全面深化改革視野下公平競(jìng)爭(zhēng)審查 制度的實(shí)施建議

蘇婷婷

【摘 要】十八屆三中全會(huì)中明確指出經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，在此背景下黨中央國(guó)務(wù)院通過(guò)全面深化改革推進(jìn)了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施。我國(guó)目前已經(jīng)確立了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，但是還不夠細(xì)致完善，因此筆者根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》，在借鑒國(guó)外競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，從五個(gè)方面提出了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施建議。

【關(guān)鍵詞】“全面深化改革” “競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估”“ 公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”“ 實(shí)施建議”

一、全面深化改革與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的關(guān)系

從十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)所確定的目標(biāo)和方向來(lái)看，發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用是全面深化改革的重要落實(shí)點(diǎn)。為了與傳統(tǒng)的不平衡、不協(xié)調(diào)的粗放增長(zhǎng)模式告別，謀求更加開(kāi)放、更加優(yōu)勢(shì)的發(fā)展空間，政府亟需通過(guò)法律的形式構(gòu)建新的監(jiān)督審查制度為與“互聯(lián)網(wǎng)+”相融合的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式提供制度和法律的支持，使之更好的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)。在經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)程中，我們所面臨的改革攻堅(jiān)區(qū)莫過(guò)于 “政府管制”與“市場(chǎng)機(jī)制”這兩種調(diào)配機(jī)制如何協(xié)調(diào)使用。產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策之間的矛盾、地方保護(hù)主義、政府減免措施、政府補(bǔ)貼、國(guó)家合理合法的投資經(jīng)營(yíng)等都是由這兩種機(jī)制衍生出來(lái)的問(wèn)題。在攻克這些難關(guān)進(jìn)程中，中共中央、國(guó)務(wù)院意識(shí)到 “競(jìng)爭(zhēng)政策”為最優(yōu)選擇，并在全面深化改革的進(jìn)程中逐漸確立了競(jìng)爭(zhēng)政策在我國(guó)經(jīng)濟(jì)政策中的基礎(chǔ)性地位。

競(jìng)爭(zhēng)政策的概念有廣義和狹義之分，狹義的競(jìng)爭(zhēng)政策等同于競(jìng)爭(zhēng)法。法律是政策常用的表現(xiàn)形式，兩者之間的融合不是簡(jiǎn)單的意思轉(zhuǎn)換，在競(jìng)爭(zhēng)政策的理論中，也就意味著要尋找與政治經(jīng)濟(jì)原理相對(duì)應(yīng)的法律概念。[ 吳小?。骸斗磯艛嗯c經(jīng)濟(jì)發(fā)展：日本競(jìng)爭(zhēng)政策》，商務(wù)印書(shū)館2006年版，第50-60頁(yè)。]筆者認(rèn)為這個(gè)相對(duì)應(yīng)的法律概念就是狹義的競(jìng)爭(zhēng)法。為了更好的落實(shí)競(jìng)爭(zhēng)法，2015年3月13日，中央政府在《創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展意見(jiàn)》中首次提出實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度既可通過(guò)程序性、規(guī)范性、制度性的文件來(lái)高效率地解決政府干預(yù)市場(chǎng)的行為，也是終止政府“運(yùn)動(dòng)式”落實(shí)競(jìng)爭(zhēng)政策的重要開(kāi)端。通過(guò)該制度對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行重新界定之后，一般市場(chǎng)主體、消費(fèi)者及利益相關(guān)方之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系則會(huì)更加清晰，競(jìng)爭(zhēng)理念會(huì)得以推廣，競(jìng)爭(zhēng)法律也隨之更加普及。由此可見(jiàn)，構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)于推行競(jìng)爭(zhēng)政策、促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和維護(hù)市場(chǎng)主體利益來(lái)說(shuō)確為一舉多得之策。因此，2016年6月14日，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》，標(biāo)志著公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在我國(guó)應(yīng)運(yùn)而生。

二、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施建議

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建立，有效防止了政府過(guò)度和不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)，充分保障了由市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)資源配置的效益最大化和效率最優(yōu)化；大力消除影響公平競(jìng)爭(zhēng)、妨礙創(chuàng)新的各種制度束縛，有利于為“雙創(chuàng)”營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。但《意見(jiàn)》在實(shí)踐中還存在不完善之處：首先，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度缺乏法律依據(jù)，效力層級(jí)較低，因此審查范圍受限；其次，自我審查方式缺乏監(jiān)督機(jī)制，達(dá)不到公平公正的法律理念；再次，審查主管機(jī)構(gòu)未加以明確，不利于審查工作的開(kāi)展；最后，審查標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)，有礙審查工作的準(zhǔn)確性；此外，《意見(jiàn)》忽略了公平競(jìng)爭(zhēng)審查的工具和方法的重要性。因此，該制度目前只能勾勒出公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的一個(gè)大輪廓，與現(xiàn)有該制度較發(fā)達(dá)的國(guó)家相比，我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施還有待進(jìn)一步完善，故筆者從以下五個(gè)方面提出完善的建議：

（一） 公平競(jìng)爭(zhēng)審查的法律基礎(chǔ)

從各國(guó)構(gòu)建的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，法律是制度確立并且有效運(yùn)行的堅(jiān)實(shí)后盾。如韓國(guó)《規(guī)制壟斷與公平交易法》第63條的規(guī)定，有關(guān)政府機(jī)構(gòu)在希望制定或修訂以決定價(jià)格、不正當(dāng)?shù)墓餐袨榈认拗聘?jìng)爭(zhēng)事項(xiàng)為內(nèi)容的法令時(shí)，需事先咨詢公平交易委員會(huì)（KFTC）的意見(jiàn)。再如根據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》108 條規(guī)定，成員國(guó)實(shí)施的所有國(guó)家援助必須事前向歐委會(huì)競(jìng)爭(zhēng)總司申報(bào)。

從我國(guó)現(xiàn)有的法律來(lái)看，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)審查（評(píng)估）制度直接規(guī)定的法律條文是不存在的，且國(guó)務(wù)院剛出臺(tái)的《意見(jiàn)》對(duì)此并未提及，但是在現(xiàn)有法律體系里面可以找到類似公平競(jìng)爭(zhēng)審查理念的法律明文規(guī)定。例如，我國(guó)《反壟斷法》第九條對(duì)國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)的職責(zé)予以明確；該法第三十七條行政機(jī)關(guān)在制定涉及妨礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政策措施和做法時(shí)的行政權(quán)力加以限制；以及《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第七條是對(duì)政府濫用行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)秩序造成影響的懲罰規(guī)定；我國(guó)2003頒布的《行政許可法》第十三條明確指出，凡是能夠通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)，可以不設(shè)行政許可；第十五條第二款規(guī)定，地方性法規(guī)不得設(shè)置地域保護(hù)性的行政許可。

上述法條雖然可視為構(gòu)建競(jìng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法律基礎(chǔ)，但是并未對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的任何競(jìng)爭(zhēng)審查（評(píng)估）權(quán)力作出規(guī)定。因此，筆者建議，可以通過(guò)立法解釋或者司法解釋對(duì)我國(guó)的《反壟斷法》中的第九條規(guī)定的“研究擬訂有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策”進(jìn)行擴(kuò)大解釋，把公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的確立構(gòu)建歸類為擬定競(jìng)爭(zhēng)政策的范疇之中。同時(shí)建議對(duì)該法三十七條增加一個(gè)條款“管制機(jī)構(gòu)在擬采取管制舉措前必須通知競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)，給予其發(fā)表意見(jiàn)或建議的機(jī)會(huì)。管制機(jī)構(gòu)如果拒絕接受相關(guān)意見(jiàn)或建議，或不能采取相應(yīng)舉措，必須給出合理的解釋或證明其行為的正當(dāng)性。”[ 張占江：《競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)研究》，載《法學(xué)研究》2010年第5期。]

（二） 公平競(jìng)爭(zhēng)審查的主管機(jī)構(gòu)

有了法律為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度做后盾之后，就要明確我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查的主管機(jī)構(gòu)。《意見(jiàn)》中指出“國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)務(wù)院法制辦、商務(wù)部、工商總局要會(huì)同有關(guān)部門，建立健全工作機(jī)制，指導(dǎo)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施工作，并及時(shí)總結(jié)成效和經(jīng)驗(yàn)?！庇纱丝梢钥闯?，國(guó)務(wù)院在《意見(jiàn)》中并未確立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的主管機(jī)關(guān)，也未對(duì)所提到的機(jī)關(guān)進(jìn)行明確分工，這不利于公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的部署和分工負(fù)責(zé)。

目前在現(xiàn)有建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的國(guó)家中，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的設(shè)置分為三類，一是隸屬于某一政府部門；二是成立一個(gè)獨(dú)立的組織，并實(shí)行首腦負(fù)責(zé)制；絕大部分國(guó)家則采取第三類模式，即競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)屬于政府行政部門放權(quán)下的有一定程度自治力的機(jī)構(gòu)。而機(jī)構(gòu)首腦、高級(jí)官員任免機(jī)制，罷免上述職位的容易度，以及對(duì)該機(jī)構(gòu)的財(cái)政撥款機(jī)制都影響著該機(jī)構(gòu)的獨(dú)立程度。[ 王健、汪望宇：《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)制度研究——兼論我國(guó)如何導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)制》，載《經(jīng)濟(jì)法論叢》2014年第2期。]

不管建立哪一種競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)，最重要的是該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性?！拔覀冃枰⒁粋€(gè)統(tǒng)一的、獨(dú)立的、權(quán)威的反壟斷主管部門”。[王先林：《反壟斷法：解決配套立法、完善執(zhí)法體制》，http：//sspress.cass.cn/news/7966.htm，，2014年4月3日。

根據(jù)我國(guó)《反壟斷法》第九條規(guī)定的內(nèi)容國(guó)務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作，履行研究擬訂有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策的職責(zé)。

上述法律條文雖未直接規(guī)定國(guó)務(wù)院反壟斷委員具有公平競(jìng)爭(zhēng)審查的職能，但我們可以把公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的確立構(gòu)建歸類為擬定競(jìng)爭(zhēng)政策的范疇之中，且反壟斷委員會(huì)并不從事具體的反壟斷執(zhí)法工作，更多的是宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)并指導(dǎo)反壟斷工作的開(kāi)展。那么，筆者認(rèn)為由國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)可作為上位機(jī)構(gòu)承擔(dān)競(jìng)爭(zhēng)審工作，對(duì)法律法規(guī)和行政規(guī)章等法律文件進(jìn)行審查較之反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)更具有權(quán)威性和獨(dú)立性，并且會(huì)減輕執(zhí)法機(jī)構(gòu)部分的工作負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部和國(guó)家工商總局這三家執(zhí)法機(jī)構(gòu)各有側(cè)重的在執(zhí)法時(shí)開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)審查工作。例如，國(guó)家發(fā)改委接到舉報(bào)或者該機(jī)構(gòu)認(rèn)為某個(gè)政府在經(jīng)濟(jì)管理中的價(jià)格方面所做的行政行為可能存在限制競(jìng)爭(zhēng)的危害時(shí)，國(guó)家發(fā)改委應(yīng)當(dāng)對(duì)此行為進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)審查。綜上所述，國(guó)務(wù)院反壟斷委員作為我國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)競(jìng)爭(zhēng)審查工作規(guī)劃和審核工作，是我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)審查工作得以開(kāi)展的總指揮，三家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在具體執(zhí)法時(shí)也要按要求做好相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)審查工作。在國(guó)家反壟斷委員的領(lǐng)導(dǎo)下三家執(zhí)法機(jī)構(gòu)與發(fā)壟斷委員會(huì)相配合共同開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)審查工作。

（三） 公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象和內(nèi)容

第一，公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象。關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象，各個(gè)國(guó)家根據(jù)各自的實(shí)際情況評(píng)估的對(duì)象范圍也是有不同的。韓國(guó)最初是通過(guò)立法優(yōu)先咨詢制度實(shí)現(xiàn)對(duì)擬訂（或修訂）法律草案的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，但范圍僅限于全國(guó)性立法，從2009年開(kāi)始，韓國(guó)建立了專門的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度，評(píng)估范圍由立法或修法草案進(jìn)一步拓展到正在實(shí)施中的法律（包括地方法規(guī)）。

我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的對(duì)象范圍包括現(xiàn)有的和擬定中的國(guó)務(wù)院和各級(jí)政策制定制定的涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行政法規(guī)和政策措施。這個(gè)范圍并沒(méi)有像韓國(guó)那樣是漸進(jìn)式的由此及彼，而是比較全面的囊括了各個(gè)行業(yè)，但也是模糊的。故筆者要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，基于我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)弊端的遺留導(dǎo)致我國(guó)的有些行業(yè)成為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的禁區(qū)，這些禁區(qū)的存在無(wú)外乎是有相關(guān)法律制度的支持，以至于形成了壟斷的局面，如電信、電力、石油化工行業(yè)。為了徹底破除限制競(jìng)爭(zhēng)的存在，我國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)這些行業(yè)所做的法律規(guī)章或者偏向性政策作為著重審查的對(duì)象，這樣才能真正做到為統(tǒng)一的市場(chǎng)秩序進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)審查評(píng)估，做到真正的公平、公正。

第二，公平競(jìng)爭(zhēng)審查的內(nèi)容?！兑庖?jiàn)》中指出公平競(jìng)爭(zhēng)審查的內(nèi)容即審查的標(biāo)準(zhǔn)可以概括為四大類18項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和四條例外規(guī)定。我國(guó)建立的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的審查內(nèi)容相對(duì)來(lái)說(shuō)是比較細(xì)致的，但是，從原理上講，對(duì)法律的競(jìng)爭(zhēng)影響進(jìn)行評(píng)估，首先應(yīng)在初步評(píng)估階段甄別出那些限制競(jìng)爭(zhēng)的制度安排，然后在深入評(píng)估階段判斷這些制度安排對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制是否合理，進(jìn)而針對(duì)不合理限制競(jìng)爭(zhēng)的制度安排提出對(duì)競(jìng)爭(zhēng)損害更小的替代方案。[ NCC， Guidelines for NCP legislation Reviews，1999，pp.6-7；ACCC，Competition Principles Agreement，2007，Section5，http：// ncp.ncc.gov. au /pages/ legislation， last visit on December 26 ，2014.]以澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)為例，一項(xiàng)法律制度“除非能夠證明對(duì)競(jìng)爭(zhēng)限制的總體收益大于成本，而且不經(jīng)此項(xiàng)限制就無(wú)法達(dá)成政策目標(biāo)，否則，該項(xiàng)法律對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制就是不合理的?！庇嘘P(guān)機(jī)構(gòu)依此標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)檢查了法律中是否包含準(zhǔn)入限制、行業(yè)特許、最低價(jià)格限制、廣告限制等限制競(jìng)爭(zhēng)條款。

我國(guó)的審查內(nèi)容只是列舉式的規(guī)定了審查標(biāo)準(zhǔn)，但這些標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)只是合規(guī)性審查，這只完成了審查的第一部分。有些看似合規(guī)的政策措施但實(shí)施后果還有待進(jìn)一步考量，這就需要第二步的深入審查，也就是合理性審查。所謂合理性，是指法律所選擇的制度方案以最小的競(jìng)爭(zhēng)損害實(shí)現(xiàn)了既定的目標(biāo)。[]通常分兩個(gè)步驟，第一步，分析法律對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響效果。第二步，分析替代方案對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響效果。這個(gè)階段的評(píng)估內(nèi)容就要使用一定的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法進(jìn)行分析政策的實(shí)施對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的影響。通常的分析方法有產(chǎn)業(yè)組織經(jīng)濟(jì)學(xué)的“市場(chǎng)結(jié)構(gòu)—市場(chǎng)行為—市場(chǎng)績(jī)效”范式（Structure-Conduct-Performance，簡(jiǎn)稱SCP范式）一直是競(jìng)爭(zhēng)分析的主流框架；還有市場(chǎng)監(jiān)管影響評(píng)估（RIA）；假定壟斷者測(cè)試法（SSNIP）；成本效益分析方法以及臨界損失分析法即PSCP 范式，即“公共政策”（ Policy） —“市場(chǎng)結(jié)構(gòu)”（ Structure—“市場(chǎng)行為”（ Conduct） —“市場(chǎng)績(jī)效”（ Performance） 范式。我國(guó)目前并沒(méi)有對(duì)合理性審查規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，這是我國(guó)在審查內(nèi)容上亟待完善的部分。

（四） 公平競(jìng)爭(zhēng)審查的工具和方法

第一，公平競(jìng)爭(zhēng)審查的工具。《意見(jiàn)》中并未規(guī)定公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施細(xì)則，筆者建議我國(guó)國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)以及OECD出版的《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工具書(shū)》制定出中國(guó)特色的《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估指南》，詳細(xì)規(guī)定競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的程序、內(nèi)容、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)等以增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的透明度；也可以通過(guò)定期召開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估研討會(huì)的方式對(duì)關(guān)乎國(guó)民經(jīng)濟(jì)或者爭(zhēng)論點(diǎn)較大的評(píng)估案例加以研究評(píng)估；我們還可以通過(guò)提供競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估激勵(lì)政策，將競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估結(jié)果與政府績(jī)效考核相結(jié)合，將政府對(duì)經(jīng)濟(jì)管制程度作為一項(xiàng)地方政府業(yè)績(jī)考核的指標(biāo)。

第二，公平競(jìng)爭(zhēng)審查的方法。上文在競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的內(nèi)容中寫到深入審查所用到的審查方法。筆者認(rèn)為筆者認(rèn)為，在新產(chǎn)業(yè)組織理論視野下SCP 范式的基礎(chǔ)上將公共政策作為內(nèi)生變量演化而來(lái)的PSCP范式最為合適。雖然新產(chǎn)業(yè)組織理論深刻地意識(shí)到SCP 范式是一個(gè)互動(dòng)的循環(huán)過(guò)程，[ 丁茂中：《產(chǎn)業(yè)政策的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估研究》，載《法學(xué)雜志》2016 年第3 期。]但是令人遺憾的是其并沒(méi)有將公共政策納入到分析架構(gòu)之中。這就導(dǎo)致了應(yīng)用者只在分析了市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)績(jī)效、市場(chǎng)行為三者之間的互動(dòng)關(guān)系上作出公共政策，但是應(yīng)用者忽略了最為重要的一點(diǎn)，那就是公共政策分別對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)績(jī)效和市場(chǎng)行為三者之間也有緊密的聯(lián)系。故而PSCP范式將公共政策也考慮其中，這樣得出的評(píng)估結(jié)果更為準(zhǔn)確。例如，不僅特定產(chǎn)業(yè)的政府補(bǔ)貼政策將會(huì)影響市場(chǎng)進(jìn)入者的數(shù)量、產(chǎn)品定價(jià)、行業(yè)效能等，而且市場(chǎng)進(jìn)入者的數(shù)量、產(chǎn)品定價(jià)、行業(yè)效能等亦會(huì)影響特定產(chǎn)業(yè)的政策補(bǔ)貼政策，如市場(chǎng)進(jìn)入者過(guò)多引發(fā)的產(chǎn)能過(guò)剩、價(jià)格戰(zhàn)等都會(huì)導(dǎo)致政府補(bǔ)貼政策的調(diào)整甚至取消。[[美]謝勒： 《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)略與公共政策》，張東輝等譯，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2010 年版，第2 ～ 4 頁(yè)。]通過(guò)建立“公共政策”—“市場(chǎng)結(jié)構(gòu)”、“公共政策”—“市場(chǎng)行為”、“公共政策”—“市場(chǎng)績(jī)效”對(duì)應(yīng)的分析模型，我們不僅能夠看出一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)公共政策或者法律文件對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響程度，而且可以量化比較該影響可能帶來(lái)的實(shí)質(zhì)性利弊。

（五） 公平競(jìng)爭(zhēng)審查的模式

對(duì)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度模式的建立，實(shí)踐中亦然有三種方式。一是直接審查式。即由競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)直接審查政府的行為是否會(huì)造成限制競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)影響。如根據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》108 條規(guī)定，成員國(guó)實(shí)施的所有國(guó)家援助必須事前向歐委會(huì)競(jìng)爭(zhēng)總司申報(bào)。歐委會(huì)競(jìng)爭(zhēng)總司對(duì)國(guó)家援助進(jìn)行直接審查，未經(jīng)其批準(zhǔn)同意，任何國(guó)家援助不得實(shí)施，故稱為 “直接審查制”。二是審核式。即初步評(píng)估加深度評(píng)估兩個(gè)步驟。例如韓國(guó)由政策制定機(jī)構(gòu)進(jìn)行初步評(píng)估，若初步評(píng)估的結(jié)果對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制產(chǎn)生不利影響則直接交由韓國(guó)公平交易委員會(huì)（KFTC）進(jìn)行深入評(píng)估；反之則由KFTC對(duì)初步評(píng)估結(jié)果進(jìn)行審核，以決定是否還需要進(jìn)行深入評(píng)估。如果KFTC的結(jié)論是“不需要”，那么評(píng)估程序終止，政策可以通過(guò)或發(fā)布；如果KFTC認(rèn)為初步判斷不夠客觀，還需要進(jìn)一步的深入評(píng)估，那么它將會(huì)同政策制定機(jī)構(gòu)共同進(jìn)行深入評(píng)估。[ 參見(jiàn)朱凱：《對(duì)我國(guó)建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的框架性思考》，載《中國(guó)物價(jià)》2015年第8期。]三是自評(píng)式。即由政策的制定機(jī)構(gòu)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估分析，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)只是發(fā)揮指導(dǎo)和建議的作用。如新加坡對(duì)管制政策的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，主要是通過(guò)管制機(jī)構(gòu)自身的內(nèi)部評(píng)估來(lái)完成，故稱為“內(nèi)部評(píng)估制”。按照規(guī)定，管制機(jī)構(gòu)在擬定相關(guān)管制政策時(shí)，必須進(jìn)行管制影響分析，并向決策機(jī)構(gòu)提交管制影響分析報(bào)告。[ See Seungbin Kang， KFTCS Competition Advocacy and Its Implications， China Competition Policy Forum： Competition Policy in Transition， Beijing July 3-August 1 ， 2013 p.7. ]而新加坡的競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)（CCS）作為其競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)只是起到建議和指揮的作用。我國(guó)實(shí)行的也是這種方式，由政策的制定機(jī)關(guān)對(duì)照審查標(biāo)準(zhǔn)自我審查評(píng)估，通過(guò)聽(tīng)取利害關(guān)系人意見(jiàn)或公開(kāi)征求社會(huì)意見(jiàn)，且在政策出臺(tái)后按照相關(guān)規(guī)定以向社會(huì)公開(kāi)的方式進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。

上述模式各有千秋，歐盟的直接審查式具有很強(qiáng)的法律強(qiáng)制力和執(zhí)行力，但這種直接審查不僅審查范圍有限而且耗費(fèi)人力、時(shí)間較多，審查機(jī)構(gòu)工作壓力較大。新加坡的自評(píng)式雖然管制機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)比較了解，節(jié)省了人力、財(cái)力和時(shí)間，但是此機(jī)制最大的問(wèn)題是政策制定機(jī)關(guān)的審查意愿和審查能力以及缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，這不能有效的保證評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性。而韓國(guó)的審核制相對(duì)來(lái)說(shuō)較為合理，分兩步走可以避免受到特定利益集團(tuán)的影響，評(píng)估范圍廣，專業(yè)性強(qiáng)，不僅初步評(píng)估節(jié)省了資源，而且KFTC的深入評(píng)估能保證評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性。政策的制定機(jī)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)銜接密切，配合默契，有效的確保了競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度的實(shí)施。我國(guó)目前實(shí)行的是自評(píng)式審查方式。

綜合上述公平競(jìng)爭(zhēng)審查的模式，我國(guó)的自評(píng)式的審查模式的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)就顯而易見(jiàn)了，筆者認(rèn)為結(jié)合我國(guó)國(guó)情，我們應(yīng)在自評(píng)式效率方便的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)政策機(jī)關(guān)的審查意識(shí)，加強(qiáng)外部監(jiān)管措施予以保證公平競(jìng)爭(zhēng)審查的準(zhǔn)確性。

首先，切實(shí)增強(qiáng)政策制定機(jī)關(guān)的公平競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。政策的制定機(jī)關(guān)要充分理解公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的重要意義，準(zhǔn)確把握制度的實(shí)施要求，從根本上確立競(jìng)爭(zhēng)意愿。其次，我國(guó)政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)按照《意見(jiàn)》中的要求對(duì)競(jìng)爭(zhēng)審查對(duì)象參照審查的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合規(guī)性審查，對(duì)不具有排除限制競(jìng)爭(zhēng)的效果的政策措施予以實(shí)施，相反，則不予出臺(tái)或進(jìn)行調(diào)整。在此階段筆者認(rèn)為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)審查的結(jié)果應(yīng)當(dāng)形成一份審查報(bào)告，以方便核對(duì)監(jiān)督。再次，加強(qiáng)外部監(jiān)管措施。制定機(jī)關(guān)要將審查評(píng)估報(bào)告交給同級(jí)人大或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)審批監(jiān)督。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等的規(guī)定，權(quán)力機(jī)關(guān)人大有權(quán)審查和批準(zhǔn)相應(yīng)級(jí)別的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及它們執(zhí)行情況的報(bào)告等的重大事項(xiàng)?！稇椃ā返谝话僖皇畻l規(guī)定地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。因此，對(duì)制定機(jī)關(guān)的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的報(bào)告各級(jí)人大和上一級(jí)行政機(jī)關(guān)都有監(jiān)督的義務(wù)，都應(yīng)引入審查制度。若認(rèn)為評(píng)估結(jié)果不限制競(jìng)爭(zhēng)則通過(guò)，反之則退回讓制定機(jī)關(guān)進(jìn)入深度評(píng)估即合理性審查。人大可以通過(guò)組成專門委員會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估報(bào)告進(jìn)行分析監(jiān)督。最后，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用?！兑庖?jiàn)》中規(guī)定，在制定機(jī)關(guān)制定政策過(guò)程中，應(yīng)聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)或者公開(kāi)征求社會(huì)意見(jiàn)，政策措施出臺(tái)后按照有關(guān)要求向社會(huì)公開(kāi)，通過(guò)此方式加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。

【本文系2015教育部人文社科研究規(guī)劃項(xiàng)目“國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策視野下行政壟斷規(guī)制路徑之優(yōu)化”（課題編號(hào)15YJA820037）、司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的理論闡釋和制度構(gòu)建”（項(xiàng)目號(hào)14SFB20034）的階段性研究成果。】