政策協(xié)同、官員更替與企業(yè)創(chuàng)新

王?！≡S冠南

摘要：盡管對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進行政策扶持各國已達成共識，但對產(chǎn)業(yè)政策的評價卻褒貶不一。本文利用戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策文本和上市公司相關(guān)數(shù)據(jù)探究中國產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)創(chuàng)新的影響：研究發(fā)現(xiàn)，供給型、環(huán)境型和需求型政策數(shù)量與企業(yè)創(chuàng)新不存在正向關(guān)聯(lián)；較分行業(yè)政策而言，總體政策下供給型、環(huán)境型政策協(xié)同更有利于企業(yè)創(chuàng)新；供給型、環(huán)境型政策協(xié)同對企業(yè)創(chuàng)新的正向作用會受到地方官員更替的影響：省長更替會抑制政策協(xié)同的正向作用，省委書記更替的影響不明顯。在替換創(chuàng)新指標和將年度數(shù)據(jù)改為季度數(shù)據(jù)后，研究結(jié)論依舊穩(wěn)健。本文豐富了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)方面的文獻，也有助于明晰產(chǎn)業(yè)政策的制定路線及其可能引發(fā)的后果。

關(guān)鍵詞：政策協(xié)同；官員更替；企業(yè)創(chuàng)新；戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)

中圖分類號：F273.1；F204 文獻標識碼：A 文章編號：1000-176X（2017）01-0033-08

一、引言

后金融危機時代，為占領(lǐng)新一輪經(jīng)濟制高點，世界各國對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都較為關(guān)注，并為此出臺了一系列培育措施，如美國“創(chuàng)新新戰(zhàn)略”、英國“八大技術(shù)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)”和中國“七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”。雖然在發(fā)展目標和路徑選擇上有所差異，但大多還是集中于知識技術(shù)密集、物質(zhì)資源消耗少、成長潛力大和綜合效益好的產(chǎn)業(yè)。從中國實踐來看，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育主要依靠政府來緩解產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入多、風險大和企業(yè)動力不足等問題。張國勝研究發(fā)現(xiàn)中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展正由企業(yè)的自組織行為向政府引導與推動的社會化行為轉(zhuǎn)變。正如肖興志和王海所言，政策對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響日益凸顯。從實踐意義來看，圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行政策層面的研究很有必要。

從基本的政策脈絡(luò)來看，中國產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)出多部門、多領(lǐng)域的態(tài)勢，政策內(nèi)容和政策范圍都較為全面。這從客觀上要求部門間加強溝通協(xié)調(diào)，實現(xiàn)政策協(xié)同，但這一目標離達成仍有很大距離。一是統(tǒng)籌難度過大，由于中國幅員遼闊，很難有一項通用的準則適用于全國。為此，在一般性的經(jīng)濟事務(wù)處理中，大多數(shù)采取因地制宜的方案。地方官員也因此具備較大的自由裁量權(quán)，從而存在委托代理問題。二是制度設(shè)計落后，雖然在政策發(fā)布上呈現(xiàn)多部門格局，但政策運行機制采用“確定目標一分工負責一各自評價”單一政策效率衡量的傳統(tǒng)模式。為此，在分析政策實施效果時，中央政策設(shè)計和地方政策執(zhí)行都不容忽視。

現(xiàn)有文獻主要集中于政策協(xié)同的影響，對地方政府作用的分析有待加強。Lundvall等從國家創(chuàng)新系統(tǒng)（NSI）出發(fā)思考技術(shù)發(fā)展與組織制度嵌入性之間的關(guān)系。歐盟曾提出要構(gòu)建開放式協(xié)調(diào)方法（Open Method of Coordination，OMC）。Kaiser和Prange認為其目的在于用軟治理工具替代原有的條約規(guī)定以促進政策協(xié)同。李偉紅和柴亮基于中國地區(qū)層面的數(shù)據(jù)驗證發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新政策工具間的協(xié)同有利于經(jīng)濟增長。中央已經(jīng)開始重視政策間的協(xié)同效應(yīng)，但具體協(xié)同路徑仍有待于考察。此外，地方政策執(zhí)行的影響也不容小覷。由于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的高投入和高風險容易對企業(yè)利潤造成沖擊，加之地方經(jīng)濟發(fā)展和官員政治晉升緊密關(guān)聯(lián)，地方政府有維護轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的動機，這都可能導致產(chǎn)業(yè)政策成為一紙空文。Allen等指出中國企業(yè)增長更多依靠名譽和關(guān)系等非正式制度，書面法律存在“非完全執(zhí)行”的情況。因此，需對地方官員的行為邏輯加以考慮。

本文試圖從戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策文本提取信息來分析哪種政策協(xié)同有利于企業(yè)創(chuàng)新。通過收集整理2011年1月到2013年12月國家各部委出臺的涉及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策數(shù)據(jù)，結(jié)合Wind數(shù)據(jù)庫平安證券行業(yè)分類中的“平安戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”上市公司企業(yè)樣本，細化分析政策協(xié)同和地方政府的影響。本文有以下創(chuàng)新點：一是基于政策文本分析政策協(xié)同對企業(yè)創(chuàng)新的影響，且不同于現(xiàn)有研究，本文通過企業(yè)層面的數(shù)據(jù)來對這一機制加以驗證。二是結(jié)合戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進行研究，作為政策扶植的典型產(chǎn)業(yè)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開政府的政策扶持，政策對其影響最為顯著。三是與Peters等不同的是，本文并不割裂思考某一類型的政策作用，主要基于政策協(xié)同進行經(jīng)驗分析，同時綜合考慮了地方官員更替可能產(chǎn)生的影響。

二、制度背景與理論假設(shè)

正如肖興志和王海所言，企業(yè)創(chuàng)新具有持續(xù)周期長、成本高和風險大的特點，創(chuàng)新失敗的案例比比皆是。作為一項風險決策，管理者進行創(chuàng)新決策時較為謹慎。同時由于技術(shù)和知識具有公共產(chǎn)品的溢出特性，創(chuàng)新型企業(yè)的私人收益率往往低于社會收益率，研發(fā)活動的市場失靈和投資不足等問題難以回避，進一步引致企業(yè)創(chuàng)新投入動力不足。對于這一現(xiàn)象，普遍的做法在于一方面給企業(yè)提供融資支持，另一方面出臺相應(yīng)政策緩解企業(yè)投入產(chǎn)出的不對等，如提供補貼支持和加強專利保護等。大多數(shù)學者基于這些視角進行研究。對于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)而言，由于其技術(shù)上的復(fù)雜性、不確定性、外溢性以及市場需求不足，企業(yè)研發(fā)積極性不高。即使各級政府為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展實施了一系列的激勵措施，卻導致更深層次的政策問題。即肖興志和王伊攀所指出的企業(yè)可能單純地依靠政策來粉飾業(yè)績和實現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營。

究竟應(yīng)當出臺什么樣的政策？如何實現(xiàn)政策效用最大化？有學者已經(jīng)開始意識到“運動式”治理和“修馬路”式治理的不合理性，呼吁由“運動治理范式”向“常態(tài)治理范式”轉(zhuǎn)變，強調(diào)打出中國治理的政策組合拳。政府也已經(jīng)意識到政策協(xié)同的重要性，開始注重政策協(xié)同的構(gòu)建。但中國漸進式的制度變革仍存在較大的實施風險和結(jié)果的不確定性，產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同效果也因此存在不確定性。

隨著中國政策制定體系的優(yōu)化，政策協(xié)同已經(jīng)成為政策制定者不可忽視的重要目標之一。政策協(xié)同關(guān)系到政策實施效果，彭紀生等認為中國經(jīng)濟政策正逐步擺脫單純依靠行政措施或其他單一政策措施實現(xiàn)政策目標的做法，轉(zhuǎn)向綜合利用各種政策措施。張國興等研究發(fā)現(xiàn)政府扶持政策是一個體系，單一地、過度地強調(diào)使用任何一種政策都可能對推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展不利。雖然理論上政策協(xié)同有利于整合資源，實現(xiàn)政策合力，促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但政策實施的效果不僅取決于政策措施選取，更需要配套政策和運行環(huán)境的支撐。從現(xiàn)有戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的制定來看，雖然為了確保政策落實，需要加強政策間的普惠、實用、協(xié)同、督導以及加強部門的協(xié)調(diào)。但從當前政策趨勢來看，政策碎片化現(xiàn)象不容小覷，政策間的矛盾、重疊和多變時有發(fā)生。以新能源產(chǎn)業(yè)為例，中國先后出臺四部法律，即《中華人民共和國煤炭法》《中華人民共和國電力法》

《中華人民共和國節(jié)約能源法》《中華人民共和國可再生能源法》。但由于制定部門并不相同，相關(guān)法律間彼此割裂，甚至有些條款相互對立。

此外，部門間也存在不協(xié)同的風險，對于某些部門而言，產(chǎn)業(yè)利益相關(guān)度較低，造成不同部門間協(xié)同失靈，出現(xiàn)部門利益分割和本位主義，不利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這是因為部門協(xié)同雖然在理論上因為分工在專業(yè)性和效率上有所提升，但也因為存在部門利益分化，出現(xiàn)虛假的、扭曲的甚至錯誤的政策協(xié)同。隨著功能主義和專業(yè)分工的強化，政府治理精細化使得各個部門在治理過程中逐步形成相對穩(wěn)定的部門利益。部門間各自為政使得政府治理缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)作機制有所不足，難以實現(xiàn)有效的統(tǒng)籌規(guī)劃，政策實施效果有待于進一步的實證檢驗。因此，政策協(xié)同效果存在不確定性，其往往取決于政策設(shè)計的合理性。因此，本文提出以下假設(shè)：

假設(shè)1：雖然理論上政策協(xié)同有利于改進政策實施效果，但這一影響并不確定，會因政策自身影響呈現(xiàn)出一定差異。

伴隨分稅制改革后的財政分權(quán)和經(jīng)濟政策分權(quán)，地方官員具備了調(diào)控地方經(jīng)濟增長的空間和手段。這意味著地方官員的領(lǐng)導能力和決策水平直接影響政策執(zhí)行效果。地方政府法團主義對中國經(jīng)濟增長具有較好的解釋力，而地方官員則是行使法團行為的重要載體。伴隨分稅制改革的逐步推進，地方經(jīng)濟增長的方向和質(zhì)量與地方官員的決策導向密切相關(guān)。為此，從地方官員著手對中國經(jīng)濟增長中的若干問題進行解釋具備一定的合理性，其中地方官員更替造成的政策不穩(wěn)定性尤為明顯。地方官員更替會對轄區(qū)經(jīng)濟增長造成顯著影響。對企業(yè)而言，中國的財政分權(quán)改革賦予了地方政府促進轄區(qū)經(jīng)濟增長的動力。同時，由于特殊的政治制度，中國地方官員與西方國家相比擁有更大的政治影響力。從實踐意義來看，地方官員的執(zhí)政傾向會影響到中央政策的最終落實。產(chǎn)業(yè)政策更是如此，為了獲得政治晉升，地方官員存在政策“選擇性執(zhí)行”的可能。

從官員考核的制度規(guī)定來看，自1978年先后引人有限任期制度和鼓勵異地交流的慣例，官員任期顯著影響了官員執(zhí)政行為和努力程度。當官員任期過短時，較為長遠的發(fā)展規(guī)劃并不能對其政治晉升產(chǎn)生正向影響，官員執(zhí)政行為會出現(xiàn)短期化傾向。中央更是采用類似于相對業(yè)績指標的考量方式，新上任官員只有做出比前任更好的成績才會得到認可，這導致官員在上任之初容易推行新的發(fā)展路線。在發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟時：上層官員在很大程度上能夠代表政府意志。因此。錢先航和徐業(yè)坤認為地方官員更替可能會引致地方未來政策執(zhí)行不穩(wěn)定，進而影響政策執(zhí)行效果。因此，本文提出以下假設(shè)：

假設(shè)2：地方官員更替會引致地方政策執(zhí)行不穩(wěn)定，進而抑制政策協(xié)同效果。

三、數(shù)據(jù)來源與基本描述

前文已經(jīng)提及政策協(xié)同的若干內(nèi)涵。并對其可能造成的影響進行了分析。但這種影響是否顯著以及影響方向有待經(jīng)驗數(shù)據(jù)的檢驗。為此。本文在收集戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策文本的基礎(chǔ)上，結(jié)合企業(yè)層面的數(shù)據(jù)進行相應(yīng)的經(jīng)驗分析。

對于企業(yè)創(chuàng)新程度的衡量，本文將主要基于TFP進行測算。然而，如何識別穩(wěn)健可靠的TFP存在方法論上的疑問。這是因為企業(yè)進行要素投入時，往往綜合考慮其TFP水平，因而要素投入是內(nèi)生的。傳統(tǒng)的OLS估計則要求要素投入為外生變量，這一問題即使控制個體效應(yīng)也難以解決，生產(chǎn)率沖擊依然會影響要素投入決策。為此，本文基于Olley和Pakes提出的半?yún)?shù)估計法（以下簡稱OP法）進行TFP測度。由于本文選擇的樣本數(shù)據(jù)中不存在進入退出問題，也就不存在樣本選擇問題，即只考慮OP法的要素投入內(nèi)生問題。但stata官方提供的命令默認需要存在進入退出，為此需要對原始命令進行調(diào)整。本文對Yasar等第230頁提供的程序進行修改以剔除樣本選擇的估計過程，在此基礎(chǔ)上僅考慮要素投入內(nèi)生問題進行TFP測算。

為了刻畫戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策，本文通過國務(wù)院及各部委的官方網(wǎng)站、各戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)協(xié)會網(wǎng)站、清華大學公共管理學院政府文獻信息系統(tǒng)以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)研究內(nèi)刊等途徑，采用網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)采集和全文關(guān)鍵字檢索等方法，收集整理了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)概念提出后的相關(guān)政策，即對中央部委頒布的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策進行梳理和分析。根據(jù)其影響范圍，本文進一步將政策分為總體政策和分行業(yè)政策，前者指政策適用于整個戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，后者則具體影響某一產(chǎn)業(yè)。具體產(chǎn)業(yè)政策的分類存在多種方式。Dosi將產(chǎn)業(yè)政策對技術(shù)創(chuàng)新的影響分為供給側(cè)的科學技術(shù)和需求側(cè)的需求拉動兩類。Rothwell和Zegveld基于政策工具視角將政策分為供給型政策、需求型政策和環(huán)境型政策三類，本文亦然。其中供給型政策指政府通過對人才、技術(shù)、資金和公共服務(wù)等方面的支持直接擴大要素供給的政策；需求型政策指通過政府采購、貿(mào)易政策、用戶補貼、應(yīng)用示范和價格指導等措施減少市場的不確定性，積極開拓并穩(wěn)定戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)市場：環(huán)境型政策指政府通過目標規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制和產(chǎn)權(quán)保護等政策影響發(fā)展的環(huán)境因素，從而間接影響并促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三者影響路徑并不一致，趙筱媛和蘇竣認為供給型、需求型政策對新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展起直接推動作用，而環(huán)境型政策力圖提供有利的政策環(huán)境，起間接作用。

本文意在探究政策協(xié)同的影響效果，而政策協(xié)同在邏輯上可以分為橫向部門協(xié)同、縱向部門協(xié)同以及二者皆備這三類，OECD則主要從橫向、縱向和時間維度進行解讀。Bakvis和Brown認為政策協(xié)同是為了達到同一目的所進行的努力，最大程度上減少交叉、重復(fù)和沖突，以確保減少政策碎片化所造成的政策效率低下問題。在具體影響路徑上，也會從內(nèi)部決策和外部決策上分別有所作用。通過分析戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策文本，本文將重點研究不同產(chǎn)業(yè)政策的影響效果及其政策協(xié)同路徑選擇。其中政策協(xié)同指同一年中政府出臺了兩種或三種不同類型的產(chǎn)業(yè)政策。例如，政府既出臺需求型政策，也出臺供給型政策或環(huán)境型政策，政策基本目標一致，但基于不同政策工具出發(fā)。對于政策協(xié)同效力，本文采用最小值函數(shù)的形式來衡量，定義兩兩措施組合中的最小效力為協(xié)同效力。效力測算與張國興等較為類似。主要通過政策用詞來定義其效力大小。

對于地方官員更替的衡量，本文定義該年內(nèi)該省份執(zhí)政超過半年的官員為當年主政官員。若當年與上一年主政官員并非同一人，則認定出現(xiàn)官員更替。具體更替分為省長更替和省委書記更替兩類。為了控制地區(qū)和企業(yè)自身層面的問題，本文還引入控制變量，具體包括企業(yè)規(guī)模、企業(yè)所在地省級財政支出所占比例以及企業(yè)的董事長和總經(jīng)理是否為同一人。變量的描述性統(tǒng)計如表1所示。

四、結(jié)果分析

中國企業(yè)創(chuàng)新并不是簡單依靠研發(fā)資金和人員，更多的是政府和企業(yè)合力的結(jié)果。政府干預(yù)最有效的手段是出臺政策。理論上政府關(guān)注力度越大，企業(yè)在創(chuàng)新進程中越有可能得到政府幫助，從而在創(chuàng)新上有良好績效。但實踐中由于存在外在干擾，難以得到肯定的答案。因此，為了分析戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的企業(yè)創(chuàng)新，本文從政策層面剖析戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)創(chuàng)新進步的源泉。為了大致了解政府扶持給戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的影響，本文通過定義虛擬變量分析《國務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》（以下簡稱《決定》）出臺前后企業(yè)創(chuàng)新表現(xiàn)的差異。為了控制因企業(yè)自身和時間因素造成的影響，我們對個體效應(yīng)和時間效應(yīng)進行控制，構(gòu)建以下模型進行分析。

y_it=β₀+β₁year2010_t+θZ_it+ε_it （1）

其中，y_it為企業(yè)創(chuàng)新，Z_it為其他可能影響企業(yè)創(chuàng)新的變量，β₀為常數(shù)項，β₁為研究變量的回歸系數(shù)，θ為控制變量的回歸系數(shù)，ε_it為相應(yīng)殘差項。year2010_t為虛擬變量，定義2010年之前year2010_t的數(shù)值為0，之后該數(shù)值為1?；镜幕貧w結(jié)果表明，自《決定》出臺后，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)創(chuàng)新有所進展（系數(shù)為0.0559，相應(yīng)標準誤為0.0016）。單就企業(yè)創(chuàng)新來看，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策扶持有成效，中國政府為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出的相應(yīng)努力值得肯定。但這種影響是源于政府的總體關(guān)注還是配套政策的具體完善有待研究。從中國現(xiàn)實經(jīng)濟來看，產(chǎn)業(yè)政策的實施導致諸多問題。一是產(chǎn)能過剩和低水平重復(fù)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題不斷呈現(xiàn)。二是由于存在政策優(yōu)惠，引致企業(yè)家精神缺乏，甚至有學者認為產(chǎn)業(yè)政策扼殺企業(yè)家精神。為了探究不同類型的產(chǎn)業(yè)政策如何影響企業(yè)創(chuàng)新，本文構(gòu)建以下模型，從政策工具出發(fā)，分析供給型、需求型、環(huán)境型政策的實施效果。

y_it=β₀+β₁X_it+θZ_it+ε_it （2）

其中，X_it為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策指數(shù)變量，其余變量定義同上。從表2的回歸結(jié)果可以看出，產(chǎn)業(yè)政策的影響并不一致。其中環(huán)境型政策對企業(yè)創(chuàng)新的影響顯著為負。與之相比，供給型、需求型政策的影響并不顯著。表2的回歸系數(shù)揭示了中國產(chǎn)業(yè)政策的失敗之處，即產(chǎn)業(yè)政策并未真正起到促進企業(yè)創(chuàng)新的作用。這背后的原因存在多種可能，但一個顯著且不能忽視的原因是現(xiàn)有政策的碎片化。

產(chǎn)業(yè)政策的碎片化會抑制政策作用發(fā)揮，但如何緩解這一抑制作用值得思考。由于政策執(zhí)行不僅需要各級政府和部門、不同區(qū)域和全社會的協(xié)同，更多地需要政策間的體系化設(shè)計，達到“多項政策支持、多個部門協(xié)力”促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的目的。考慮新一輪的供給側(cè)改革將著力于供給方面，勢必會加強供給層面的政策出臺。因此，本文將注重思考供給型政策的協(xié)同路徑，以揭示中國產(chǎn)業(yè)政策的改革路徑。供給型產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同路徑選擇的回歸結(jié)果如表3所示。

從表3的回歸結(jié)果可以看出，與其他方式相比，總體政策下的供給型、環(huán)境型政策協(xié)同可以促進企業(yè)創(chuàng)新。結(jié)合表2可以發(fā)現(xiàn)，單一的產(chǎn)業(yè)政策并不會對企業(yè)創(chuàng)新起到良好的刺激作用，更需注重政策間的配套協(xié)同。從現(xiàn)實意義來看，中國政府應(yīng)當注重供給型、環(huán)境型政策協(xié)同的構(gòu)建。而供給型、需求型政策協(xié)同卻表現(xiàn)出抑制性作用，這背后的根源值得進一步探討，假設(shè)1得以驗證。此外，分行業(yè)政策的協(xié)同效果并不顯著。這可能是由于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為迅猛，針對性過強的政策反而容易淘汰過時。因此，中央在強調(diào)政策間協(xié)同的同時，應(yīng)當對政策的宏觀性加以把握，具體產(chǎn)業(yè)的管理不易過細。

產(chǎn)業(yè)政策實施效果不僅取決于政策設(shè)計的合理性，還取決于政策是否執(zhí)行到位?？紤]到地方官員作為產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行主體。其執(zhí)政穩(wěn)定性一方面關(guān)系到中央政策的貫徹落實。另一方面也會影響企業(yè)的投資決策。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)更是如此，其投資風險相對較大，企業(yè)在創(chuàng)新決策上更為謹慎。若地方官員出現(xiàn)更替現(xiàn)象，企業(yè)可能會因為擔心未來政策變動而處于觀望狀態(tài)，引致企業(yè)創(chuàng)新停滯不前。從表4的回歸結(jié)果可以看出，與省委書記相比，省長更替會抑制產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同效果的發(fā)揮。假設(shè)2得以驗證。這一結(jié)論與現(xiàn)有研究所認同的省委書記更替會對地區(qū)經(jīng)濟增長造成較大影響并不一致。但更深層次的原因在于，雖然地方政府的行政權(quán)力集中于各級黨委。但由于在政績考核制度上，省長晉升很大程度上依賴于其經(jīng)濟業(yè)績。同王賢彬等類似，本文也認為省委書記的政治經(jīng)驗和忠誠度等隱性因素在其晉升考核中發(fā)揮了更為關(guān)鍵的作用。因此，省長更替對產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同效果存在更大影響。

五、穩(wěn)健性檢驗

（一）企業(yè)創(chuàng)新是否存在測算誤差

前文基于OP法對企業(yè)TFP進行測算。然而，由于運算時企業(yè)進人退出數(shù)據(jù)缺失，本文雖予以回避，但其合理性可能會受到質(zhì)疑。因此，本文采用無形資產(chǎn)的差額指代企業(yè)創(chuàng)新投入。這是因為在創(chuàng)新模式上，企業(yè)往往采取研發(fā)創(chuàng)新和非研發(fā)創(chuàng)新并舉的形式促進自身創(chuàng)新進步。但現(xiàn)有研究普遍將視角著力于研發(fā)創(chuàng)新，對非研發(fā)創(chuàng)新模式重視不足。自1977年恢復(fù)金融秩序以來，中國金融市場在近四十年的建設(shè)過程中取得很大進步，但金融市場發(fā)展相對落后，企業(yè)融資依舊面臨較強約束，從而企業(yè)在進行創(chuàng)新時。更應(yīng)當注重非研發(fā)創(chuàng)新的同步發(fā)展。

與此同時，有研究指出當前中國上市公司公布的數(shù)據(jù)存在嚴重缺陷，資產(chǎn)負債表中研發(fā)支出指標值持續(xù)為零，無形資產(chǎn)卻有所增加。這會降低基于研發(fā)支出數(shù)據(jù)的研究結(jié)論的精確度，為此，本文引入無形資產(chǎn)增量這一指標綜合考慮企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新和非研發(fā)創(chuàng)新。在變量定義上，無形資產(chǎn)主要包括專利權(quán)、非專利技術(shù)、商標權(quán)、著作權(quán)和土地使用權(quán)等。肖興志和王海認為無形資產(chǎn)是企業(yè)綜合創(chuàng)新投入的成果，能夠很好地衡量企業(yè)的綜合創(chuàng)新活動。綜上，本文以無形資產(chǎn)差額進行一系列檢驗，研究結(jié)論穩(wěn)健可信。

（二）是否需要對產(chǎn)業(yè)政策進行滯后

總體政策下的供給型、環(huán)境型政策協(xié)同有利于企業(yè)創(chuàng)新，為了對這種影響做進一步的解讀。本文構(gòu)建PVAR模型對政策協(xié)同與企業(yè)創(chuàng)新間的關(guān)系進行刻畫。具體從季度層面的數(shù)據(jù)著手，重新計算政策協(xié)同程度和企業(yè)創(chuàng)新情況，研究發(fā)現(xiàn)由于PVAR模型的結(jié)構(gòu)使得自變量和固定效應(yīng)存在相關(guān)性。因此，在消除樣本中的固定效應(yīng)時，采取均值差分法會導致謬誤產(chǎn)生。為此，本文采取Arellano和Bover提出的“向前均值差分”，即Helmert過程。它通過消除每一時期未來觀測值的均值提供一種轉(zhuǎn)換變量和滯后回歸系數(shù)之間的正交變換，從而根據(jù)工具變量滯后回歸系數(shù)建立GMM估計模型。為了直觀地看到內(nèi)生變量受到某種沖擊后，對其他變量產(chǎn)生影響的動態(tài)路徑，本文報告了基于模特卡羅模擬的脈沖響應(yīng)圖，如圖1所示。圖1中間的曲線為脈沖響應(yīng)函數(shù)點估計值序列，上下兩條曲線分別為置信區(qū)間的上下界，最下方的橫線為0值線。

從圖1可以看出，供給型、環(huán)境型政策協(xié)同對企業(yè)創(chuàng)新存在正向作用，但隨之逐步趨于失效。在年度內(nèi)對企業(yè)創(chuàng)新存在正向作用，下一年度影響并不明顯。由此可以明確?？傮w政策下供給型、環(huán)境型政策協(xié)同對企業(yè)創(chuàng)新的刺激作用存在時效性。若想產(chǎn)生持續(xù)的刺激作用，政策出臺的適當頻度值得關(guān)注。此外，這一結(jié)論間接證明本文并未滯后政策變量的合理性。

六、結(jié)論與啟示

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展日益受到政府和公眾的高度關(guān)注，產(chǎn)業(yè)政策作為政府培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要的一環(huán)，其影響卻飽受質(zhì)疑。一個可能的原因是現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策的碎片化現(xiàn)象層出不窮?；谏鲜隹紤]。本文通過梳理2011-2013年戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策文本，結(jié)合企業(yè)層面的數(shù)據(jù)尋求產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同路徑。研究發(fā)現(xiàn)，雖然《決定》的出臺顯著刺激了產(chǎn)業(yè)內(nèi)的企業(yè)創(chuàng)新，但供給型、環(huán)境型、需求型政策數(shù)量并未給企業(yè)創(chuàng)新帶來正向激勵。總體政策下供給型、環(huán)境型產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同有利于企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。但分行業(yè)政策下這一影響并不顯著。這一影響在季度層面數(shù)據(jù)的脈沖檢驗上得到驗證，替換創(chuàng)新衡量指標后影響依舊顯著，由此可以明確這一結(jié)論是穩(wěn)健可靠的。此外，政策協(xié)同效果受到省長更替的抑制影響，與之相比，省委書記更替的影響并不顯著。為此，在政策設(shè)計中，地方政策執(zhí)行的穩(wěn)定性也應(yīng)加以考慮。

基于上述結(jié)論，筆者認為切實提高政策協(xié)同效果必須成為下一步改革的重點。從當前政策形勢來看，雖然已經(jīng)意識到要打好政策出臺的“組合拳”。但碎片化現(xiàn)象和部門利益分割造成的危害不容小覷。對于具體產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同管理，總體政策下供給型、環(huán)境型政策協(xié)同效果值得期待。對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而言，“雙反”下新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展舉步維艱，甚至出現(xiàn)企業(yè)倒閉潮和“靠政府哺養(yǎng)的不死鳥”等公司現(xiàn)象。此次結(jié)構(gòu)性改革更注重在供給側(cè)發(fā)力，但從本文的研究來看。單純依靠供給型政策的推動是不夠的，供給型政策并不能產(chǎn)生顯著為正的刺激作用，需要加強供給型、環(huán)境型政策的協(xié)同管理，二者優(yōu)勢互補、規(guī)劃合作才能產(chǎn)生更好的績效。同時，在具體政策制定上，政府應(yīng)當適當放手，加強政策的宏觀性把握和導向性管理，不宜過細統(tǒng)籌，為企業(yè)自主創(chuàng)新發(fā)展創(chuàng)造空間。

此外，地方官員更替所造成的潛在影響不容忽視。政策執(zhí)行的穩(wěn)定性會影響產(chǎn)業(yè)政策的實施效果，進而影響企業(yè)創(chuàng)新。因此，雖然官員長期在一地任職可能形成關(guān)系網(wǎng)和腐敗等潛在問題，但也有助于中央政策的穩(wěn)定推行。結(jié)合省長、省委書記更替所造成的差異結(jié)果，在對待地方官員更替問題上，中央還需謹慎，現(xiàn)有干部交流制度的利弊得失應(yīng)予以權(quán)衡。就戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的實施效果而言，省長更替更應(yīng)慎重對待。

（責任編輯：孫艷）