力度、從信貸資金支持上緩解相關(guān)工程項(xiàng)目的資金壓力。保山市各級(jí)金融機(jī)構(gòu)根據(jù)地方棚戶區(qū)改造建設(shè)進(jìn)程，以地方政府融資平臺(tái)為依托，利用融資平臺(tái)的融資功能，對(duì)融資平臺(tái)發(fā)放貸款，加大了對(duì)地方市政基礎(chǔ)設(shè)施、土地收儲(chǔ)、舊城改造等棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)的信貸支持力度。截止2016年末，保山市地方政府融資平臺(tái)貸款達(dá)37.42億元，占全市各項(xiàng)貸款的比重達(dá)6.25%，從貸款的實(shí)際投向及用途看，主要對(duì)全市的市政基礎(chǔ)設(shè)施、土地收儲(chǔ)以及舊城改造等領(lǐng)域進(jìn)行了信貸支持。截止2016年末，保山市地方政府融資平臺(tái)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款達(dá)4億元，土地收儲(chǔ)貸款達(dá)8.9億元，拆遷、舊城改造的貸款達(dá)3.2億元。

二、保山市金融支持棚戶區(qū)改造存在問題

（一）信貸支持棚戶區(qū)改造面臨諸多因素制約

目前，保山市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)的信貸支持主要是由國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行提供，而本地金融機(jī)構(gòu)對(duì)此支持力度較小，主要原因：一是棚戶區(qū)項(xiàng)目建設(shè)周期較長、介入程序較為復(fù)雜，一些金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為棚戶區(qū)改造業(yè)務(wù)操作較為繁瑣且投資項(xiàng)目收益小，對(duì)此處于觀望態(tài)度。二是棚戶區(qū)改造實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的難度較大。從棚戶區(qū)建設(shè)的實(shí)際看，目前，各中心城市的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目基本上處于城市與農(nóng)村結(jié)合的邊緣地帶，其區(qū)位優(yōu)勢(shì)不明顯，房屋密度大且改造成本較高，交通、通信、學(xué)校、醫(yī)院相關(guān)基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)較為滯后，商業(yè)價(jià)值較低，從而導(dǎo)致對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)的吸引力不大，市場(chǎng)化運(yùn)作難度有所較大。

（二）棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)具有一定風(fēng)險(xiǎn)性

目前，棚戶區(qū)項(xiàng)目改造的貸款期限最長可達(dá)25年，致使棚戶區(qū)項(xiàng)目建設(shè)面臨著后期風(fēng)險(xiǎn)，從貸款償還的來源看，目前，部分棚改地區(qū)的財(cái)政收入增長較慢，財(cái)政實(shí)力較弱，而土地拆遷成本較高，商業(yè)價(jià)值低，這對(duì)主要依靠土地出讓及地方財(cái)政收入來償還棚改貸款面臨著較大困難。一是棚戶區(qū)改造項(xiàng)目在拆舊階段中由于涉及農(nóng)民搬遷、房屋拆遷補(bǔ)償、土地征收等農(nóng)民的自身利益，政策敏感性強(qiáng)，社會(huì)影響較大。在具體實(shí)施的過程中，如果沒有制定出一個(gè)可行合理的補(bǔ)償方案，且操作不當(dāng)就會(huì)容易引發(fā)社會(huì)矛盾，從而會(huì)對(duì)棚戶區(qū)項(xiàng)目的建設(shè)產(chǎn)生不良影響，有可能造成建設(shè)工期停滯和延后，這對(duì)棚改項(xiàng)目的貸款償還產(chǎn)生不利影響。二是棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)期限長，操作環(huán)節(jié)多，覆蓋面較廣，棚改所涉及到的土地面積相對(duì)較大。而從棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的還款來源渠道看，土地的市場(chǎng)價(jià)格存在著較大的不確定性，這對(duì)建設(shè)用地的出讓價(jià)格、進(jìn)度的影響較大，使土地價(jià)格呈現(xiàn)波動(dòng)，從而影響了棚改項(xiàng)目貸款的還款來源。

（三）棚改項(xiàng)目的融資方式有待拓寬引入民間資本難度大

目前，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目一方面是通過政府的融資平臺(tái)來進(jìn)行融資，一方面則是主要依靠國開發(fā)、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行的信貸支持。從融資的方式看，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目融資主要以銀行貸款為主，其他融資方式較為缺乏。由于棚戶區(qū)改造項(xiàng)目具有公益性強(qiáng)和收益率低的特點(diǎn)，致使通過發(fā)行企業(yè)債券和中期票據(jù)進(jìn)行融資的成本較高。同時(shí)，相對(duì)于一般商品房開發(fā)項(xiàng)目，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目短期商業(yè)開發(fā)價(jià)值不大，對(duì)民營房地產(chǎn)企業(yè)吸引力較小，引入民間資本的難度較大。

四、政策建議

（一）建立和健全貸后管理體制機(jī)制

一是加強(qiáng)對(duì)貸款用途的審核。在棚戶區(qū)改造貸款發(fā)放后，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)棚改貸款的管理，采取措施，建立機(jī)制，實(shí)行封閉管理，從源頭上防止棚戶區(qū)貸款被挪作他用，確保棚改貸款?？顚Ｓ茫瑥闹贫壬弦?guī)定貸款資金必須用于相應(yīng)的棚改項(xiàng)目，嚴(yán)禁用于其他棚改項(xiàng)目和非棚改建設(shè)項(xiàng)目。在貸款具體操作中，貸款資金的雙方均應(yīng)在國開行等政策性金融機(jī)構(gòu)開立資金賬戶，用于貸款資金的發(fā)放、撥付和收回。二是加強(qiáng)對(duì)貸款資金的動(dòng)態(tài)管理。對(duì)貸款發(fā)放和使用的條件要實(shí)行嚴(yán)格審查機(jī)制，對(duì)貸款資金的支付進(jìn)行全過程的動(dòng)態(tài)管理，嚴(yán)格按照項(xiàng)目進(jìn)度撥付貸款，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施和貸款資金的使用合規(guī)。同時(shí)，建設(shè)部門應(yīng)建立項(xiàng)目工程建設(shè)進(jìn)度臺(tái)帳，核實(shí)項(xiàng)目進(jìn)展情況，并對(duì)照工程施工合同及工程進(jìn)度計(jì)劃，核實(shí)貸款資金撥付要求與工程進(jìn)度是否匹配，與實(shí)際支付合同是否一致。三是注重貸款長期風(fēng)險(xiǎn)防范。由于棚改貸款期限較長，貸款面臨長期風(fēng)險(xiǎn)，主要是面臨的市場(chǎng)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)較高。因此，在貸款管理的過程中，信貸部門要做好貸款風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)案，信貸人員應(yīng)及時(shí)關(guān)注市場(chǎng)價(jià)格變化，注重分析對(duì)其貸款風(fēng)險(xiǎn)的影響程度，如面臨的風(fēng)險(xiǎn)程度較大，可采取提前收貸、追加擔(dān)保、變更貸款合同等措施彌補(bǔ)價(jià)格變化對(duì)貸款影響。

（二）創(chuàng)新和拓寬棚戶區(qū)改造融資渠道及方式

一是充分利用市場(chǎng)金融工具進(jìn)行融資。發(fā)揮銀行間債券等票據(jù)市場(chǎng)在棚戶區(qū)改造中的作用，可通過企業(yè)債務(wù)融資工具，在風(fēng)險(xiǎn)控制的前提下，通過非公開定向發(fā)行債券的方式，為棚戶區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)行債券融資。同時(shí)，積極支持符合條件的地方政府融資平臺(tái)以及承擔(dān)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的企業(yè)發(fā)行中期票據(jù)，對(duì)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)行專項(xiàng)資金籌融資，拓寬棚戶區(qū)項(xiàng)目的融資渠道，積極支持棚戶區(qū)改造。二是有效發(fā)揮財(cái)政資金的支持作用。在棚戶區(qū)改造過程中，地方政府部門一方面要加大地方財(cái)政的投入力度，配合棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的實(shí)施，對(duì)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目所涉及到的土地征收、拆遷補(bǔ)償、基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)等方面給予有力支持。一方面，在發(fā)揮財(cái)政資金支持效應(yīng)的同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，采取資本金注入、設(shè)立擔(dān)?；鸪氐确绞?，引導(dǎo)更多的商業(yè)信貸與民間資本投入到棚戶區(qū)改造中。

（三）充分發(fā)揮政策性金融的引領(lǐng)作用

目前，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目所需資金較大，但從實(shí)際情況看，國開行、農(nóng)發(fā)行等政策性金融機(jī)構(gòu)所投入的信貸資金比重較大，而其他金融機(jī)構(gòu)投入的比例較小。因此，要充分發(fā)揮國開行、農(nóng)發(fā)行等政策性金融機(jī)構(gòu)信貸資金的引導(dǎo)作用，積極創(chuàng)新方式，引導(dǎo)和動(dòng)員社會(huì)資金支持棚戶區(qū)改造。一是積極開展棚改項(xiàng)目銀團(tuán)貸款。以棚改項(xiàng)目銀團(tuán)貸款為突破口，引導(dǎo)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)開展棚戶區(qū)改造項(xiàng)目貸款業(yè)務(wù)，在銀團(tuán)貸款業(yè)務(wù)操作過程中，可以借鑒產(chǎn)品結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)理念，為銀團(tuán)貸款設(shè)計(jì)相應(yīng)的結(jié)構(gòu)產(chǎn)品，如：可將商業(yè)性金融設(shè)計(jì)為優(yōu)先級(jí)債權(quán)人，有優(yōu)先償還貸款的權(quán)利，而國開行等政策性金融機(jī)構(gòu)為次級(jí)債權(quán)人，只有當(dāng)優(yōu)先級(jí)債權(quán)得到償還后才開始獲得償還，這不僅能有效降低商業(yè)性金融投入到棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的信貸資金風(fēng)險(xiǎn)，降低其資金回報(bào)的要求，同時(shí)對(duì)其提高參與棚戶區(qū)改造貸款業(yè)務(wù)的積極性也具有一定效果。二是穩(wěn)步發(fā)展銀行表外業(yè)務(wù)。國開行等政策性金融機(jī)構(gòu)可以通過發(fā)展表外業(yè)務(wù)，向符合條件的棚改項(xiàng)目發(fā)展提供信用擔(dān)保等銀行服務(wù)，以自身的信用對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保，從而提高了項(xiàng)目信用度，降低了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到吸引商業(yè)性金融進(jìn)入棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的目的。

參考文獻(xiàn)

[1]劉曉亮.開發(fā)性金融支持棚戶區(qū)改造的路徑分析.北京：宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2015.5.

[2]葛志蘇.金融支持棚戶區(qū)改造模式探討.北京：北京金融評(píng)論，2014.4.

[3]李彥東等.金融支持棚戶區(qū)改造的對(duì)策.北京：金融時(shí)報(bào)，2016.9.

[4]呂德忠.新型城鎮(zhèn)化與金融支持對(duì)策[J].西部金融，2013.6.

作者簡介：范應(yīng)勝（1978-），男，云南保山人，供職于中國人民銀行保山市中心支行，研究方向：經(jīng)濟(jì)金融。