行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)的實(shí)施路徑

鄧柯

[摘 要] 規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，有利于提高單位管理水平，有利于加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控能力，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。文章以案例形式介紹了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)的實(shí)施路徑和保障措施，對(duì)于行政事業(yè)單位實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》具有參考和指導(dǎo)作用。

[關(guān)鍵詞] 行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；實(shí)施

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 03. 109

[中圖分類號(hào)] D523 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2017）03- 0196- 03

0 前 言

內(nèi)部控制是單位為了實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。它是單位一項(xiàng)重要的管理活動(dòng)，是一項(xiàng)制度安排，實(shí)施好內(nèi)控規(guī)范，對(duì)于提高單位管理水平，改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量和效率有重要意義。隨著行政事業(yè)單位改革的逐步推進(jìn)，目前已形成一套專門針對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制指導(dǎo)規(guī)范，越來(lái)越要求內(nèi)部控制更好地發(fā)揮其作用，本文從應(yīng)用的角度，思考行政事業(yè)單位規(guī)范建設(shè)的路徑，試圖為行政事業(yè)單位的內(nèi)控發(fā)揮作用提供參考建議。

1 制訂具體實(shí)施方案

內(nèi)部控制不是一個(gè)點(diǎn)一個(gè)面的工作，內(nèi)控建設(shè)從來(lái)就不是一蹴而就的事情。真正成功的內(nèi)控建設(shè)，是需要通過(guò)一系列科學(xué)化、合理化改造才能做出適合單位的內(nèi)控規(guī)范。根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求，結(jié)合各行政事業(yè)單位內(nèi)控工作的現(xiàn)狀，單位應(yīng)制訂詳盡的內(nèi)控規(guī)范建設(shè)方案，劃分了內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施階段，明確各內(nèi)控階段建設(shè)的方向、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、重點(diǎn)和具體內(nèi)容。完整的內(nèi)控建設(shè)方案不僅包括體系建設(shè)，還應(yīng)包括評(píng)價(jià)和優(yōu)化。其中體系建設(shè)至少應(yīng)經(jīng)過(guò)啟動(dòng)和組織實(shí)施準(zhǔn)備、全面調(diào)研摸底把脈、內(nèi)控體系設(shè)計(jì)、成果驗(yàn)收。內(nèi)控體系的適用是需經(jīng)過(guò)運(yùn)行后評(píng)價(jià)，對(duì)不符合單位實(shí)際運(yùn)行的地方應(yīng)再次進(jìn)行實(shí)施跟進(jìn)和優(yōu)化。

2 全面調(diào)研梳理

內(nèi)部控制總是與梳理流程關(guān)系在一起。按照財(cái)政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的要求，內(nèi)控工作小組與相關(guān)職能部門將內(nèi)部控制涉及的單位層面的控制、業(yè)務(wù)層面的控制業(yè)務(wù)，結(jié)合單位的管理思路按照經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的主線，對(duì)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)內(nèi)容和流程進(jìn)行調(diào)研、訪談，梳理、查找業(yè)務(wù)流程節(jié)點(diǎn)中存在的問(wèn)題，精準(zhǔn)定位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

2.1 梳理業(yè)務(wù)流程

梳理業(yè)務(wù)流程可以以部門為起點(diǎn)，以經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)為主線，對(duì)各相關(guān)部門進(jìn)行訪談。按照各行政事業(yè)單位的制度匯編，比對(duì)制度與實(shí)際流程，找領(lǐng)導(dǎo)者訪談一級(jí)流程，部門負(fù)責(zé)人、具體崗位責(zé)任人訪談二級(jí)、三級(jí)流程，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并記錄遺漏等缺陷，最后根據(jù)統(tǒng)一的模板，編制流程圖，形成流程框架。

2.2 明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)

對(duì)流程進(jìn)行的描述，是按照各經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)的時(shí)間順序和邏輯順序，大流程劃分若干子流程，子流程劃分各個(gè)環(huán)節(jié)，并明確各環(huán)節(jié)中各部門的責(zé)任、對(duì)應(yīng)的操作業(yè)務(wù)表單。

2.3 分析確定內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

分析確定內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)就是每一個(gè)流程中，查找評(píng)估內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，和可能造成的影響程度，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)來(lái)識(shí)別判定關(guān)鍵流點(diǎn)，編制內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)控制文檔。主要通過(guò)三個(gè)視角來(lái)查找存在的控制缺陷和風(fēng)險(xiǎn)。一是通過(guò)制度來(lái)查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。比對(duì)制度匯編，看制度是否完整、是否適用、具體執(zhí)行中是否落地；二是通過(guò)崗位職責(zé)來(lái)查找風(fēng)險(xiǎn)。比對(duì)單位的崗位職責(zé)，看職責(zé)是否完整、表述是否清晰、是否存在職責(zé)交叉或歸口管理空缺；三是通過(guò)流程環(huán)節(jié)來(lái)查找控制缺陷。檢查流程框架是否缺少環(huán)節(jié)、具體環(huán)節(jié)的審批權(quán)限以及形成的表單證據(jù)或控制措施。

3 內(nèi)部控制體系設(shè)計(jì)

3.1 分級(jí)解決內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

業(yè)務(wù)流程缺陷包括重大缺陷（問(wèn)題會(huì)直接發(fā)生）、重要缺陷和一般缺陷。領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)容忍度，決定單位對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)采取的控制措施。單位應(yīng)確立了“分級(jí)解決、一體決策”的整改模式。即業(yè)務(wù)部門內(nèi)部的控制缺陷由部門負(fù)責(zé)人解決，各業(yè)務(wù)部門之間的控制缺陷由內(nèi)控辦公室解決，涉及單位層面的控制缺陷由單位領(lǐng)導(dǎo)層解決，最終由單位集體決策審議通過(guò)。

3.2 整合、重建、完善內(nèi)部管理制度和權(quán)限指引表

控制方案最終應(yīng)在制度中落地，需融于制度，并具有可操作性。單位各業(yè)務(wù)部門應(yīng)設(shè)置的“內(nèi)控協(xié)調(diào)員”開(kāi)展科室制度的修訂工作。每條制度的修訂應(yīng)遵循內(nèi)部控制的流程思想即“什么崗位、完成了什么事件、最終形成了什么單證，存在什么風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，采取什么控制措施”，并逐一進(jìn)行落地。

4 案例介紹

本文以某行政事業(yè)單位為例，介紹規(guī)范實(shí)施內(nèi)部控制建設(shè)的路徑和保障措施，并以行政事業(yè)單位具有較好代表性的“資產(chǎn)管理—固定資產(chǎn)”業(yè)務(wù)控制為實(shí)例，分析如何進(jìn)行建設(shè)落地。

4.1 實(shí)施保障

組建內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，明確建設(shè)分工。領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)容忍度有多少，對(duì)單位層面，各業(yè)務(wù)層面出現(xiàn)的控制缺陷的整改力度有多大，直接決定了單位內(nèi)部控制的效果。因此內(nèi)部控制必須堅(jiān)持高起點(diǎn)定位，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)，組建了三個(gè)層級(jí)的內(nèi)控建設(shè)機(jī)構(gòu)，包括內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組、內(nèi)控監(jiān)督小組和內(nèi)控工作小組。

內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)是單位第一領(lǐng)導(dǎo)人，并制定一牽頭部門具體實(shí)施該項(xiàng)工作，推動(dòng)內(nèi)控規(guī)范建設(shè)，各業(yè)務(wù)相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人均是內(nèi)控實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組成員。同時(shí)應(yīng)引入紀(jì)檢審計(jì)部門作為內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組成員，對(duì)內(nèi)部控制診斷效果進(jìn)行監(jiān)督。外部專家工作組對(duì)貫徹實(shí)施《內(nèi)控規(guī)范》工作中的專業(yè)疑難問(wèn)題，能站在內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)的角度，對(duì)試點(diǎn)單位進(jìn)行跟蹤調(diào)研，客觀公正的指導(dǎo)診斷內(nèi)控問(wèn)題，能有效推動(dòng)和落實(shí)內(nèi)控建設(shè)。此外，行政事業(yè)單位每個(gè)部門應(yīng)設(shè)立了專門的內(nèi)控員，具體實(shí)施規(guī)范建設(shè)工作。最終形成上下垂直領(lǐng)導(dǎo)、負(fù)責(zé)，外部專業(yè)指導(dǎo)、紀(jì)檢審計(jì)監(jiān)督的管理格局，全力保障內(nèi)控規(guī)范建設(shè)的實(shí)施。

加強(qiáng)內(nèi)控普及培訓(xùn)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的控制環(huán)境，較企業(yè)有很大不同，行政事業(yè)單位的組織層次和結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單，財(cái)務(wù)組織結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，以政府事后審計(jì)監(jiān)督作為牽制，但是內(nèi)部控制不是僅財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)控制，它涉及單位所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，單位必須將該項(xiàng)專項(xiàng)工作深入涉及經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的所有部門，因加強(qiáng)對(duì)相關(guān)部門進(jìn)行內(nèi)部控制基本知識(shí)的普及和培訓(xùn)，使行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)正式走進(jìn)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的各個(gè)層面和角落。使相關(guān)部門對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部控制知識(shí)有了基本的理解，這為單位內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)內(nèi)部控制奠定基礎(chǔ)。

4.2 制訂實(shí)施方案

實(shí)施方案包括三個(gè)階段：

一是內(nèi)控體系建設(shè)階段。第一，啟動(dòng)和組織實(shí)施準(zhǔn)備階段；第二，廣泛調(diào)研摸底把脈階段。專家組對(duì)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行調(diào)研和訪談，了解單位的管理現(xiàn)狀，對(duì)比內(nèi)控法規(guī)的要求，識(shí)別并分析內(nèi)控缺陷；第三，進(jìn)行內(nèi)控體系設(shè)計(jì)。專家組運(yùn)用多種手段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的定性和定量評(píng)估，具體分析業(yè)務(wù)流程，提煉業(yè)務(wù)流程中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和防控點(diǎn)，初步形成風(fēng)險(xiǎn)控制文檔和流程圖冊(cè)；第四，驗(yàn)收成果。內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)防控點(diǎn)的具體內(nèi)容進(jìn)行落實(shí)整改，層層推進(jìn)。

二是運(yùn)行評(píng)價(jià)階段。對(duì)單位《內(nèi)控手冊(cè)》（試行版）試運(yùn)行情況開(kāi)展評(píng)價(jià)測(cè)試，根據(jù)整改過(guò)程中遇到的問(wèn)題，評(píng)估設(shè)計(jì)缺陷和執(zhí)行例外，進(jìn)而采取調(diào)整、改進(jìn)措施，修訂并發(fā)布《內(nèi)控手冊(cè)》。各業(yè)務(wù)科室繼續(xù)深化整改，與專家組密切合作、相互配合和充分溝通，并通過(guò)制度化的安排向內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組定期匯報(bào)階段性工作。

三是項(xiàng)目實(shí)施效果跟進(jìn)及再次優(yōu)化階段。對(duì)《內(nèi)控手冊(cè)》實(shí)施效果再一次評(píng)價(jià)，并針對(duì)缺陷和執(zhí)行例外，進(jìn)一步優(yōu)化，持續(xù)改進(jìn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)科室整改落實(shí)到位，提高工作效率和管理水平。

4.3 全面調(diào)研梳理

梳理業(yè)務(wù)流程。單位層面內(nèi)部控制涉及決策議事機(jī)制、崗位責(zé)任制、關(guān)鍵崗位內(nèi)部控制、會(huì)計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部控制、信息系統(tǒng)內(nèi)部控制。業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制和合同控制6大業(yè)務(wù)內(nèi)部控制。涉及性政辦公室、財(cái)務(wù)部門、采供部門、資產(chǎn)部門、后勤部門等。下文以“資產(chǎn)管理—固定資產(chǎn)”業(yè)務(wù)控制為典型案例，按照內(nèi)控規(guī)范建設(shè)的步驟，逐一介紹行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范建設(shè)。

分析業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)控制業(yè)務(wù)大流程分為固定資產(chǎn)請(qǐng)購(gòu)、驗(yàn)收入庫(kù)與領(lǐng)用、購(gòu)置結(jié)算、調(diào)劑調(diào)撥、盤點(diǎn)清查、報(bào)廢處置六個(gè)子流程。以行政事業(yè)單位較易存在資產(chǎn)管理缺位的調(diào)劑調(diào)撥子流程為例進(jìn)行詳細(xì)介紹。調(diào)劑調(diào)撥涉及調(diào)劑申請(qǐng)、調(diào)入調(diào)出、審核、賬務(wù)調(diào)撥四個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)均對(duì)應(yīng)固定資產(chǎn)調(diào)撥業(yè)務(wù)的管理部門或執(zhí)行崗位。

分析確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。以資產(chǎn)管理調(diào)劑調(diào)撥流程，關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在于該流程中資產(chǎn)的調(diào)劑、調(diào)撥管理不善，未經(jīng)適當(dāng)審批或?qū)徟粐?yán)格，可能造成資產(chǎn)管理混亂或資產(chǎn)流失。若部門之間借用固定資產(chǎn)，借用雙方均應(yīng)當(dāng)建立資產(chǎn)備查登記記錄，借用時(shí)間不得超過(guò)一個(gè)月，使用完畢須及時(shí)歸還。對(duì)于不能及時(shí)歸還的固定資產(chǎn)，需辦理固定資產(chǎn)調(diào)撥手續(xù)。需填寫《固定資產(chǎn)調(diào)撥單》一式三份，由調(diào)入、調(diào)出部門資產(chǎn)協(xié)管員、部門負(fù)責(zé)人簽字后，交分管領(lǐng)導(dǎo)同意后，統(tǒng)一交財(cái)務(wù)部門資產(chǎn)會(huì)計(jì)辦理調(diào)撥手續(xù)。部門之間不得擅自相互調(diào)撥。

4.4 內(nèi)部控制體系設(shè)計(jì)

分級(jí)解決內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。對(duì)于部門內(nèi)部的控制缺陷，由單位內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)辦公室協(xié)調(diào)，部門內(nèi)部即時(shí)整改。對(duì)于部門之間的控制缺陷，由單位分管領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)解決；單位層面的控制缺失由單位第一領(lǐng)導(dǎo)人解決，并最后統(tǒng)一由單位黨政聯(lián)席會(huì)議審議通過(guò)。

整合、重建、完善內(nèi)部管理制度和權(quán)限指引表。包括單位信息與溝通制度、招標(biāo)工作制度、后勤物資管理制度、基建項(xiàng)目管理制度、財(cái)務(wù)管理制度等。表1以固定資產(chǎn)管理制度為例，對(duì)比介紹制度的修訂。表2以固定資產(chǎn)調(diào)撥為例，介紹權(quán)限指引表的編制。

5 內(nèi)部控制手冊(cè)

通過(guò)一系列的規(guī)范內(nèi)控建設(shè)，梳理業(yè)務(wù)流程、風(fēng)險(xiǎn)分析、崗位風(fēng)險(xiǎn)分析、提出防控風(fēng)險(xiǎn)措施并且進(jìn)行流程優(yōu)化和整合、重建、完善內(nèi)部管理制度，積累了相當(dāng)充實(shí)的內(nèi)部控制資料。單位內(nèi)部控制手冊(cè)的結(jié)構(gòu)可以分為4個(gè)部分：①總則。列示本單位內(nèi)部控制的基本要求；②業(yè)務(wù)流程圖。將業(yè)務(wù)分類，依照不同的業(yè)務(wù)分類繪制業(yè)務(wù)流程圖，并注明每一個(gè)業(yè)務(wù)關(guān)鍵控制節(jié)點(diǎn)；③風(fēng)險(xiǎn)控制文檔。列示控制點(diǎn)的目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)、防控措施、崗位責(zé)任等；④權(quán)限指引表。列示不同管理層級(jí)、崗位的權(quán)限規(guī)定。

6 評(píng)價(jià)與監(jiān)督

任何科學(xué)設(shè)計(jì)的制度要發(fā)揮作用都需要在具體業(yè)務(wù)中貫徹執(zhí)行。內(nèi)控體系是否適合，需要在有效應(yīng)用的基礎(chǔ)上，建立內(nèi)控工作的評(píng)估機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)評(píng)估工作，不斷檢驗(yàn)內(nèi)控體系設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，不斷修正和完善本單位的內(nèi)控工作。單位需改變?cè)逃辛鞒袒虮韱?，按照新制度?nèi)部控制要求執(zhí)行，并引入監(jiān)督、評(píng)價(jià)，完善內(nèi)部控制體系，落實(shí)內(nèi)部控制措施。落實(shí)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，它不是一蹴而就的工作，它是一個(gè)長(zhǎng)期的，不斷完善的過(guò)程。

7 結(jié) 語(yǔ)

信息系統(tǒng)是內(nèi)部控制效果的載體和落腳點(diǎn)?？刂拼胧┣度胄畔⑾到y(tǒng)，根據(jù)不同業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)，在信息系統(tǒng)中直接設(shè)計(jì)控制程序，做到自動(dòng)控制或預(yù)警提示，實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)控的程序化和常態(tài)化，同時(shí)也解決手工審核難以涉及的控制死角。

主要參考文獻(xiàn)

[1]財(cái)政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）（財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)）[S].2012.

[2]財(cái)政部會(huì)計(jì)司.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范講座[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013.