中國(guó)城市房地產(chǎn)稅的定位及改革研究

崔惠玉　郭曼曼　周偉

摘要：房地產(chǎn)稅改革是在中國(guó)城鎮(zhèn)化改革不斷深入、地方財(cái)政收入體系急需完善的宏觀背景下提出的，同時(shí)也是在房地產(chǎn)價(jià)格上漲迅速、財(cái)富分配進(jìn)一步失衡的背景下提出的。本文從中國(guó)房地產(chǎn)稅稅收體系的構(gòu)成、房地產(chǎn)稅稅收收入的水平、房地產(chǎn)相關(guān)收費(fèi)等方面對(duì)中國(guó)目前的房地產(chǎn)稅情況進(jìn)行了深入分析，并按照模擬的房地產(chǎn)稅收改革的三種方案，對(duì)中國(guó)14個(gè)省份進(jìn)行了城市房地產(chǎn)稅稅收收入測(cè)算，探討了城市房地產(chǎn)稅在未來(lái)能否成為中國(guó)地方政府主要稅收來(lái)源等問(wèn)題，并對(duì)房地產(chǎn)稅相關(guān)制度設(shè)計(jì)提出了相應(yīng)的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)稅；主體稅種；地方稅收體系；地區(qū)財(cái)政

中圖分類(lèi)號(hào)：F810.424 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-176X（2016）01-0077-07

2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)提出“實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)”。作為房地產(chǎn)稅改革的前身——物業(yè)稅首次被提出。2005年10月，物業(yè)稅正式被列入中國(guó)“十一五”發(fā)展規(guī)劃。2003年起，財(cái)政部與國(guó)家稅務(wù)總局先后批準(zhǔn)了北京、江蘇、深圳、重慶、遼寧和寧夏等六個(gè)省市作為試點(diǎn)先行單位，進(jìn)行房地產(chǎn)模擬評(píng)稅試點(diǎn)。2007年又增加了河南（濮陽(yáng)、焦作）、安徽（蕪湖、馬鞍山）、福建（龍海、沙縣）和大連四個(gè)地區(qū)的部分區(qū)域，開(kāi)展房地產(chǎn)模擬評(píng)稅試點(diǎn)。2010年中國(guó)“十二五”發(fā)展規(guī)劃則提出“研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革”，物業(yè)稅的提法逐漸被淡化。2011年1月28日，重慶、上海開(kāi)始實(shí)施房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中指出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”。房地產(chǎn)稅提法的出現(xiàn)充分說(shuō)明中央政府已經(jīng)準(zhǔn)備將房產(chǎn)和地產(chǎn)統(tǒng)籌管理，將現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅收和收費(fèi)統(tǒng)籌考慮。適時(shí)開(kāi)征房地產(chǎn)稅，將其作為“營(yíng)改增”全面推開(kāi)后地方稅收體系的新主體稅種，一直是房地產(chǎn)稅探討過(guò)程中不可回避的一個(gè)話題。

一、中國(guó)房地產(chǎn)稅的現(xiàn)狀分析

（一）現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收體系構(gòu)成

房地產(chǎn)稅是以土地或土地上的建筑物為征稅對(duì)象，以房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值、評(píng)估價(jià)值或租金收入等為計(jì)稅依據(jù)，向其產(chǎn)權(quán)所有人或?qū)嶋H使用人征收的一種財(cái)產(chǎn)稅。它具有稅基不易隱藏、稅負(fù)不易轉(zhuǎn)嫁、稅收收入穩(wěn)定和可對(duì)納稅人收入進(jìn)行二次分配等特點(diǎn)，大多數(shù)國(guó)家將其作為地方稅種（也有國(guó)家如瑞典、挪威等國(guó)將房地產(chǎn)稅作為中央稅或中央地方共享稅）。

中國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅是從1986年《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》發(fā)布后開(kāi)始實(shí)施的，至今未全面征收，僅對(duì)城鎮(zhèn)及工礦區(qū)營(yíng)業(yè)性用房征收，稅率為房產(chǎn)計(jì)稅余值的1.20%或租金收入的12%。但這僅僅是在中國(guó)稱為“房產(chǎn)稅”的單一稅種，如果從整個(gè)房地產(chǎn)全運(yùn)行過(guò)程的相關(guān)稅收來(lái)看，如從房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的土地購(gòu)置到房地產(chǎn)交易過(guò)程中房地產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、抵押以及租賃等相關(guān)環(huán)節(jié)，涉及到的稅種則多達(dá)十幾種。

具體來(lái)看，在土地購(gòu)置環(huán)節(jié)，針對(duì)向地方政府取得土地的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)設(shè)置了契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅；在房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)，針對(duì)銷(xiāo)售方設(shè)置了營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、企業(yè)所得稅（個(gè)人所得稅）和土地增值稅，針對(duì)購(gòu)買(mǎi)方設(shè)置了契稅，針對(duì)銷(xiāo)售方和購(gòu)買(mǎi)方共同設(shè)置了印花稅；在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)，針對(duì)房地產(chǎn)自用行為設(shè)置了房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅；針對(duì)房地產(chǎn)租賃行為設(shè)置了營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、印花稅、企業(yè)所得稅（個(gè)人所得稅）、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，形成了較為完整的針對(duì)房地產(chǎn)全運(yùn)行過(guò)程的房地產(chǎn)稅收體系。

從稅種分類(lèi)來(lái)看，可以將房地產(chǎn)稅收分為房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)稅、房地產(chǎn)商品稅、房地產(chǎn)所得稅和其他稅。房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)稅包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅；房地產(chǎn)商品稅包括營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加；房地產(chǎn)所得稅包括土地增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅；其他稅包括契稅和印花稅。

如果從與房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)程度來(lái)看，與房地產(chǎn)直接相關(guān)的稅種包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅和土地增值稅。因?yàn)槠醵愊鄬?duì)獨(dú)立、自成體系，因而與房地產(chǎn)有直接關(guān)聯(lián)的稅種有房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅和土地增值稅。

（二）中國(guó)城市房地產(chǎn)稅相關(guān)稅種規(guī)模

基于以上分析，本文選取房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅以及土地增值稅三種與城市房地產(chǎn)直接相關(guān)的稅種來(lái)描述1999-2014年中國(guó)城市房地產(chǎn)稅相關(guān)稅種規(guī)模，如表1所示。

從表1可以看出，從1999-2014年的16年間，中國(guó)城市房地產(chǎn)稅相關(guān)稅收的絕對(duì)值上升較快，從249.23億元提高到7758.94億元，上升30倍之多，年均上升1.88倍，這個(gè)結(jié)果同中國(guó)近二十年來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展是吻合的。同時(shí)，城市房地產(chǎn)稅相關(guān)稅種在地方稅中的比重逐年上升，從1999年的5.05%提高到2014年的13.12%。

（三）房地產(chǎn)相關(guān)非稅收入

房地產(chǎn)的地租和收費(fèi)同樣是房地產(chǎn)稅收研究中不可忽略的內(nèi)容。地租是政府以國(guó)有土地所有者的身份，依據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利向土地使用者以土地出讓金或年租金等形式收取的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，主要用于國(guó)有土地資源的開(kāi)發(fā)利用。而房地產(chǎn)相關(guān)收費(fèi)則是政府以公共管理者的身份向土地使用者收取的各項(xiàng)收費(fèi)。主要為政府的準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)提供成本補(bǔ)償。

1.土地出讓金

中國(guó)房地產(chǎn)地租的主要表現(xiàn)形式為土地出讓金，近年來(lái)中國(guó)土地出讓金的規(guī)模不斷擴(kuò)大，成為地方財(cái)政籌集建設(shè)資金的主要來(lái)源，2001-2014年中國(guó)土地出讓金水平，如表2所示。

從表2可以看出，2001年中國(guó)土地出讓金規(guī)模僅為1038億元，占地方財(cái)政收入的比重為13.30%，到2013年土地出讓金總額已突破4萬(wàn)億元，占中國(guó)地方財(cái)政收入比重達(dá)到近60%，部分基層政府土地出讓金收入甚至達(dá)到地方財(cái)政收入的60%-70%，成為名副其實(shí)的“土地財(cái)政”。依據(jù)近十年的平均增速，2020年中國(guó)土地出讓金將達(dá)到66億元。同時(shí)，我們也可以看出，過(guò)去幾年內(nèi)，土地出讓金占政府性基金收入的比重較高，2010年甚至達(dá)到85.60%。

2.行政性收費(fèi)

目前，中國(guó)房地產(chǎn)相關(guān)的行政性收費(fèi)遍布從土地購(gòu)置到開(kāi)發(fā)的各個(gè)環(huán)節(jié)，如與土地出讓金一同構(gòu)成地價(jià)成本的產(chǎn)權(quán)登記費(fèi)、開(kāi)發(fā)補(bǔ)償費(fèi)，構(gòu)成建安成本的巖土工程和專(zhuān)項(xiàng)機(jī)電工程環(huán)節(jié)的收費(fèi)等，這些收費(fèi)往往不經(jīng)過(guò)立法，項(xiàng)目繁多且管理混亂，并最終由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)轉(zhuǎn)嫁給購(gòu)房者承擔(dān)。由此可見(jiàn)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)前期的土地出讓金、拆遷管理費(fèi)以及后期的營(yíng)業(yè)稅（“營(yíng)改增”后已由增值稅替代）、印花稅、城建稅、企業(yè)所得稅等都屬于廣義的政府收入來(lái)源，都可以看做政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)中的“利潤(rùn)”來(lái)源。有研究表明，僅以上房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的這些開(kāi)支就已占到其營(yíng)業(yè)成本和費(fèi)用的70%左右，成為驅(qū)動(dòng)房?jī)r(jià)高漲的一個(gè)重要因素。因此，在房地產(chǎn)稅改革中，理清“租、稅、費(fèi)”三者之間的內(nèi)涵與關(guān)系，不僅可以直接減輕納稅人的負(fù)擔(dān)，降低改革推進(jìn)的阻力，更能保證房地產(chǎn)領(lǐng)域整體稅負(fù)的適度與平衡。但由于房地產(chǎn)行政性收費(fèi)比較雜亂，各地方具體做法也不盡相同，數(shù)據(jù)暫時(shí)無(wú)法收集，同時(shí)大多數(shù)行政性收費(fèi)原則上是用來(lái)彌補(bǔ)政府向付費(fèi)者提供公共服務(wù)的成本，因此，本文以下的測(cè)算中并未考慮房地產(chǎn)相關(guān)的行政性收費(fèi)。

二、房地產(chǎn)稅作為地方政府主體稅種的可行性分析

（一）開(kāi)征房地產(chǎn)稅的幾種可行性方案

房地產(chǎn)可以分為經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)，中國(guó)一直對(duì)其征收房產(chǎn)稅，但是存在不合理之處：按照現(xiàn)有稅制設(shè)計(jì)，稅基是房產(chǎn)原值扣減30%之后的余值，如此設(shè)計(jì)顯然僅考慮了房地產(chǎn)的折扣而忽略了房地產(chǎn)的自然增值（甚至是快速增值），不僅會(huì)喪失大量的財(cái)政收入，而且容易帶來(lái)稅負(fù)的不公。因此，重新以評(píng)估價(jià)值為依據(jù)對(duì)經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)征收房地產(chǎn)稅更符合現(xiàn)代稅制的要求。對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)，目前中國(guó)只在上海和重慶兩個(gè)城市試點(diǎn)征收。由于各地自然環(huán)境、人口狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等各方面均有不同，其他地區(qū)并不能全面照搬這兩個(gè)城市的房地產(chǎn)稅征收方案。但通過(guò)比較這兩個(gè)城市的改革措施，可為其他地區(qū)的房地產(chǎn)稅征收方案設(shè)計(jì)提供一定的借鑒。2011年上海和重慶房地產(chǎn)稅試點(diǎn)改革的主要做法，如表3所示。

從表3可以看出，計(jì)稅依據(jù)統(tǒng)一按以市場(chǎng)價(jià)格確定的評(píng)估值為基礎(chǔ)；征稅對(duì)象可以分高檔住房與普通住房征稅，也可以對(duì)居民購(gòu)買(mǎi)的滿足基本住房需要以外的其他住房征收（如基本需求是1套，則家庭擁有兩套及以上住房的，應(yīng)對(duì)全部住房征收房地產(chǎn)稅）；稅率的選擇可以按房產(chǎn)價(jià)值水平設(shè)定多重累進(jìn)稅率，也可以對(duì)高檔住房與普通住房分別采取不同的稅率，甚至也可以按房產(chǎn)套數(shù)的多少分別制定不同的稅率；合理的人均免稅面積是為了保證稅收的累進(jìn)性，使得征稅可以實(shí)現(xiàn)一定程度上的帕累托改進(jìn)，人均免稅面積的選擇上，可以參照重慶的做法，對(duì)高檔住房和普通住房分別制定不同的人均免稅面積，也可以對(duì)所有住房采用同樣的人均免稅面積，同時(shí)允許優(yōu)先選擇高檔住房進(jìn)行減免。

根據(jù)以上分析，可以采取但不局限于以下三種方案，具體如表4所示。

（二）房地產(chǎn)稅收入的測(cè)算

1.房地產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)和稅率的選擇

營(yíng)業(yè)性用房的房產(chǎn)稅測(cè)算中，本文分別測(cè)算辦公樓和商業(yè)營(yíng)業(yè)用房當(dāng)年的出租面積以及銷(xiāo)售面積并以此作為其總面積，用當(dāng)年房屋的銷(xiāo)售價(jià)格乘以一定的扣減比例（本文選用30%）代替評(píng)估價(jià)格，作為其房屋價(jià)值的計(jì)算依據(jù)，稅率則統(tǒng)一按1.20%計(jì)算。由于中國(guó)一直對(duì)非經(jīng)營(yíng)用房的保有環(huán)節(jié)采取免稅政策，從窄稅基人手無(wú)疑是更好的選擇。鑒于上海和重慶兩地房產(chǎn)稅改革的良好試點(diǎn)，本文在測(cè)算中將綜合兩地試點(diǎn)的做法。鄭思齊等曾以家庭為單位，測(cè)算不同人均抵扣面積下涉稅家庭的覆蓋范圍。如表5所示，從其分析的結(jié)果來(lái)看，采用60平方米的抵扣面積，房產(chǎn)稅的涉稅范圍僅20%左右，按照中國(guó)現(xiàn)有普通住房平均面積102.56平方米和城鎮(zhèn)家庭戶均人口2.89人每戶的現(xiàn)實(shí)情況，結(jié)合鄭思齊等的分析結(jié)果，筆者認(rèn)為，選擇人均40平方米的抵扣面積是一個(gè)更合適的選擇。

2.分地區(qū)房地產(chǎn)稅的測(cè)算

考慮到計(jì)算的可行性，營(yíng)業(yè)性用房房產(chǎn)稅具體的稅額測(cè)算采用：營(yíng)業(yè)性用房房產(chǎn)稅：房屋的平均銷(xiāo)售價(jià)格×（1-30%）×1.20%。非營(yíng)業(yè)性用房保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅統(tǒng)一按照如下的公式進(jìn)行計(jì)算：房產(chǎn)稅=（總建筑面積-免稅面積）×住房平均銷(xiāo)售價(jià)格×0.80%，其中：（1）總建筑面積：存量房建筑面積+新增用房建筑面積。（2）存量房建筑面積=前一年城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積×前一年城鎮(zhèn)常住人口數(shù)。（3）新增用房建筑面積=當(dāng)年銷(xiāo)售住房面積。（4）免稅面積：（人均免稅面積以下住房總面積+人均免稅面積上的住房免稅面積）×購(gòu)房自住占比。（5）人均免稅面積以下住房總面積：∑（該組家庭戶數(shù)/全體家庭戶數(shù)）×該組人均住房建筑面積中位數(shù)×當(dāng)年常住人口。（6）人均免稅面積上的住房免稅面積：人均免稅面積×常住人口數(shù)×免稅面積以上居住人口比例。

囿于指標(biāo)的可獲得性和數(shù)據(jù)口徑的統(tǒng)一性，本文在全國(guó)范圍內(nèi)分東中西三個(gè)大的區(qū)域，共選取了14個(gè)省級(jí)地區(qū)進(jìn)行測(cè)算。值得說(shuō)明的是，測(cè)算中參考了林瑞萱的部分做法。數(shù)據(jù)選擇上，前一年城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積、前一年城鎮(zhèn)常住人口數(shù)以及當(dāng)年城鎮(zhèn)常住人口數(shù)、購(gòu)房自住占比的相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于各個(gè)地區(qū)2015年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》；當(dāng)年?duì)I業(yè)性用房、住房銷(xiāo)售面積相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)房地產(chǎn)統(tǒng)計(jì)年鑒2015》；不同人均住房建筑面積的家庭戶數(shù)、全體家庭戶數(shù)、免稅面積以上居住人口比例則參考《中國(guó)2010年人口普查資料》；各地區(qū)原房產(chǎn)稅稅收、地方稅收收入、城鎮(zhèn)土地使用稅收入以及土地增值稅收入全部來(lái)自2015年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的財(cái)政相關(guān)統(tǒng)計(jì)。2014年中國(guó)新房地產(chǎn)稅測(cè)算結(jié)果，如表6所示。

從表6可以看出，從新房地產(chǎn)稅絕對(duì)數(shù)值來(lái)看，前三甲地區(qū)是廣東、浙江和江蘇；從占地方稅的比重來(lái)看，前三甲地區(qū)是福建、浙江和廣東。福建由于地方稅收入較低，因而新房地產(chǎn)稅所占比重最高。從總的趨勢(shì)來(lái)看，發(fā)達(dá)地區(qū)的房地產(chǎn)稅稅收在地方稅體系中的作用比較顯著。

（三）房地產(chǎn)稅作為地方政府主體稅種的現(xiàn)實(shí)分析

1.稅收收入規(guī)模有限，發(fā)展不穩(wěn)定

根據(jù)本文的測(cè)算，開(kāi)征新的房地產(chǎn)稅帶來(lái)的房地產(chǎn)稅收入不足、房地產(chǎn)稅占地方稅收收入的比重較低等問(wèn)題，距地方稅主體稅種應(yīng)占地方稅總額30%左右的要求，仍有不小的差距。此外，房地產(chǎn)稅的發(fā)展并不穩(wěn)定，國(guó)家出臺(tái)多項(xiàng)政策調(diào)控房?jī)r(jià)，但大城市的房?jī)r(jià)仍在不斷攀升，相比之下，中小城市房?jī)r(jià)卻有松動(dòng)的趨勢(shì)，出現(xiàn)了房?jī)r(jià)地區(qū)間的差別以及同一城市不同地段的差別。在以房地產(chǎn)價(jià)格代替價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)的情況下，房?jī)r(jià)的不穩(wěn)定性決定了其彈性不足的內(nèi)在缺陷。因此，從稅收應(yīng)保證財(cái)政收入的充足性角度來(lái)講，房地產(chǎn)稅并不具備成為中國(guó)地方稅主體稅種的條件。

2.區(qū)域間利益分布不均衡現(xiàn)象嚴(yán)重

開(kāi)征新房地產(chǎn)稅造成的地方利益分配不公是阻礙房地產(chǎn)稅成為地方政府主體稅種的另一阻礙。從前面分析得出的數(shù)據(jù)來(lái)看，不同省份房地產(chǎn)稅占地方稅收收入的比重之間存在著較大的差距。東部地區(qū)因開(kāi)征新房地產(chǎn)稅獲得的利益要普遍大于中西部地區(qū)。以北京和山西相鄰兩個(gè)地區(qū)為例進(jìn)行說(shuō)明，北京房地產(chǎn)稅總額為650.46億元，占同年地方稅的15.71%，相比之下，山西的兩個(gè)指標(biāo)則僅為130.04億元與11.22%，無(wú)論從絕對(duì)數(shù)量還是相對(duì)數(shù)量來(lái)看，兩個(gè)地區(qū)之間都存在著不小的差距。不同地區(qū)間房地產(chǎn)市場(chǎng)的巨大差異，直接導(dǎo)致了地區(qū)間利益分配關(guān)系的失衡。為了避免兩個(gè)地區(qū)間房地產(chǎn)稅開(kāi)征帶來(lái)的“馬太效應(yīng)”，勢(shì)必會(huì)加大房地產(chǎn)稅的稅制設(shè)計(jì)的復(fù)雜性，而同時(shí)這又難免會(huì)引起跨地域間逃、避稅等新問(wèn)題的產(chǎn)生，給房地產(chǎn)稅稅收征管帶來(lái)不小的麻煩。

3.家庭間稅收負(fù)擔(dān)分配不公

房地產(chǎn)稅稅收收入有限與稅收利益區(qū)域間分配的不公平從宏觀的角度證明了房地產(chǎn)稅并不具備成為中國(guó)穩(wěn)定的地方稅主體稅種的必要條件。從負(fù)稅主體之一的居民這一微觀角度來(lái)看，房地產(chǎn)稅也達(dá)不到成為中國(guó)地方稅主體稅種的要求。首先，中國(guó)大面積存在著家庭收入與房屋價(jià)值不匹配的問(wèn)題。一個(gè)典型的代表就是中國(guó)20世紀(jì)90年代城鎮(zhèn)住房制度改革后的“房改房”。其次，中國(guó)房地產(chǎn)登記制度十分不完善，一個(gè)家庭究竟有幾套住房，如何界定“已經(jīng)購(gòu)買(mǎi)的第一套住房”存在著現(xiàn)實(shí)障礙，貿(mào)然開(kāi)征房地產(chǎn)稅顯然容易導(dǎo)致“眾口難調(diào)”。小范圍內(nèi)房地產(chǎn)稅的開(kāi)征不能滿足地方財(cái)政收入的需要，大面積內(nèi)開(kāi)征又容易違背稅收公平等基本原則，引發(fā)居民收入分配的累退性風(fēng)險(xiǎn)，這樣的地方稅主體稅種，顯然不是我們所期待的。

三、推進(jìn)中國(guó)房地產(chǎn)稅改革的進(jìn)一步思考

盡管房地產(chǎn)稅短期內(nèi)并不具備成為地方稅主體稅種的先決條件，但保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅的設(shè)立，長(zhǎng)期內(nèi)確實(shí)能起到豐富稅收體系、調(diào)控居民存量資產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)財(cái)富合理流動(dòng)的目標(biāo)，短期內(nèi)房地產(chǎn)稅也能成為地方稅收重要的財(cái)力支撐。為此，房地產(chǎn)稅的改革應(yīng)當(dāng)持續(xù)穩(wěn)定地推進(jìn)下去，從保障地方政府稅收收入質(zhì)量和稅收管理秩序的角度出發(fā)，對(duì)于改革過(guò)程中遇到的問(wèn)題，我們?nèi)孕璞３智逍训恼J(rèn)識(shí)。

（一）以房地產(chǎn)稅改革為契機(jī)，重塑政府間的利益分配關(guān)系

房地產(chǎn)稅一旦開(kāi)征，稅制安排在全國(guó)范圍內(nèi)的“一刀切”必然將引起區(qū)域間分配的不公，將房地產(chǎn)稅的稅收立法權(quán)和管理權(quán)適度地下放地方似乎已經(jīng)是大勢(shì)所趨。然而，對(duì)于開(kāi)征房地產(chǎn)稅引發(fā)的政府間利益分配不均問(wèn)題該如何解決卻始終沒(méi)有一致的意見(jiàn)，一旦處理不好，地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)沖動(dòng)容易引發(fā)其財(cái)政行為的異化。加強(qiáng)中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，以彌補(bǔ)某些地方房地產(chǎn)稅收收入的不足，又可能引發(fā)房地產(chǎn)稅征收的道德風(fēng)險(xiǎn)。允許地方政府發(fā)債彌補(bǔ)，在跨年度預(yù)算平衡機(jī)制下，實(shí)際上是加大了地方政府將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向后傳遞、向中央政府縱向傳導(dǎo)的可能性。為此，以“營(yíng)改增”和房地產(chǎn)稅改革為契機(jī)、以中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任的劃分為依據(jù)，盡快構(gòu)建以房地產(chǎn)稅為主、多稅種相配合的復(fù)合地方稅體系是當(dāng)前的必然選擇。同時(shí)，根據(jù)稅收受益地區(qū)范圍和征管效率原則，房地產(chǎn)稅是現(xiàn)有稅種中為數(shù)不多的市縣政府重要稅種的理想選擇?？紤]到不同市縣政府間房地產(chǎn)現(xiàn)有市場(chǎng)價(jià)值總量上的巨大差距，可以嘗試建立以房地產(chǎn)稅為主的市縣政府橫向轉(zhuǎn)移支付資金池，作為省級(jí)以下財(cái)政收入再分配方案的組成部分。

（二）重塑房地產(chǎn)稅費(fèi)體系

無(wú)論是對(duì)經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)所有者還是非經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)所有者來(lái)講，房地產(chǎn)稅的改革都將增加其稅收負(fù)擔(dān)，可能引發(fā)一定的抵觸情緒。對(duì)經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)所有者來(lái)講，盡管在供給側(cè)管理下一系列的減稅措施陸續(xù)出臺(tái)，但稅種之間的配合無(wú)法保證所有環(huán)節(jié)都實(shí)現(xiàn)減稅的效果，面對(duì)利益空間的縮小，通過(guò)提高商品價(jià)格實(shí)現(xiàn)稅負(fù)向下轉(zhuǎn)嫁是經(jīng)營(yíng)者最直接的應(yīng)對(duì)方式。而通過(guò)逐步減輕繁重的收費(fèi)項(xiàng)目可以在一定程度上避免稅負(fù)的轉(zhuǎn)嫁。此外，作為地方稅的重要稅源，房地產(chǎn)稅的穩(wěn)定性需要房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)的活力來(lái)支撐，房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展才能給地方GDP增長(zhǎng)帶來(lái)持久的貢獻(xiàn)。然而從全國(guó)來(lái)看，無(wú)論是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的投資力度還是房地產(chǎn)二級(jí)市場(chǎng)的交易程度，近些年都呈現(xiàn)下滑的趨勢(shì)。房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定活力需要房地產(chǎn)稅發(fā)揮一定的調(diào)控功能。首先，降低開(kāi)發(fā)和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，對(duì)保有環(huán)節(jié)征稅足以實(shí)現(xiàn)打擊房地產(chǎn)投機(jī)行為的目的，過(guò)高的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅負(fù)反而不利于改變市場(chǎng)供應(yīng)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，影響資源配置效率的改善。其次，房地產(chǎn)稅無(wú)法完全替代土地出讓金在財(cái)政收入中的份額，完全取消土地出讓金收入無(wú)論從理論上還是現(xiàn)實(shí)需要上都是行不通的。改土地出讓金的“批租制”為“批租制”與“年租制”并存，可以在短期內(nèi)保障地方政府的可用財(cái)力。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的，可以將對(duì)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征收的土地增值稅取消，改為對(duì)土地增值部分征收土地出讓“年租”，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的逐步規(guī)范、房地產(chǎn)增值速度常規(guī)化，這一部分收入也將逐漸趨于平穩(wěn)。

（三）保障房地產(chǎn)稅稅收征管的效率

為了更好地實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)稅受益稅的性質(zhì)，房地產(chǎn)稅的具體實(shí)施也應(yīng)當(dāng)集中在地方政府層面。發(fā)達(dá)國(guó)家房地產(chǎn)稅收征管率能達(dá)到80%以上得益于其完善的房地產(chǎn)登記信息化建設(shè)。2015年3月中國(guó)已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，但想要推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)有效信息跨區(qū)域、跨部門(mén)的整合，短期內(nèi)依然是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平也已經(jīng)步人快速發(fā)展的通道，在未來(lái)的一段時(shí)期內(nèi)，越來(lái)越多原有的農(nóng)村地區(qū)房地產(chǎn)會(huì)逐漸被納入到房地產(chǎn)稅的征收范圍之列。在完善房地產(chǎn)稅收頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，積極改進(jìn)和加強(qiáng)地方政府房地產(chǎn)稅稅源監(jiān)控能力以及稅收征管能力，同樣具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（四）建立健全房地產(chǎn)稅信息披露制度

在現(xiàn)代稅制中，地方稅也承擔(dān)著部分調(diào)節(jié)收入分配差距的職能。房地產(chǎn)稅要想更好地發(fā)揮調(diào)節(jié)財(cái)富分配的職能，需以其計(jì)稅依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)合理的界定為前提。為此，在房地產(chǎn)信息化建設(shè)的同時(shí)，需完善房地產(chǎn)計(jì)稅評(píng)估業(yè)務(wù)，將評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估信息和評(píng)估結(jié)果規(guī)范化并公開(kāi)化，將行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)降到最低。信息的充分披露也能夠準(zhǔn)確反映出房地產(chǎn)市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)變化情況，減少供需雙方之間的信息不對(duì)稱性，降低商品的甄別成本，讓市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用更加有效地發(fā)揮出來(lái)。除此之外，房地產(chǎn)收入作為“營(yíng)改增”后地方政府的一部分重要的收入，其預(yù)期難免影響未來(lái)財(cái)政支出的安排，對(duì)政策制定的效果方向產(chǎn)生影響。同時(shí)，做好房地產(chǎn)相關(guān)信息的披露也為中期財(cái)政框架內(nèi)地方財(cái)政收入的準(zhǔn)確估計(jì)、提高地方政府財(cái)政支出效率提供了保障。

（責(zé)任編輯：徐雅雯）