我國(guó)公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的困境與出路

丁國(guó)峰++陳明辰

摘要：公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法切實(shí)能在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、市場(chǎng)決策、民主理念、公民意識(shí)等方面發(fā)揮積極作用。它是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)良法之治的基本途徑，能將上下位法沖突降至最低限度，能推進(jìn)社會(huì)公眾經(jīng)濟(jì)法治意識(shí)的培育。公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法有著豐富的理論來(lái)源和完備的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。應(yīng)在科學(xué)理性、民主法治條件下認(rèn)識(shí)地方經(jīng)濟(jì)立法在實(shí)踐中存在的困境問(wèn)題，冷靜探尋其困境之原因，客觀分析其存在的社會(huì)基礎(chǔ)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)立法之科學(xué)、民主及其規(guī)范化。探索并分析公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的合理化出路，制定公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的制度規(guī)則，拓寬信息公開(kāi)途徑，提升其經(jīng)濟(jì)法治意識(shí)，健全權(quán)利表達(dá)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：公眾參與；經(jīng)濟(jì)立法；利益表達(dá)；信息公開(kāi)；民主法治

中圖分類(lèi)號(hào)：D91229文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1671-1254（2017）01-0034-07

The Dilemma of Chinese Public Participation in Local

Economic Legislationand its Solutions

DING Guofeng， CHEN Mingchen

（Faculty of Law， Kunming University of Science and Technology， Kunming 650500， Yunnan， China）Abstract：Public participation in local economic legislation can play a positive and effective role in economic construction， market decision， democratic ideas， civic consciousness and other aspects. Public participation in local economic legislation is the basic way to realize the good rule of economic law， which can help to diminish the conflicts between the upper laws and lower laws to the minimum， and promote the cultivation of the consciousness of publics rule of economic law. The public participation in local economic legislation has abundant theoretical sources and complete practical basis. We should understand the dilemma of local economic legislation in practice under the conditions of scientific rationality， democracy and rule of law， explore deeply the causes of its predicament， analyze objectively its social basis， and promote the local economic legislation of science， democracy and its standardization. We should explore and analyze the reasonable ways of public participation in local economic legislation， formulate systematical rules of public participation in local economic legislation， broaden the channels of information disclosure， enhance our awareness of economic rule of law， and improve the rights expression mechanism.

Keywords：public participation， economic legislation， interest expression， information disclosure，democratic legal system

隨著民主政治的不斷完善和公眾民主意識(shí)的逐漸增強(qiáng)，公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的現(xiàn)象日益增多，并日益受到廣泛重視。作為利益代表和參與權(quán)利分配的社會(huì)公眾，自然呼喚著能夠進(jìn)入地方經(jīng)濟(jì)立法的全過(guò)程，以求經(jīng)濟(jì)立法程序正義能得以保障和自身利益能得以維護(hù)。地方各級(jí)人民政府及其法律部門(mén)正在不斷探索和尋求完善公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的新途徑和新方式，在提升民意、凝聚民心，擴(kuò)大政府經(jīng)濟(jì)管理的透明度，增進(jìn)經(jīng)濟(jì)性法規(guī)和政策執(zhí)行效率等方面取得了可喜的成績(jī)。目前，我國(guó)公眾參與地方立法，特別是公眾參加地方經(jīng)濟(jì)立法活動(dòng)，備受社會(huì)關(guān)注，亦成為我國(guó)立法領(lǐng)域中的熱點(diǎn)問(wèn)題。

一、公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的基本理論

（一）公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的價(jià)值訴求

1.實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)良法之治的基本途徑。公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法活動(dòng)是代議制國(guó)家立法的重要補(bǔ)充方式，能有效避免地方經(jīng)濟(jì)法律規(guī)則被少數(shù)人所把持，而不成為少數(shù)人意志的體現(xiàn)，使其成為廣大民意對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的訴求和表達(dá)，促使各方利益合理平衡。地方經(jīng)濟(jì)法規(guī)、規(guī)章的良性運(yùn)行必須要求社會(huì)公眾廣泛參與以及對(duì)其產(chǎn)生內(nèi)心認(rèn)同[1] ，以及經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范與地方經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀之間的默契程度。公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法，有利于廣泛集中民智對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重大問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)知、探討和有效解決。公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的制度化和規(guī)范化，可以有效平衡各方主體的利益訴求和平等保護(hù)問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)不同的利益主體之間的彼此尊重、相互溝通的良好經(jīng)濟(jì)社會(huì)氛圍，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)法治目標(biāo)[2]。 公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法能夠促使地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力的運(yùn)行更加規(guī)范，是破除“行政權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)權(quán)力利益化、部門(mén)利益法制化”的重要手段[3]， 公眾主體還能通過(guò)各種參與經(jīng)濟(jì)立法活動(dòng)保障自身行為符合和諧統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)法治社會(huì)的基本要求，不斷煥發(fā)公民精神和維護(hù)經(jīng)濟(jì)民主、經(jīng)濟(jì)自由的基本原則，促進(jìn)和諧統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)法治社會(huì)的形成[4]。

2.可將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域上位法與下位法的沖突降至最低限度。地方經(jīng)濟(jì)立法，特別是地方政府經(jīng)濟(jì)規(guī)章與其上位法能夠保持較高的一致性、統(tǒng)一性，既與經(jīng)濟(jì)上位法變動(dòng)不頻繁、其規(guī)范內(nèi)容相對(duì)穩(wěn)定的特點(diǎn)緊密相關(guān)，又與經(jīng)濟(jì)立法中注重公眾參與，明確其參與地方經(jīng)濟(jì)立法程序，拓展公眾參與的立法內(nèi)容和程度范圍關(guān)系緊密。推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)立法的規(guī)范化內(nèi)容能上下貫通和有效實(shí)施，減少不必要的上下位法律規(guī)范之間的沖突和廣大社會(huì)公眾的抵牾。地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)中涉及經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)類(lèi)的地方性法規(guī)、規(guī)章經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)與上位經(jīng)濟(jì)法規(guī)范不相符，甚至出現(xiàn)直接違背上位法的情況，較大程度上反映了在地方性經(jīng)濟(jì)法規(guī)、經(jīng)濟(jì)規(guī)章的制定、修改過(guò)程中，缺乏有效的公眾參與程序。如果地方經(jīng)濟(jì)立法的合法性存在諸多問(wèn)題，必定受到管理相對(duì)人、司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)的質(zhì)疑與放棄，降低其適用性[5]。綜上，公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法具有必要性和可行性，應(yīng)積極探索有效的途徑阻止此種不良傾向的發(fā)生，擴(kuò)大地方經(jīng)濟(jì)立法中的公眾參與比例。

昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）第17卷第1期丁國(guó)峰，陳明辰：我國(guó)公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的困境與出路 3.推進(jìn)社會(huì)公眾經(jīng)濟(jì)法治意識(shí)和權(quán)益保護(hù)意識(shí)的培育。公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法能夠使得民眾廣泛參與制定的地方經(jīng)濟(jì)規(guī)則有效遵循經(jīng)濟(jì)法的基本原則和價(jià)值訴求，責(zé)權(quán)利效相統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)民主和經(jīng)濟(jì)自由以及社會(huì)整體公共利益平衡等經(jīng)濟(jì)法理念的綜合考量，是建立于社會(huì)公眾的充分民意表達(dá)之上，使地方經(jīng)濟(jì)規(guī)則能接地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)之“地氣”，能真實(shí)反映地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀問(wèn)題，且能契合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的“眾意之法”“科學(xué)之法”[6]。公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的過(guò)程，不僅能引導(dǎo)公眾關(guān)注地方重大經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，又能促使他們培育經(jīng)濟(jì)法治和權(quán)益保護(hù)意識(shí)，合理行使對(duì)地方經(jīng)濟(jì)立法權(quán)進(jìn)行必要監(jiān)督和有效制衡。經(jīng)濟(jì)民主、經(jīng)濟(jì)法治理念是公民精神和公民意識(shí)的內(nèi)核，公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的價(jià)值與功效需通過(guò)立法來(lái)進(jìn)行闡述，由此增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)地方經(jīng)濟(jì)規(guī)則的認(rèn)同和尊重，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)規(guī)則程序價(jià)值與實(shí)體價(jià)值的統(tǒng)一，達(dá)到地方經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范的良法化和權(quán)威化。

（二）公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐依據(jù)

1.公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的理論基礎(chǔ)。公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的理論基礎(chǔ)，主要來(lái)源于人民主權(quán)理論、20世紀(jì)的參與式民主理論、控權(quán)論以及正當(dāng)法律程序規(guī)則。公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法，突出公眾當(dāng)家作主的地位，其享有廣泛的民主參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于提升地方經(jīng)濟(jì)立法的民主化和科學(xué)化。民主需要公眾參與，全民直接參與、充分表達(dá)民意才稱(chēng)之為真正民主。而民主的基本價(jià)值也需要普通民眾的廣泛參與方能實(shí)現(xiàn)[7] 。公眾參與地方經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范的制定和變動(dòng)等全過(guò)程，對(duì)法律規(guī)范合法性、有效性、科學(xué)性和民主性的彰顯起著密不可分的重要作用。代議制能有效避免絕大多數(shù)人直接民主方式行事所帶來(lái)的暴政，并逐漸形成現(xiàn)代民主的主要方式。但是，由于代議制民主所帶來(lái)的濫用權(quán)力、經(jīng)濟(jì)利益部門(mén)化、部門(mén)利益法制化等缺陷，加之市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展所帶來(lái)繁重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，代議制的中心地位逐漸喪失而成為弱勢(shì)民主。公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的直接民主制度，在信息化社會(huì)網(wǎng)絡(luò)條件下可以迅速糾正和彌補(bǔ)代議制民主之不足，公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的權(quán)限范圍進(jìn)一步擴(kuò)大和明確，可以有效阻止和制約主導(dǎo)者的權(quán)力過(guò)大，從而使得廣大民眾的參與民主回歸其應(yīng)有的本義，進(jìn)一步鞏固和確保參與民主的合法地位。

2.公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的實(shí)踐依據(jù)。我國(guó)現(xiàn)行憲法體制、法律體系、政策法規(guī)以及地方法規(guī)等為社會(huì)公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法奠定了堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)條件、制度依據(jù)。我國(guó)廣大民眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的現(xiàn)實(shí)法律依據(jù)是《憲法》《立法法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》等法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件。2007年，廣州市率先制定了《廣州市規(guī)章制度制定公眾參與辦法》，為公眾全程參與地方經(jīng)濟(jì)立法開(kāi)辟了制度化的道路。有關(guān)中國(guó)公眾參與地方立法的專(zhuān)門(mén)性、地方性法規(guī)，如2013年7月26日通過(guò)的《甘肅省公眾參與制定地方性法規(guī)辦法》[8]。2015年新修訂后的《立法法》對(duì)地方立法包括經(jīng)濟(jì)立法做出了明確規(guī)定，使公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法有了新的法律依據(jù)，其第72條、第82條明確規(guī)定了地方法規(guī)和地方政府規(guī)章的制定權(quán)限內(nèi)容[9]。上述新《立法法》的規(guī)定進(jìn)一步明確了地方經(jīng)濟(jì)立法的領(lǐng)域范圍和核心內(nèi)容，為社會(huì)公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法活動(dòng)提供了權(quán)限條件，強(qiáng)化公眾參與權(quán)的權(quán)責(zé)邊界及行使幅度。

二、公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的現(xiàn)實(shí)困境及其不足

（一）公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的積極性不高

各地方立法機(jī)關(guān)在制定地方性經(jīng)濟(jì)法規(guī)或經(jīng)濟(jì)規(guī)章的過(guò)程中，就相關(guān)經(jīng)濟(jì)立法事項(xiàng)可以直接向公眾征詢(xún)意見(jiàn)。但是，由于立法機(jī)關(guān)“壟斷”和掌控著地方經(jīng)濟(jì)立法的話(huà)語(yǔ)權(quán)，大部分普通公眾對(duì)機(jī)構(gòu)立法者的相關(guān)經(jīng)濟(jì)立法活動(dòng)的參與權(quán)限不足，導(dǎo)致其主動(dòng)參與意識(shí)淡薄，缺乏政治熱情，或參與地方經(jīng)濟(jì)立法的信心不足，對(duì)立法主體具有較強(qiáng)的依賴(lài)性，從而導(dǎo)致參與立法的積極性不高。參與地方經(jīng)濟(jì)立法的絕大多數(shù)公眾表現(xiàn)出一種非理性化，容易產(chǎn)生認(rèn)識(shí)理解的偏差或模糊性，特別是對(duì)深層次的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題缺乏精深的分析和思考，一些事關(guān)全局性、前瞻性的經(jīng)濟(jì)立法事項(xiàng)或法律草案，普通公眾參與往往顯得心有余而力不足，導(dǎo)致對(duì)地方經(jīng)濟(jì)立法規(guī)劃缺乏參與的熱情，關(guān)注度不高。地方立法機(jī)關(guān)自由裁量了公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的范圍和推進(jìn)的程度，在公眾參與的內(nèi)容和幅度上具有一定的隨意性，不能及時(shí)反饋公眾對(duì)經(jīng)濟(jì)立法草案的意見(jiàn)或者不能全面負(fù)責(zé)任地對(duì)公眾所提議的相關(guān)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題及時(shí)做出回復(fù)，公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法流于形式或走過(guò)場(chǎng)，久而久之，便會(huì)在較大程度上挫傷公眾參與的積極性，導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)立法公眾參與的民主性、高效性難以體現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)立法全程缺乏透明度。

（二）公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的途徑不寬

目前，我國(guó)公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法表現(xiàn)出途徑較單一、范圍較狹窄、參與的渠道和方式較少的情況，公眾的利益表達(dá)和訴求機(jī)制仍有待具體化、程序化。地方經(jīng)濟(jì)立法的公眾參與方式僅限于：基層調(diào)研、各種會(huì)議征求意見(jiàn)等，尚未深入到地方經(jīng)濟(jì)立法草案的審議、評(píng)估等重要環(huán)節(jié)。在參與環(huán)節(jié)方面，目前，公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的范圍還只局限于對(duì)經(jīng)濟(jì)立法草案發(fā)表評(píng)論和意見(jiàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，地方經(jīng)濟(jì)立法的立項(xiàng)環(huán)節(jié)由政府壟斷，民眾很難有話(huà)語(yǔ)權(quán)，地方立法主體牢牢把握經(jīng)濟(jì)立法權(quán)，其經(jīng)濟(jì)立法壟斷權(quán)地位未能得以相應(yīng)地削減，地方經(jīng)濟(jì)立法主要由其階段性的經(jīng)濟(jì)決策推動(dòng)，公眾參與權(quán)的法律內(nèi)容易被架空，難以細(xì)化，具有“典型的公權(quán)力本位立法思想”[10] 。在公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的途徑和形式方面，主要是通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)等對(duì)經(jīng)濟(jì)立法內(nèi)容進(jìn)行征詢(xún)公眾地方經(jīng)濟(jì)立法的建議，但公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的途徑不具備靈活多樣性，而具有受限性和狹隘性，使之參與程度缺乏制度化的“廣度”與“深度”。公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法表現(xiàn)的形式意義遠(yuǎn)超實(shí)際意義，不能對(duì)地方經(jīng)濟(jì)立法的過(guò)程和效果產(chǎn)生有效影響力?？傊?，民眾參與形式尚不夠豐富，還不能適應(yīng)實(shí)際的需求。

（三）公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的成效不明顯

隨著我國(guó)公眾主體的權(quán)利意識(shí)和權(quán)益保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，其參與地方經(jīng)濟(jì)立法的積極不斷提升，特別是在重大經(jīng)濟(jì)問(wèn)題制定規(guī)則過(guò)程中發(fā)揮著不可或缺的作用。但是，在實(shí)現(xiàn)生活中，絕大部分公眾對(duì)參與地方經(jīng)濟(jì)立法的政治熱情不高，主動(dòng)參與的積極性不足，對(duì)官方立法權(quán)的行使者具有較強(qiáng)的依賴(lài)性。立法機(jī)關(guān)掌握了從草案發(fā)布、征求意見(jiàn)到定論等環(huán)節(jié)的主導(dǎo)權(quán)，立法部門(mén)不重視公眾提出的意見(jiàn)和反映的問(wèn)題，進(jìn)而使公眾無(wú)法表達(dá)利益需求，從而喪失對(duì)參與立法的期待[11]。公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的程序和規(guī)則往往會(huì)流于形式而成為“花瓶”般擺設(shè)，難以達(dá)成真正利體現(xiàn)和反映公眾利益訴求。即使公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法有著強(qiáng)烈訴求和極大熱情，但現(xiàn)行法律難以為其參與立法提供充分保障。從國(guó)家法律和行政法規(guī)的立法本意支持公眾參與，但地方政府基于其特殊利益考慮，往往對(duì)公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法不予以直接支持和鼓勵(lì)，甚至公眾參與立法成為向地方政府“討說(shuō)法”的行動(dòng)，或者是以維權(quán)方式出現(xiàn)的公眾建議行為。

（四）公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的制度不足

關(guān)于公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法，我國(guó)在權(quán)利和程序保障方面還存在諸多缺陷，主要表現(xiàn)為：第一，各地經(jīng)濟(jì)立法機(jī)關(guān)在地方經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范的相關(guān)環(huán)節(jié)如立項(xiàng)、起草等方面掌握著主導(dǎo)地位，容易導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)立法的主觀性、隨意性和行政化；第二，在地方經(jīng)濟(jì)立法的相關(guān)信息公開(kāi)方面，公開(kāi)的立法內(nèi)容僅限于地方經(jīng)濟(jì)立法文本，而不公開(kāi)其制定草案的理由或調(diào)研報(bào)告，地方經(jīng)濟(jì)立法公開(kāi)制度并沒(méi)有在我國(guó)全面確立；第三，在征求意見(jiàn)方面，雖然可以采取召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)或者舉行聽(tīng)證會(huì)等方式聽(tīng)取公眾對(duì)地方經(jīng)濟(jì)立法的意見(jiàn)，但對(duì)何時(shí)召開(kāi)座談會(huì)，是否召開(kāi)正式或非正式的聽(tīng)證會(huì)，以及其他收集民意的方式等沒(méi)有做出明確具體的規(guī)定；第四，在審查決定方面，地方經(jīng)濟(jì)立法者擁有極大的自由裁量權(quán)，并沒(méi)有制定具有約束力的相關(guān)回避制度，缺乏相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制；第五，在地方經(jīng)濟(jì)立法保障方面，公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的權(quán)利保障及其法律規(guī)定，目前還是一片空白，沒(méi)有法律保障的公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法程序就會(huì)蛻變?yōu)榻?jīng)濟(jì)管理的立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾的一種“同情式施舍”，任意性極強(qiáng)，隨時(shí)可能被取消，使得公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法只具形式性而不具實(shí)質(zhì)性[12]。

（五）地方經(jīng)濟(jì)立法信息公開(kāi)不充分

地方立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行地方經(jīng)濟(jì)立法時(shí)，很少向公眾公布經(jīng)濟(jì)立法規(guī)劃、立法計(jì)劃，以致公眾難以了解地方經(jīng)濟(jì)立法進(jìn)程。地方經(jīng)濟(jì)立法草案征求公眾意見(jiàn)的方式較為簡(jiǎn)單，一般僅向公眾公布草案文本，沒(méi)有向公眾公布草案擬定的依據(jù)、起草文本的說(shuō)明等重要內(nèi)容，使得經(jīng)濟(jì)立法草案征求公眾意見(jiàn)的效果不佳。在地方經(jīng)濟(jì)立法過(guò)程中地方性法規(guī)的修改意見(jiàn)的提出、地方經(jīng)濟(jì)立法成本的估算、公眾的評(píng)議、修改意見(jiàn)的反饋等都沒(méi)有按照相關(guān)的規(guī)定在法定刊物、媒體上公開(kāi)發(fā)布，致使經(jīng)濟(jì)立法欠缺透明度和公正性。有關(guān)地方經(jīng)濟(jì)立法的信息公開(kāi)很大程度上缺乏規(guī)范性，法律草案征求意見(jiàn)的范圍不明確，地方經(jīng)濟(jì)立法的時(shí)間進(jìn)程缺乏有效監(jiān)督，地方經(jīng)濟(jì)立法的審議情況缺乏及時(shí)有效地對(duì)外公布，等等。另外，地方經(jīng)濟(jì)立法聽(tīng)證結(jié)果的反饋機(jī)制并不能有效地建立起來(lái)，也不能提前公告地方經(jīng)濟(jì)立法論證信息，更未及時(shí)公布公眾提出的意見(jiàn)、建議及其采納情況和理由，進(jìn)而導(dǎo)致?lián)p壞了公眾參與的積極性，也使得地方經(jīng)濟(jì)立法的聽(tīng)證隨意和隱蔽。

三、公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法所存困境的主要原因

（一）輕視程序規(guī)則的弊端

長(zhǎng)期以來(lái)，地方性經(jīng)濟(jì)法規(guī)的制定、地方政府經(jīng)濟(jì)規(guī)章的出臺(tái)呈現(xiàn)出“重實(shí)體，輕程序”的特點(diǎn)。政府一直強(qiáng)調(diào)吸納公眾參與經(jīng)濟(jì)立法，但是只重視征求意見(jiàn)，不及時(shí)處理，以致出現(xiàn)“重征集，輕處理”的怪現(xiàn)象，使得國(guó)家、政府失信于公眾。在地方經(jīng)濟(jì)立法過(guò)程中，程序設(shè)計(jì)不足，公眾意見(jiàn)的反饋機(jī)制不健全，公眾向什么部門(mén)反饋意見(jiàn)不明確，地方經(jīng)濟(jì)立法意見(jiàn)的收集部門(mén)與公眾之間的互動(dòng)不足，經(jīng)濟(jì)立法的反饋意見(jiàn)是否暢通，是否能到達(dá)相關(guān)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)不得而知，地方經(jīng)濟(jì)立法的意見(jiàn)是否能被采納，以及不能被采納的理由公眾無(wú)法知曉，嚴(yán)重挫傷了公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的積極性。地方經(jīng)濟(jì)立法者與公眾主動(dòng)進(jìn)行溝通明顯不足，也未能及時(shí)、負(fù)責(zé)任地反饋和回應(yīng)公眾意見(jiàn)，從而引發(fā)公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的有效性遭受質(zhì)疑，嚴(yán)重影響公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的信心及其效果。

（二）參與地方經(jīng)濟(jì)立法的能力有待提高

目前，一些組織結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、規(guī)模龐大的經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)了解經(jīng)濟(jì)立法信息、掌握經(jīng)濟(jì)立法資源，它們積極踴躍參與地方經(jīng)濟(jì)立法，努力擴(kuò)大集團(tuán)經(jīng)濟(jì)利益。但是，社會(huì)弱勢(shì)群體，本難以自保，更無(wú)力參與地方經(jīng)濟(jì)立法，為了應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)權(quán)利而斗爭(zhēng)，在地方經(jīng)濟(jì)立法過(guò)程中人大代表對(duì)它們的利益關(guān)注不足。由于公眾能力的懸殊，造成經(jīng)濟(jì)法律權(quán)利、利益的不均衡。由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，使得當(dāng)前的地方經(jīng)濟(jì)立法表現(xiàn)出明顯的經(jīng)濟(jì)性訴求特征，公眾對(duì)政治利益、社會(huì)權(quán)益的關(guān)注較少。這種狀況是公眾權(quán)利意識(shí)未充分覺(jué)醒的表現(xiàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，公眾的地方經(jīng)濟(jì)立法參與熱情得到了較大的提高，參與度顯著提升。但是，離理想的目標(biāo)還較遠(yuǎn)，公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的次數(shù)還較低，積極性、主動(dòng)性還不夠高，表現(xiàn)出明顯的邀請(qǐng)性、階段性、動(dòng)員性特征。

（三）地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體水平不高，在一些局部地區(qū)居民的生活還比較貧窮。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，財(cái)政收入有限，因此，公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的程度、途徑極為受限。經(jīng)濟(jì)的落后狀況制約了公眾參與地方性經(jīng)濟(jì)立法與地方政府經(jīng)濟(jì)規(guī)章制定的廣度和深度。由于交通、通訊、食宿等條件的限制，大部分剛處于溫飽水平的民眾不可能有足夠的精力和時(shí)間去參與地方經(jīng)濟(jì)立法活動(dòng)。另外，地方經(jīng)濟(jì)立法工作所必需的人、財(cái)、物等條件大多由政府部門(mén)提供的，這樣的地方經(jīng)濟(jì)立法在實(shí)際操作過(guò)程中實(shí)為部門(mén)經(jīng)濟(jì)立法，促使部門(mén)利益法制化的不合理、不公平現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，如經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)往往借“法”擴(kuò)權(quán)，以“法”爭(zhēng)利，地方經(jīng)濟(jì)立法成了強(qiáng)化部門(mén)利益的工具。

（四）傳統(tǒng)儒家文化的不利影響

我國(guó)兩千多年的封建主義皇權(quán)專(zhuān)制歷史，自古以來(lái)形成以行政權(quán)力集中和膨脹為特點(diǎn)。目前我國(guó)傳統(tǒng)政治文化中的一些糟粕會(huì)阻礙服務(wù)型政府的建設(shè)進(jìn)程，禁錮了公眾的思想，妨礙了政治民主的發(fā)展。長(zhǎng)期缺乏自由民主和經(jīng)濟(jì)法治傳統(tǒng)的政治氛圍，使得公民參與地方經(jīng)濟(jì)立法的積極性和廣泛性顯得不夠強(qiáng)烈。作為政治共同體成員有著政治取向的民主政治文化能直接決定公眾對(duì)政治目標(biāo)的認(rèn)同或排斥、贊同或反對(duì)的情緒，也關(guān)系著安定和諧的現(xiàn)代化環(huán)境氛圍，以及公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的廣度和深度。傳統(tǒng)政治文化“無(wú)為而治”“小國(guó)寡民”的思想促進(jìn)了廣大公眾的心理形成了“與世無(wú)爭(zhēng)”，“權(quán)威崇拜”的小農(nóng)意識(shí)，窒息了公眾的自由民主意識(shí)，阻礙了公眾對(duì)政治民主、經(jīng)濟(jì)自由的探尋。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活、政治生活中，公眾缺乏權(quán)利意識(shí)、自主意識(shí)，自然不會(huì)積極介入地方經(jīng)濟(jì)事務(wù)和地方經(jīng)濟(jì)立法活動(dòng)，更不會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)立法體系有所認(rèn)知、遵從和支持。

四、公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的完善建議

（一）建立健全公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的規(guī)則體系

要提高經(jīng)濟(jì)立法透明度和增進(jìn)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法的效率性，就必須建立相應(yīng)的與公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法關(guān)聯(lián)的配套制度。明確規(guī)定公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的類(lèi)別，參與立法的具體內(nèi)容和必要程序，切實(shí)保障和落實(shí)公眾的參與權(quán)，以及實(shí)現(xiàn)公眾群體自身的權(quán)益保障和經(jīng)濟(jì)治理的訴求。使立法信息公開(kāi)制度更透明化、法律化，才能讓公民充分了解相關(guān)信息并對(duì)這些信息進(jìn)行分析、研究和及時(shí)反饋，逐步消除公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法不積極、效果不顯著等問(wèn)題，制定徹底的信息公開(kāi)和反饋的經(jīng)濟(jì)制度，是公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的生命所在，避免公眾參與被淪為“假參與”的境地[13] 。采取有效措施可完善地方經(jīng)濟(jì)立法的聽(tīng)證制度。豐富地方經(jīng)濟(jì)立法聽(tīng)證的方式。對(duì)于事關(guān)公眾的重大利益以及重大民生問(wèn)題的地方經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)該采用正式的聽(tīng)證形式，對(duì)于一般性地方經(jīng)濟(jì)立法，可以探索采用非正式的聽(tīng)證方式，實(shí)現(xiàn)聽(tīng)證方式的靈活多樣。建立健全公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的反饋機(jī)制，提高處理問(wèn)題的效率。規(guī)范程序，對(duì)于聽(tīng)證過(guò)程中公眾提出的意見(jiàn)應(yīng)該及時(shí)答復(fù)，并且應(yīng)明確答復(fù)的方式。對(duì)于被采用的意見(jiàn)，應(yīng)該用一定的方式通知公眾。對(duì)于意見(jiàn)未被采用的公眾，應(yīng)該積極主動(dòng)說(shuō)明理由，并且應(yīng)將公眾提出的意見(jiàn)以及被采用的意見(jiàn)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等媒體的形式向社會(huì)公布。

（二）拓寬公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的信息公開(kāi)途徑

構(gòu)建完整的地方經(jīng)濟(jì)立法信息徹底公開(kāi)制度。地方經(jīng)濟(jì)立法信息公開(kāi)，不僅包括地方經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)，還重點(diǎn)涉及經(jīng)濟(jì)立法機(jī)關(guān)的信息應(yīng)徹底公開(kāi)的義務(wù)。從地方經(jīng)濟(jì)立法內(nèi)容和經(jīng)濟(jì)立法程序方面進(jìn)行全面公開(kāi)，包括從地方性經(jīng)濟(jì)法規(guī)、經(jīng)濟(jì)規(guī)章草案的公告制度開(kāi)始。對(duì)地方經(jīng)濟(jì)立法事項(xiàng)的提案、立項(xiàng)與起草工作都需要一定的社會(huì)公眾參與，特別是專(zhuān)家學(xué)者的參與，更能反映公眾的利益訴求以及立法所要求的抽象表達(dá)。通過(guò)立法或者立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，賦予社會(huì)公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的動(dòng)議權(quán)，且不斷拓展其動(dòng)議權(quán)的適用范圍，公眾對(duì)地方經(jīng)濟(jì)立法的提議或書(shū)面意見(jiàn)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)依法處理，及時(shí)地向社會(huì)公眾反饋和告知其已吸納或者拒絕立法建議的情況，對(duì)社會(huì)公眾的參與權(quán)給予極大尊重。通過(guò)明確規(guī)定地方經(jīng)濟(jì)法律草案有關(guān)公眾參與的公開(kāi)時(shí)間、公開(kāi)程序等，建立公開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)、咨詢(xún)會(huì)等制度。除了草案需要公開(kāi)之外，對(duì)各種公眾參與的會(huì)議也需要公開(kāi)，特別是公眾聽(tīng)證會(huì)需要明確具體公開(kāi)其各個(gè)環(huán)節(jié)和內(nèi)容。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)立法聽(tīng)證程序包括的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有公開(kāi)立法信息、公布聽(tīng)證公告、選擇做立法陳述的工作人員、進(jìn)行聽(tīng)證的前期準(zhǔn)備、舉行聽(tīng)證、記錄聽(tīng)證過(guò)程及公開(kāi)聽(tīng)證結(jié)果[14]。通過(guò)信息公開(kāi)制度避免經(jīng)濟(jì)立法久拖不決，降低立法成本，不斷提升地方經(jīng)濟(jì)立法機(jī)關(guān)的工作效率，提升地方經(jīng)濟(jì)立法機(jī)關(guān)的立法質(zhì)量。

（三）培育和提升公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的法治思維和意識(shí)

地方經(jīng)濟(jì)立法的本質(zhì)是地方政府對(duì)地方經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行平衡和再分配的過(guò)程，公眾與立法機(jī)關(guān)、其他組織之間的充分爭(zhēng)奪、博弈，通過(guò)協(xié)調(diào)與溝通制定的經(jīng)濟(jì)規(guī)則才能有效制約各方利益主體。只有經(jīng)濟(jì)規(guī)范獲得社會(huì)公眾的認(rèn)可與支持，才能發(fā)揮其作用產(chǎn)生“規(guī)范內(nèi)化”的效應(yīng)，也才能將法律對(duì)人的外在約束力轉(zhuǎn)化為行為人對(duì)法律的內(nèi)心確信，形成“自律機(jī)制”[15] ，最終的地方經(jīng)濟(jì)規(guī)則才能真正實(shí)現(xiàn)各方利益共享。地方經(jīng)濟(jì)立法機(jī)關(guān)有義務(wù)和責(zé)任培訓(xùn)公眾的經(jīng)濟(jì)法律思維和經(jīng)濟(jì)法治理念，通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)法基本原則的講解和學(xué)習(xí)，使得公眾對(duì)地方經(jīng)濟(jì)立法的必要性和重要性有所認(rèn)識(shí)，使得公眾提高參與經(jīng)濟(jì)立法的能力，并且提升參與的效率。另外，地方經(jīng)濟(jì)立法機(jī)關(guān)應(yīng)該發(fā)揮其在立法活動(dòng)中的主導(dǎo)地位和優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)公眾及公眾團(tuán)體充分參與地方經(jīng)濟(jì)立法活動(dòng)，重視經(jīng)濟(jì)類(lèi)的專(zhuān)家、學(xué)者等參與地方經(jīng)濟(jì)立法，形成地方立法機(jī)關(guān)與公眾之間良性的立法商討模式。形成社團(tuán)網(wǎng)絡(luò)是公民社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，需要產(chǎn)生一種話(huà)語(yǔ)機(jī)制能夠解決人們?cè)诠差I(lǐng)域普遍感興趣的問(wèn)題[16]。 通過(guò)營(yíng)造一種積極參與的經(jīng)濟(jì)文化，不僅可以培養(yǎng)社會(huì)公眾的經(jīng)濟(jì)認(rèn)同感、信任感，還能產(chǎn)生規(guī)范公民自身行為、使其積極參與和感受到地方經(jīng)濟(jì)立法的有益影響，在全社會(huì)建立起民主、法治和參與的觀念。

（四）構(gòu)建公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的激勵(lì)機(jī)制

公眾需要耗費(fèi)一定時(shí)間和精力才能參與到地方經(jīng)濟(jì)立法的過(guò)程中，進(jìn)而應(yīng)該給予參與地方經(jīng)濟(jì)立法的民眾一定的物質(zhì)和精神激勵(lì)。正如約翰·克萊頓·托馬斯所說(shuō)，管理當(dāng)局如果想獲取公民參與并使其達(dá)到某種特定的水平，那么，提供與之相當(dāng)影響的權(quán)益作為激勵(lì)是十分必需的[17]。 構(gòu)建有關(guān)公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的激勵(lì)制度尤為必要。首先，對(duì)積極參與地方立法活動(dòng)的民眾一定的物質(zhì)補(bǔ)貼，如誤工補(bǔ)貼、交通費(fèi)、用餐補(bǔ)貼等，來(lái)補(bǔ)償其付出的時(shí)間、精力，但要有所區(qū)別，根據(jù)民眾參與經(jīng)濟(jì)立法所付出的努力及實(shí)際效果來(lái)制定相應(yīng)的物質(zhì)補(bǔ)償及激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)；其次，還有對(duì)參與地方經(jīng)濟(jì)立法的民眾進(jìn)行精神激勵(lì)，物質(zhì)激勵(lì)一個(gè)保障因素，精神激勵(lì)也能使參與的民眾獲取成就感和滿(mǎn)足感，進(jìn)而激發(fā)其參與立法的熱情。構(gòu)建精神激勵(lì)機(jī)制，就要充分尊重公眾的話(huà)語(yǔ)權(quán)，有關(guān)立法部門(mén)認(rèn)真聽(tīng)取其意見(jiàn)，如果立法機(jī)關(guān)吸納了相關(guān)的建議，可以通過(guò)進(jìn)行信息反饋或者進(jìn)行嘉獎(jiǎng)，把參與經(jīng)濟(jì)立法的公眾名單進(jìn)行公布、備份、記錄保存等方式對(duì)相關(guān)的公眾進(jìn)行精神激勵(lì)，進(jìn)而喚起和啟發(fā)其參與經(jīng)濟(jì)立法活動(dòng)的熱情。

（五）規(guī)范和健全公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的權(quán)益表達(dá)制度

深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，要求公眾參與到地方經(jīng)濟(jì)立法活動(dòng)中，同時(shí)，現(xiàn)代民主法治的核心內(nèi)容也包括公眾參與，完善公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的重要方式和關(guān)鍵要素在于構(gòu)建合理有效的利益表達(dá)與利益平衡機(jī)制。其一，應(yīng)該盡快建立社會(huì)公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的利益表達(dá)平臺(tái)。建立不同立法主體間的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在自由、公正和理性的基本原則下實(shí)現(xiàn)意見(jiàn)交鋒、磨合和協(xié)調(diào)。幫助和扶持分散的、弱勢(shì)的社會(huì)公眾，構(gòu)建規(guī)范化的、正?；睦姹磉_(dá)機(jī)制，“要積極探索和建立不同利益群體權(quán)益訴求表達(dá)的新機(jī)制和新平臺(tái)”[18]。 其二，經(jīng)濟(jì)利益表達(dá)和評(píng)估機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)更加科學(xué)合理。通過(guò)創(chuàng)設(shè)科學(xué)并具有可行性的利益表達(dá)評(píng)估機(jī)制，以綜合平衡各參與地方經(jīng)濟(jì)立法公眾的利益訴求，應(yīng)該針對(duì)不同公眾主體利益需求的法律效果、不同方案的法律效果，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)立法參與者的利益訴求[19]。最后，應(yīng)該建立公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的信息反饋機(jī)制，建立地方立法機(jī)關(guān)與公眾的良性互動(dòng)機(jī)制。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)該根據(jù)自身情況來(lái)科學(xué)制定立法的評(píng)價(jià)指標(biāo)，主要評(píng)估對(duì)象包括政府及相關(guān)部門(mén)，評(píng)估的核心內(nèi)容是對(duì)職能部門(mén)的考核[20]。建立公眾參與的立法后評(píng)估機(jī)制才能使得立法機(jī)關(guān)的工作效率得以根本改善。此外，公眾參與地方經(jīng)濟(jì)立法的效力評(píng)價(jià)機(jī)制應(yīng)該明確具體、科學(xué)合理，逐漸降低公眾參與經(jīng)濟(jì)立法的成本。當(dāng)然還應(yīng)當(dāng)通過(guò)相關(guān)立法賦予參與的公眾相應(yīng)的權(quán)利以便其行使訴權(quán)，即起訴地方經(jīng)濟(jì)立法機(jī)關(guān)的不作為[21] 。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉莘.行政立法研究[M].北京：法律出版社，2003：125.

[2]王錫鋅，章永樂(lè).專(zhuān)家、大眾與知識(shí)運(yùn)用——行政規(guī)則制定過(guò)程的一個(gè)分析框架[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2003（3）：123.

[3]蔣傳華.地方政府立法公眾參與研究——基于安徽省立法實(shí)踐的分析[G]//程雁雷.安徽大學(xué)法律評(píng)論（2012年第2輯）[C].合肥：安徽人民出版社，2013：122.

[4]戴激濤.公眾參與：作為美德和制度的存在——探尋地方立法的和諧之道[J].時(shí)代法學(xué)，2005（6）：34.

[5]史建三，吳天昊.地方立法質(zhì)量：現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策——以上海人大地方立法為例[J].法學(xué)，2009（6）：100.

[6]江暉.對(duì)我國(guó)公眾參與立法制度完善的思考[J].法制與社會(huì)，2008（9）：1.

[7]徐璐.代議與參與——對(duì)當(dāng)前我國(guó)公眾參與立法的反思[J].江淮論壇，2010（1）：113.

[8]侯孟君，馬子云.地方立法公眾參與的若干問(wèn)題及其應(yīng)對(duì)[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（10）：74.

[9]鄭毅.對(duì)我國(guó)《立法法》修改后若干疑難問(wèn)題的詮釋與回應(yīng)[J].政治與法律，2016（1）：57.

[10]柯衛(wèi)，王國(guó)平.公眾參與地方立法的思考[J].求索，2010（8）：164.

[11]王薇.公眾參與地方立法的現(xiàn)狀分析與對(duì)策研究[G]// 廣州市法學(xué)會(huì).法治論壇（第32輯） [C].北京：中國(guó)法制出版社，2013：212-213.

[12]李小群，吳興國(guó)，張高英.安徽省地方立法公眾參與現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策研究[J].安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（1）：104.

[13]姚小林.論地方立法民主化過(guò)程中的公眾參與[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（2）：63.

[14]饒世權(quán).論公眾參與視閾中的地方立法聽(tīng)證制度[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2013（10）：155.

[15]李曉波.論公眾參與地方立法的法制意義[J].華南理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016（1）：86.

[16]JURGEN HABERMAS. Between Facts and Norms[M]. Cambridge： Polity Press， 1996：367.

[17]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與[M].孫柏瑛，等譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010：237.

[18]桂林，陳保中.公眾參與地方立法的實(shí)踐與完善[J].理論探討，2011（3）：141.

[19]蔡家琴.公眾參與立法初論[J].信陽(yáng)師范學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2010（5）：43.

[20]高峰.依法治國(guó)視閾下地方立法公眾參與研究[J].山東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（4）： 38.

[21]楊建鋒.論行政立法后評(píng)估的啟動(dòng)機(jī)制——以公眾參與為視角[J].河北青年管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（1）：67.