試析“拉美陷阱”的成因及啟示

陳湘源

“拉美陷阱”，即20世紀七八十年代，拉美國家的貧富不均、兩極分化，城市化失衡造成環(huán)境惡化、失業(yè)人口較多、公共服務不足現(xiàn)象。究其原因，既與拉美國家發(fā)展戰(zhàn)略轉型失誤、經(jīng)濟社會政策失調有關，也受其政治制度無法滿足國家治理需要以及政治腐敗深刻影響。關于“拉美陷阱”的幾點啟示，有助于我們全面深化改革的推進，避免落入“中等收入陷阱”。

20世紀30年代開始，拉美國家推行進口替代戰(zhàn)略，發(fā)展本國制造業(yè)，推進工業(yè)化和農業(yè)現(xiàn)代化，強調政府主導作用，保護國內工業(yè)和市場，經(jīng)濟一度持續(xù)高速增長，但自七八十年代開始，發(fā)展陷入困境，至今仍徘徊在中等收入水平。有人稱這一現(xiàn)象為“拉美陷阱”?！袄老葳濉钡男纬杉扔刑厥鈿v史根源，又有深刻現(xiàn)實原因。

“拉美陷阱”的突出表征

一是經(jīng)濟低迷起伏。20世紀80年代，拉美地區(qū)年均GDP增長率和人均GDP增長率分別為1.2%、–0.9%，90年代分別為3.2%、1.4%。雖然2003—2008年有所恢復，分別達4.8%、3.4%，但近年又步入下行軌道，個別國家甚至發(fā)生嚴重經(jīng)濟危機。

二是發(fā)展能力下降。1980—2002年，拉美地區(qū)12個主要國家全要素生產(chǎn)力增長的年貢獻率，除智利為1.5%外，其余為零或負數(shù)。這說明，近22年來絕大多數(shù)拉美國家生產(chǎn)力出現(xiàn)持續(xù)下降趨勢。2008年國際金融危機爆發(fā)后，這一趨勢更加明顯。

三是社會分化嚴重。1980—2002年間，拉美地區(qū)貧困人口從1.35億增加到2.14億，貧困率達43%，基尼系數(shù)始終在0.5上下高位徘徊，普遍高于其他發(fā)展中國家。2002年，占地區(qū)總人口30%的最貧困人口僅占國民收入的7.5%，而人口占10%的最富人口卻占國民收入的40%。雖然近年來，拉美各國扶貧減困取得成效，但其至今仍是公認的貧富差距最懸殊地區(qū)。

四是政治社會動蕩不安。20世紀90年代后半期以來，拉美地區(qū)先后有五國的六位民選總統(tǒng)在民眾抗議浪潮中被迫下臺，個別國家甚至一年內先后更換五位臨時總統(tǒng)；多國發(fā)生軍事政變，個別國家總統(tǒng)被迫流亡國外，或遭反對黨彈劾。地區(qū)國家普遍社會治安不靖，民眾反政府抗議示威成為常態(tài)，世界40%殺人事件和66%綁架事件發(fā)生在這里。

“拉美陷阱”的形成既有特殊歷史根源，又有深刻現(xiàn)實原因

一、發(fā)展戰(zhàn)略轉型及經(jīng)濟政策調整延誤與失誤是關鍵原因

進口替代戰(zhàn)略在促進經(jīng)濟長期快速增長的同時，也造就了國企部門的低效和腐敗、國內經(jīng)濟無法對變化的國際市場做出迅速反應、工業(yè)制成品缺乏國際競爭力等嚴重消極后果。而農業(yè)科技化又因土地高度集中，不僅限制了中小農戶的發(fā)展，而且將農村勞動力過快從農業(yè)部門排擠出來。20世紀50年代后期一些結構性矛盾開始顯現(xiàn)，70年代初世界石油危機爆發(fā)加劇了有關矛盾，但拉美國家遲遲未進行相應戰(zhàn)略調整。70年代中期，結構性矛盾開始轉化為結構性發(fā)展危機，非耐用消費品產(chǎn)能過剩導致工業(yè)和整體經(jīng)濟增速下降，外貿失衡，產(chǎn)業(yè)升級面臨資金技術與市場等多重限制，創(chuàng)造就業(yè)難度加大，食品與能源危機顯現(xiàn)。此時，拉美國家才進行了一輪應急性戰(zhàn)略調整，從一般性消費品進口替代為主轉向耐用消費品和相關資本貨物進口替代，從吸納外國直接投資為主轉向吸納國際信貸為主，從政府直接干預經(jīng)濟運行為主轉向市場調節(jié)為主，從向本地區(qū)內部市場開放為主轉向地區(qū)外市場開放為主，以負債方式繼續(xù)推進進口替代工業(yè)化進程。

但是這些調整效果不佳，且外債負擔急升。70年代后期，美聯(lián)儲貨幣政策緊縮，國際資本市場資金流向逆轉，大宗商品價格下跌，導致80年代初拉美一些國家考慮提出整體性、長遠性方案，造成“去工業(yè)化”及政府在調節(jié)收入分配、維護國內市場秩序、保護民族產(chǎn)業(yè)等方面職能缺失，地區(qū)主要國家在90年代末至21世紀初相繼陷入更嚴重的債務、金融危機，大量工業(yè)企業(yè)破產(chǎn)倒閉、失業(yè)人數(shù)增多、貧困人口增加，一些國家政局受到?jīng)_擊。此外，新自由主義改革還進一步加深了拉美各國對國際資本、技術及市場的依賴。近年，受國際市場需求疲軟、大宗商品價格大幅下挫等影響，拉美經(jīng)濟形勢惡化，多國出現(xiàn)經(jīng)濟危機，并引發(fā)政治社會危機。

二、經(jīng)濟社會政策失調、城市化超速發(fā)展是主要原因

戰(zhàn)后數(shù)十年內，拉美國家單純追求經(jīng)濟增長，一味強調“先把蛋糕做大”、“積累優(yōu)先”，深信所謂“滴漏效應”[1]，設想在人均GDP達到600美元時，社會收入分配差距就會由不斷擴大趨勢自然轉向逐步縮小趨勢。然而，時至2003年拉美人均GDP超過3800美元，這一“拐點”依然沒有出現(xiàn)，相反收入差距越來越大。21世紀以來，伴隨國際大宗商品價格高位運行，拉美國家國際收支狀況明顯改善，普遍加大公共投入，實施各種社會計劃，著力通過二次分配促進社會公平。這種重分配、輕積累的政策不僅耗費了國家大量資源，忽視自主發(fā)展能力的提高，也罔顧經(jīng)濟發(fā)展的周期性特征，因而當國際大宗商品價格大幅下挫后，多數(shù)國家經(jīng)濟社會政策難以為繼，陷入發(fā)展困境。

20世紀30—70年代，拉美多數(shù)國家追求“福利趕超”，先后通過立法加強勞工保護，強化工會作用，推行社會高福利保障。該政策的實施，表面上使勞工利益和就業(yè)受到了保護，但實際上導致勞動力市場彈性差、非正規(guī)就業(yè)增多、貧富分化加劇、政府財政負擔加重等問題。80年代，地區(qū)國家紛紛推行社保體制改革，建立不同形式的養(yǎng)老基金，向私營部門開放醫(yī)保體系，實施社會救助政策等。這些改革雖對繁榮資本市場和促進經(jīng)濟增長起到一定作用，但也造成社會各階層享受權益不公、貧富差距擴大、社保覆蓋率萎縮等后果。

戰(zhàn)后至21世紀初，拉美的城市化發(fā)展迅速，2000年地區(qū)城市化率達到78%，在第三世界名列前茅。由于城市化速度超過工業(yè)化，大量城市居民就業(yè)不足，加劇了貧困化問題。1990年拉美貧困人口絕對數(shù)量比1980年增加6130萬，其中城市占94.5%。拉美國家長期實施鼓勵自購住宅政策，忽視提供公共保障性住房，在城市人口呈爆炸式增長過程中，住房供給短缺，造成城市周邊貧民窟不斷擴大。由于地區(qū)國家政權更迭頻繁，政府的城市化政策缺乏連續(xù)性，也沒有更多精力去關注和解決城市中的問題，使得城市貧民難以融入城市發(fā)展進程，非正規(guī)就業(yè)率、文盲率、貧困人數(shù)不斷上升，城市污染、交通堵塞、治安混亂、犯罪率上升等“城市病”日益突出，嚴重影響經(jīng)濟社會發(fā)展。

三、政治民主化負面效應明顯、腐敗盛行是重要原因

20世紀70年代末開始，拉美國家掀起新一輪政治民主化運動，普遍建立文人政府，實行多黨制、代議制，但這種制度不僅未能解決好各國治理問題，反而導致政府政策缺乏連貫性，執(zhí)行力低下，行政效率大打折扣。八九十年代，傳統(tǒng)政黨面對嚴重的經(jīng)濟社會問題束手無策。21世紀以來，地區(qū)政治力量普遍呈“碎片化”趨勢，民粹主義上升，朝野爭斗，左右對立現(xiàn)象嚴重，民眾抗議游行此起彼伏，政府施政受到多方掣肘，困難重重。此外，數(shù)十年來，地區(qū)政局在左右間“鐘擺”不定，成為經(jīng)濟社會發(fā)展的嚴重不穩(wěn)定因素。

拉美國家大多法制不健全，加上政府更迭頻繁，政黨“輪流坐莊”執(zhí)政，腐敗現(xiàn)象長期得不到解決。2010年，地區(qū)26個主要國家中，只有六國的清廉指數(shù)在5以上，其他20國均腐敗嚴重。腐敗盛行導致政府公信力和施政效率下降，政黨的執(zhí)政合法性和執(zhí)政能力弱化，成為影響經(jīng)濟社會發(fā)展的“毒瘤”。

關于“拉美陷阱”的幾點啟示

一、要平穩(wěn)、有序、高效地推進發(fā)展的轉型升級

拉美的發(fā)展經(jīng)驗表明，能否順應國內外形勢變化，及時主動合理進行戰(zhàn)略調整，實現(xiàn)發(fā)展的轉型升級是發(fā)展中國家避開發(fā)展陷阱的關鍵。面對近年來國際金融危機的持久沖擊，中國在推進發(fā)展轉型升級過程中，一要保持耐心與定力，繼續(xù)發(fā)揮比較優(yōu)勢維持經(jīng)濟增長，為改革調整形成支撐，爭取時間；二要大力推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，增強自主發(fā)展能力和國際競爭力，盡快形成新的發(fā)展優(yōu)勢；三要抓住后危機時期國際產(chǎn)業(yè)結構調整機遇，利用好中國外匯儲備充足，以及在一些新技術、新產(chǎn)業(yè)方面與西方發(fā)達國家起點接近等有利條件，加強技術吸納和自主攻關，力爭在某些領域實現(xiàn)“彎道超車”。

二、要正確處理好發(fā)展的各種關系

拉美情況表明，國家現(xiàn)代化是一項復雜系統(tǒng)工程，必須動態(tài)處理好系統(tǒng)內各種關系，全面協(xié)調推進。當前，中國在推進發(fā)展轉型升級過程中，應根據(jù)自身發(fā)展狀況及內外條件變化，厘清發(fā)展的內在邏輯關系，做好宏觀頂層設計，著重處理好政府與市場、積累與分配、公平與效率、增長與發(fā)展，以及城市化與農業(yè)現(xiàn)代化、對外開放與自主發(fā)展等重大關系，找到其相對平衡、相互促進的動態(tài)結合點。

三、要突出“穩(wěn)”字當頭和“能”字當先的治國理念

拉美情況表明，保持政治社會穩(wěn)定，提高執(zhí)政黨執(zhí)政能力水平是發(fā)展中國家順利推進現(xiàn)代化進程的重要條件。當前，中國在推動發(fā)展轉型升級過程中，要堅持“穩(wěn)中求進”原則，通過堅定“四個自信”、加強黨的領導和促進社會和諧維護穩(wěn)定。同時全面深化改革，以改革促發(fā)展，以發(fā)展保穩(wěn)定。要立足國情，從健全和完善中國特色社會主義制度出發(fā)，堅決清除阻礙發(fā)展的各種制度性因素。要堅持全面從嚴治黨，加強黨的先進性建設和執(zhí)政能力建設，深入推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

（作者單位：中共中央對外聯(lián)絡部拉美局）

（責任編輯：蘇童）

[1] 指在經(jīng)濟發(fā)展過程中并不給予貧困階層、弱勢群體或貧困地區(qū)特別的優(yōu)待，而是由優(yōu)先發(fā)展起來的群體或地區(qū)通過消費、就業(yè)等方面惠及貧困階層或地區(qū)，帶動其發(fā)展和富裕，或認為政府財政津貼可經(jīng)過大企業(yè)再陸續(xù)流入小企業(yè)和消費者之手，從而更好地促進經(jīng)濟增長的理論。