供給側(cè)改革背景下的反壟斷與松管制
——兼論公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施

余東華,鞏彥博

(山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100；中國(guó)青年政治學(xué)院馬克思主義學(xué)院，北京 100089)

供給側(cè)改革背景下的反壟斷與松管制
——兼論公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施

余東華,鞏彥博

(山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100；中國(guó)青年政治學(xué)院馬克思主義學(xué)院，北京 100089)

供給側(cè)改革是為了理順政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，提高供給質(zhì)量和效率，保持經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。反壟斷與松管制是規(guī)范政府行為、理順政府與市場(chǎng)關(guān)系的重要舉措，應(yīng)成為供給側(cè)改革的重要內(nèi)容。供給側(cè)改革背景下，反壟斷的重點(diǎn)是通過(guò)反行政性壟斷深化國(guó)有企業(yè)改革、規(guī)范政府行為、推動(dòng)政府管理體制改革，從而維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。放松服務(wù)業(yè)領(lǐng)域、要素市場(chǎng)和自然壟斷行業(yè)的政府管制，能夠推動(dòng)政府簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化制度供給、降低企業(yè)成本，從而激發(fā)微觀經(jīng)濟(jì)活力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是反行政性壟斷的有力措施，也是放松經(jīng)濟(jì)性管制的突破口，體現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)先的市場(chǎng)準(zhǔn)則，將推動(dòng)建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系。 〔關(guān)鍵詞〕供給側(cè)改革；反行政性壟斷；放松管制；公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度

一、反壟斷、松管制與供給側(cè)改革

處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，是中國(guó)全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題，是供給側(cè)改革的重要政策取向，也是衡量改革成效的基本尺度*吳敬璉：《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革：經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型重塑中國(guó)布局》，北京：中國(guó)文史出版社，2016年版，第19頁(yè)。。當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)下行壓力仍然存在的情況下，如何通過(guò)改革建立起能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體制機(jī)制，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，優(yōu)化制度供給，讓市場(chǎng)在資源配置中真正發(fā)揮決定性作用，對(duì)于推動(dòng)宏觀經(jīng)濟(jì)順利走出“三期疊加”困境具有重要的戰(zhàn)略意義。

(一)反壟斷與松管制是破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題的突破口

現(xiàn)階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的最大難題是如何釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力、轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力、夯實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿吞嵘?jīng)濟(jì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。在處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系方面，政府自身面臨著兩難選擇：一方面，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大迫使政府加大干預(yù)力度，這將影響資源配置方式和市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用；另一方面，全面深化改革希望充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，可能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)短期波動(dòng)的陣痛。從經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯判斷，通過(guò)公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)活力和發(fā)展?jié)摿Γ攀怯懈?jìng)爭(zhēng)力且可以持續(xù)的發(fā)展基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的一些難題與政府對(duì)生產(chǎn)要素的抑制有關(guān)。例如，農(nóng)民工年復(fù)一年地出現(xiàn)大規(guī)模候鳥(niǎo)式遷徙，勞動(dòng)力每年都需要背井離鄉(xiāng)；大量資金在房地產(chǎn)行業(yè)形成“堰塞湖”，資本無(wú)處可去；土地大片拋荒與餓地現(xiàn)象并存，土地價(jià)格畸高成為房地產(chǎn)泡沫的鼓吹器。資源和要素的自由流動(dòng)受到限制，以壟斷和管制為代表的體制性障礙是限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和資源自由流動(dòng)的主要因素，也是制約經(jīng)濟(jì)活力和動(dòng)力的重要力量?，F(xiàn)階段，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力需要由要素驅(qū)動(dòng)向效率驅(qū)動(dòng)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，在這一轉(zhuǎn)化過(guò)程中市場(chǎng)的作用越來(lái)越明顯，釋放市場(chǎng)的活力越來(lái)越重要，而釋放市場(chǎng)活力需要解除束縛市場(chǎng)發(fā)揮作用的壟斷因素和管制因素。

(二)反壟斷與松管制是供給側(cè)改革的重要內(nèi)容

供給側(cè)改革的本質(zhì)是從生產(chǎn)端和供給端入手，通過(guò)全面深化改革解除對(duì)人口、資本、土地、制度等要素的抑制，增加有效供給，提高供給體系質(zhì)量和效率，提振經(jīng)濟(jì)活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力；供給側(cè)改革成功的基本條件是充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要任務(wù)之一就是釋放經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的活力，尋找推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的動(dòng)力，夯實(shí)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力。因此，供給側(cè)改革需要從五大任務(wù)調(diào)整為七大任務(wù)。五大任務(wù)指的是“三去一降一補(bǔ)”，即去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板*林毅夫：《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革》，北京：民主與建設(shè)出版社，2016年版，第23頁(yè)。；再加上反壟斷與松管制，就成了七大任務(wù)。在供給側(cè)改革中增加“反壟斷”與“松管制”兩大任務(wù)，是保證其他任務(wù)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的基礎(chǔ)。分析供給側(cè)改革的初衷就會(huì)發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是哪一項(xiàng)改革任務(wù)，都繞不開(kāi)理順“政府與市場(chǎng)的關(guān)系”這一難題，都需要推動(dòng)政府管理體制的實(shí)質(zhì)性改革，尤其是制度供給方面的改革，例如行政管理體制改革、國(guó)企改革、壟斷行業(yè)改革等，這些改革都可以歸納為反壟斷與松管制。

(三)反壟斷和松管制是順利實(shí)現(xiàn)供給側(cè)改革五大任務(wù)的制度性前提

去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板等五大重點(diǎn)任務(wù)的順利實(shí)施，需要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系、發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，而處理好供給側(cè)改革中政府與市場(chǎng)的關(guān)系，首先需要反壟斷和松管制。

1.去產(chǎn)能。去產(chǎn)能需要政府、企業(yè)與市場(chǎng)相互聯(lián)動(dòng)，協(xié)同推進(jìn)。政府去產(chǎn)能的優(yōu)勢(shì)在于，通過(guò)兼并重組增強(qiáng)生產(chǎn)能力在經(jīng)濟(jì)低迷期的韌性，避免發(fā)生大規(guī)模的失業(yè)；同時(shí)，能夠動(dòng)員行政力量強(qiáng)制性關(guān)停并轉(zhuǎn)一部分生產(chǎn)能力，做到迅速推進(jìn)、立竿見(jiàn)影。但是，政府去產(chǎn)能的劣勢(shì)在于，可能發(fā)生“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象，并且地方政府和產(chǎn)能過(guò)剩的國(guó)有企業(yè)會(huì)行使“上有政策、下有對(duì)策”的博弈策略。市場(chǎng)去產(chǎn)能的劣勢(shì)在于，去產(chǎn)能的周期較長(zhǎng)、社會(huì)成本較高，但是市場(chǎng)去產(chǎn)能的優(yōu)勢(shì)也很明顯，通過(guò)“市場(chǎng)出清”去掉的是競(jìng)爭(zhēng)力不足的產(chǎn)能，它比“計(jì)劃出清”更徹底、更精準(zhǔn)。因此，淘汰落后產(chǎn)能，需要深化社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，通過(guò)反壟斷和松管制減少政府對(duì)市場(chǎng)行為的干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)功能，借助市場(chǎng)力量淘汰“僵尸企業(yè)”和落后產(chǎn)能，最終實(shí)現(xiàn)“良幣驅(qū)逐劣幣”，推動(dòng)供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。

2.去庫(kù)存。房地產(chǎn)行業(yè)是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支柱產(chǎn)業(yè)，近年來(lái)在高房?jī)r(jià)和盲目投資的驅(qū)動(dòng)下，房地產(chǎn)行業(yè)出現(xiàn)了大量庫(kù)存。2015年末，中國(guó)房地產(chǎn)總庫(kù)存面積大約64億平方米，按照2015年的銷售量大約需要5年才能消化干凈。商品住宅總庫(kù)存大約33.5億平方米，去化周期需要3年。房地產(chǎn)市場(chǎng)庫(kù)存增加是一種結(jié)構(gòu)性過(guò)剩，可以通過(guò)采取擴(kuò)大需求與放松管制并舉的措施進(jìn)行化解。擴(kuò)大需求就是加快農(nóng)民工市民化和戶籍人口城鎮(zhèn)化，打通供需渠道，消化庫(kù)存，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)；放松管制就是放松勞動(dòng)力、土地、資金等要素市場(chǎng)管制，允許人口自由流動(dòng)，改變一線和二線城市房屋價(jià)格畸高不下、三線和四線城市房屋空置率過(guò)高的局面。同時(shí)，房地產(chǎn)市場(chǎng)是中國(guó)地方保護(hù)和市場(chǎng)分割最為嚴(yán)重的領(lǐng)域，搞活房地產(chǎn)市場(chǎng)需要通過(guò)反行政性壟斷，約束地方政府的不當(dāng)干預(yù)行為，在去庫(kù)存的同時(shí)擠泡沫，有效化解房地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

3.去杠桿。當(dāng)前，中國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)杠桿率處于國(guó)際中等水平，但非金融企業(yè)的杠桿率過(guò)高，影響企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)，并且蘊(yùn)含著較大的金融風(fēng)險(xiǎn)。在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大、企業(yè)盈利能力較弱的背景下，無(wú)法直接去杠桿，只能通過(guò)杠桿轉(zhuǎn)移減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。因此，對(duì)于企業(yè)而言是去杠桿，但對(duì)于整個(gè)社會(huì)而言是移杠桿。在去杠桿、化解債務(wù)過(guò)程中，需要審慎選擇轉(zhuǎn)移渠道和轉(zhuǎn)移對(duì)象，最大程度降低和化解風(fēng)險(xiǎn)。地方轉(zhuǎn)中央，要考慮債務(wù)性質(zhì)和轉(zhuǎn)移成本，不能簡(jiǎn)單實(shí)行企業(yè)債務(wù)政府還；企業(yè)轉(zhuǎn)銀行，要考慮銀行承受能力和債務(wù)可償還性，不能讓銀行累積金融風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)政轉(zhuǎn)貨幣，要考慮到通貨膨脹趨勢(shì)，不能因貨幣超發(fā)而導(dǎo)致出現(xiàn)泡沫經(jīng)濟(jì)；政府轉(zhuǎn)居民，要考慮居民的可承受能力和公私合營(yíng)的通道，不能簡(jiǎn)單私有化；債務(wù)轉(zhuǎn)股份，要考慮如何明晰所有權(quán)和相關(guān)配套改革，不能簡(jiǎn)單甩包袱。無(wú)論是哪一種轉(zhuǎn)移方式，最終都需要通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)檢驗(yàn)效果，因而在去杠桿過(guò)程中要盡可能發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，盡可能少地使用行政力量對(duì)債務(wù)進(jìn)行“拉郎配”。

4.降成本。降成本的主要措施包括減稅、降費(fèi)與降低交易成本。但是，在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大、財(cái)政支出剛性的情況下，減稅不僅面臨著短期利益與長(zhǎng)期利益的權(quán)衡，而且可能出現(xiàn)“割肉補(bǔ)瘡”現(xiàn)象，導(dǎo)致增加財(cái)政支出、提高財(cái)政赤字率。降低企業(yè)的生產(chǎn)成本，需要放松要素市場(chǎng)上的不當(dāng)管制，解除要素供給抑制，理順要素市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制。降低企業(yè)的制度成本，需要清理經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行政性壟斷，放松政府管制。企業(yè)制度性交易成本過(guò)高，主要是因?yàn)檎苤铺?、?guī)矩太多、婆婆太多，政府管得過(guò)多、過(guò)細(xì)、過(guò)嚴(yán)。降低企業(yè)融資成本，需要放松金融管制，清理不必要的資金“通道”、“過(guò)橋”環(huán)節(jié)和不合理的金融服務(wù)收費(fèi)。降低企業(yè)的物流成本，需要放松交通物流行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的價(jià)格管制，深化流通體制改革和物流收費(fèi)制度改革，合理確定收費(fèi)期限和標(biāo)準(zhǔn)。由此可見(jiàn)，反壟斷和松管制是降低企業(yè)成本，尤其是降低企業(yè)隱性制度成本的重要舉措。

5.補(bǔ)短板。補(bǔ)短板，就是要針對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的突出問(wèn)題和主要矛盾，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為抓手，持續(xù)改善供給數(shù)量和質(zhì)量，提升有效供給的效率和效益，進(jìn)而培育轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中維持經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)的動(dòng)力機(jī)制。補(bǔ)短板之前，需要客觀分析我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的短板到底在哪里，形成的真正原因是什么，否則，很容易出現(xiàn)顧此失彼或無(wú)的放矢現(xiàn)象。無(wú)論是貧富差距短板，還是教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)短板，其形成原因中既有政府缺位因素，也有政府越位因素，需要對(duì)癥下藥。在理順“政府與市場(chǎng)的關(guān)系”的前提下，通過(guò)有效投資補(bǔ)供給短板，通過(guò)加快改革補(bǔ)制度短板，通過(guò)強(qiáng)化研發(fā)補(bǔ)創(chuàng)新短板。

從以上分析可以看出，束縛中國(guó)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的兩套枷鎖，一是行政性壟斷，二是政府的經(jīng)濟(jì)性管制(主要是指進(jìn)入管制和價(jià)格管制)。因此，供給側(cè)改革中只有通過(guò)反壟斷與松管制才能理順“政府與市場(chǎng)的關(guān)系”，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和政府的引導(dǎo)作用，逐步明確政府與市場(chǎng)的邊界。

二、供給側(cè)改革背景下反壟斷的重點(diǎn)是反行政性壟斷

利益驅(qū)動(dòng)、法律不健全、政府父愛(ài)主義、權(quán)力貪欲以及由此導(dǎo)致的濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)的行政性壟斷行為，是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家的痼疾，也是中國(guó)理順“政府與市場(chǎng)關(guān)系”的最大障礙。在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的宏觀背景下，地方政府和行業(yè)部門更有動(dòng)機(jī)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)施行政性壟斷，并且手段更加多樣化、形式更加隱蔽：一些地區(qū)或部門為了保護(hù)本地區(qū)或本部門的利益，設(shè)定歧視性標(biāo)準(zhǔn)、制定非對(duì)等壁壘、限制商品要素流通，實(shí)施地方保護(hù)、行業(yè)保護(hù)和區(qū)域封鎖；歧視性資質(zhì)要求、指定交易、限制交易、不當(dāng)干預(yù)經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致行業(yè)壁壘、部門壟斷和企業(yè)壟斷；違法給予土地、稅收、貸款、價(jià)格等優(yōu)惠政策或不當(dāng)減損市場(chǎng)主體利益等，導(dǎo)致身份不同的市場(chǎng)主體無(wú)法公平競(jìng)爭(zhēng)。

(一)行政性壟斷行為出現(xiàn)新變化

反壟斷的重點(diǎn)在于反壟斷行為，而中國(guó)最普遍的壟斷行為是行政性壟斷。近年來(lái)，行政性壟斷出現(xiàn)了一些新的變化：一是行政性壟斷變得更加“盤根錯(cuò)節(jié)”。國(guó)有企業(yè)效率低下而居于壟斷地位、自然壟斷產(chǎn)業(yè)自然壟斷性減弱而改革滯后、區(qū)域市場(chǎng)分割而導(dǎo)致全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮等現(xiàn)象的存在，都與部門與行業(yè)的行政性壟斷和地方保護(hù)相關(guān)。轉(zhuǎn)型時(shí)期，中國(guó)的行政性壟斷與經(jīng)濟(jì)性壟斷和自然壟斷相互交織，加大了反行政性壟斷的難度。行政性壟斷行為與政府調(diào)控和政府干預(yù)行為相互混雜，在土地、資金、政府補(bǔ)貼、項(xiàng)目審批等多環(huán)節(jié)限制或阻礙市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)，甚至通過(guò)頒布實(shí)施所謂的“發(fā)展戰(zhàn)略”來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的干預(yù)。二是行政性壟斷隱蔽性加大?！斗磯艛喾ā奉C布實(shí)施后，明目張膽的行政性壟斷行為有所顧忌，但利用行政力量變相干預(yù)市場(chǎng)的行為有增無(wú)減，行政行為異化為市場(chǎng)行為，限制和阻礙公平競(jìng)爭(zhēng)。尤其是地區(qū)性行政壟斷大多披著“合法性”外衣，花樣繁多、不易辨識(shí)。地方政府和一些行業(yè)部門以宏觀調(diào)控和政策扶持之名行政府干預(yù)之實(shí)，使得行政性壟斷行為具有了某種“正當(dāng)性”，以“公權(quán)”謀“私利”(部門利益和區(qū)域利益)，限制商品與資源自由流動(dòng)，降低資源配置效率和市場(chǎng)交易效率。三是行政性壟斷的危害性加大。《反壟斷法》頒布實(shí)施后，行政性壟斷行為有所顧忌，但并未收斂，而是更加隱蔽地牟取顯性利益、短期利益，損害經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。行政性壟斷扭曲了市場(chǎng)機(jī)制，降低了資源配置效率，制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力、動(dòng)力和潛力，其危害性已經(jīng)滲透到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的多個(gè)方面。如何反行政性壟斷，主體是誰(shuí)，對(duì)象是什么，司法程序怎樣，如何處罰，如何考核，如何監(jiān)督，都是難題。如果不能厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，甚至有可能使得反行政性壟斷本身成為行政性壟斷。

(二)反行政性壟斷能夠釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力

反行政性壟斷的主要目的是理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系，減少政府對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)，厘清市場(chǎng)與政府的邊界，改善要素供給，形成市場(chǎng)供求決定的價(jià)格體系，釋放市場(chǎng)活力。行政性壟斷的危害很多，導(dǎo)致資源配置效率低下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力不足，社會(huì)福利損失，新興經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻。近年來(lái)，民間固定資產(chǎn)投資增幅下降與行政性壟斷行為所設(shè)置的“玻璃門”直接相關(guān)。民間資本進(jìn)入公用事業(yè)部門、服務(wù)業(yè)領(lǐng)域和自然壟斷行業(yè)的壁壘較高，導(dǎo)致這些行業(yè)有效競(jìng)爭(zhēng)不足，市場(chǎng)活力不足。反行政性壟斷是未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)激發(fā)中國(guó)經(jīng)濟(jì)活力的關(guān)鍵舉措。反行政性壟斷就是要改變政府補(bǔ)貼、資金、土地等領(lǐng)域?qū)?guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)的非對(duì)稱支持。通過(guò)引入有效競(jìng)爭(zhēng)，解放生產(chǎn)力、激發(fā)企業(yè)活力，增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新能力、改善供給結(jié)構(gòu)，最終提高全要素生產(chǎn)率。破除了行政性壟斷，就切斷了政府財(cái)政補(bǔ)貼和金融部門輸血型救濟(jì)與那些長(zhǎng)期虧損、扭虧無(wú)望和產(chǎn)能絕對(duì)過(guò)剩的“僵尸企業(yè)”之間的利益關(guān)系，“僵尸企業(yè)”將失去依靠，退出市場(chǎng)。“僵尸企業(yè)”退市有利于將其占用的資源要素和市場(chǎng)空間配置給優(yōu)勢(shì)企業(yè)，從而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提升供給質(zhì)量和效率，激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力*王曉曄：《行政性壟斷規(guī)制困境與展望》，《中國(guó)物價(jià)》2014年第3期。。

(三)反行政性壟斷能夠推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革

反壟斷要國(guó)企、民企一起反，打破反行政性壟斷的困境。在行政性壟斷問(wèn)題突出的領(lǐng)域，如石油、天然氣、電信、電力、鐵路、醫(yī)療、文化、教育、體育等，往往是國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重較高的領(lǐng)域。通過(guò)放寬準(zhǔn)入，在這些行政性壟斷領(lǐng)域引入新的投資主體，鼓勵(lì)和加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)，能夠降低行業(yè)成本、提高經(jīng)營(yíng)效率，迫使國(guó)有企業(yè)加快自身改革。中共中央《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》貫穿了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思想，對(duì)全面深化國(guó)有企業(yè)改革作出了戰(zhàn)略部署?！胺潘晒苤?、對(duì)內(nèi)搞活、加強(qiáng)監(jiān)管、轉(zhuǎn)型升級(jí)”為主題的市場(chǎng)化改革、產(chǎn)權(quán)多元化改革、改善治理結(jié)構(gòu)、減少政府對(duì)企業(yè)的各種束縛等，本質(zhì)都是厘清政府與企業(yè)的關(guān)系，消除行政性壟斷。壟斷行業(yè)國(guó)有企業(yè)改革的思路是“限范圍、削特權(quán)、增上交、加責(zé)任”。 “限范圍”就是限定國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍，主要經(jīng)營(yíng)具有正外部性的公共產(chǎn)品和關(guān)系國(guó)計(jì)民生的主導(dǎo)行業(yè)；“削特權(quán)”就是削除壟斷行業(yè)國(guó)有企業(yè)的特權(quán)，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)氛圍；“增上交”就是增加國(guó)企利潤(rùn)上繳比率，讓全民受惠于國(guó)企資產(chǎn)的保值增值；“加責(zé)任”就是增加壟斷行業(yè)中國(guó)有企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，使國(guó)企成為遵守社會(huì)倫理和道德、履行社會(huì)責(zé)任和義務(wù)的楷模。國(guó)企改革的具體內(nèi)容包括，推進(jìn)資本化管理，強(qiáng)化國(guó)有資本的保值增值以及國(guó)資戰(zhàn)略掌控力、社會(huì)公益保障性，推進(jìn)混合所有制發(fā)展，激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)活力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化，完善公司治理水平，推行職業(yè)經(jīng)理人制度等。

(四)反行政性壟斷能夠加快政府管理體制改革

反行政性壟斷本質(zhì)上是利用行政力量約束行政力量，需要推動(dòng)政府管理體制改革，改變政府干預(yù)過(guò)多與監(jiān)管不到位并存的現(xiàn)象。通過(guò)政府管理體制改革，轉(zhuǎn)換政府角色，以管制體系替代行政干預(yù)，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制，降低制度成本，提升制度供給水平。以行政審批制度改革為核心的簡(jiǎn)政放權(quán)，是政府管理體制改革的先手棋，是政府的自我革命。評(píng)估行政審批制度改革的成效，需要考慮取消或下放的行政審批事項(xiàng)所涉及的行業(yè)和領(lǐng)域在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中所處的位置和環(huán)節(jié)，取消或下放的行政審批事項(xiàng)所附著的管理權(quán)力，打破行政審批制度改革中“放小不放大、放虛不放實(shí)、放責(zé)不放權(quán)”的怪圈。黨的十八大以后，新一屆政府已經(jīng)取消和下放了近千項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，無(wú)論是在取消和下放行政審批事項(xiàng)的數(shù)量、質(zhì)量，還是從效果、規(guī)范進(jìn)行評(píng)估，都是空前的，取得了巨大成就和顯著成效，對(duì)于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力具有重要意義。政府管理體制改革還需要全面推進(jìn)商事制度改革，減少政府對(duì)微觀市場(chǎng)主體的行政干預(yù)。這要求政府按照發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，從市場(chǎng)主體投資興業(yè)的第一道門檻改起，以改革工商登記為切入點(diǎn)，通過(guò)工商系統(tǒng)的自我革命，主動(dòng)放權(quán)，帶動(dòng)相關(guān)部門審批制度改革，減少行政審批事項(xiàng)，轉(zhuǎn)變政府職能，降低市場(chǎng)主體進(jìn)入門檻，激發(fā)市場(chǎng)和企業(yè)的創(chuàng)造力和活力，推進(jìn)市場(chǎng)公平有序競(jìng)爭(zhēng)。

(五)反行政性壟斷的新模式：公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度

2008年開(kāi)始實(shí)施的《反壟斷法》中有專門針對(duì)反行政性壟斷的條款。但從近年來(lái)的執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，《反壟斷法》在反行政性壟斷方面表現(xiàn)出有些“力不從心”，主要原因在于：依據(jù)《反壟斷法》對(duì)行政性壟斷進(jìn)行評(píng)估審查和行政處罰屬于事后監(jiān)管，執(zhí)法對(duì)象、執(zhí)法主體不夠清晰，執(zhí)法資源有限；行政力量制約行政力量會(huì)導(dǎo)致權(quán)利沖突與力度不夠，很難做到“壯士斷腕”、自我革命；經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、國(guó)際經(jīng)濟(jì)低迷、產(chǎn)業(yè)振興和結(jié)構(gòu)調(diào)整背景下的兼并重組等為行政性壟斷提供了“正當(dāng)性”，反行政性壟斷很容易被貶為“不識(shí)時(shí)務(wù)”。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的頒布實(shí)施為反行政性壟斷提供了新模式、新路徑和新工具。一般而言，反行政性壟斷的主要法律工具是行政法和反壟斷法。前者主要通過(guò)建立“權(quán)力清單”、規(guī)范行政程序和落實(shí)行政問(wèn)責(zé)等方式規(guī)范政府行為，后者則通過(guò)反壟斷法的公共實(shí)施 (行政執(zhí)法) 和私人實(shí)施 (司法訴訟) 約束行政性壟斷行為。然而，無(wú)論是前者還是后者，在反行政性壟斷中都有明顯的局限性，屬于“事后救濟(jì)”，且司法成本較高。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是一種事前控制，能夠起到預(yù)防行政性壟斷的效果。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度明確了競(jìng)爭(zhēng)政策在經(jīng)濟(jì)政策中的基礎(chǔ)性地位，有利于發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

三、供給側(cè)改革背景下的松管制

供給側(cè)改革的核心是要簡(jiǎn)政放權(quán)、放松管制、釋放活力、讓市場(chǎng)發(fā)揮更大作用，從而降低制度性交易成本，提高供給質(zhì)量和效率。放松管制就是要減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，提升市場(chǎng)配置資源的效率，釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。中國(guó)改革開(kāi)放的過(guò)程就是逐步放松經(jīng)濟(jì)管制的過(guò)程。1978年開(kāi)始的農(nóng)村土地承包制度改革和1984年開(kāi)始的國(guó)有企業(yè)改革的最直接的成效就是，放松了第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的政府管制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善。然而，受各種因素的影響，服務(wù)業(yè)領(lǐng)域、自然壟斷行業(yè)和要素市場(chǎng)上的政府管制還大量存在，需要深化改革，在放松經(jīng)濟(jì)性管制的同時(shí)，重建社會(huì)性管制。

(一)放松服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的政府管制

供給側(cè)改革背景下“松管制”的重點(diǎn)在于放松服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的政府管制，引入競(jìng)爭(zhēng)、降低成本、提高效率、改善供給，提升服務(wù)業(yè)供給質(zhì)量和競(jìng)爭(zhēng)能力。中國(guó)服務(wù)業(yè)存在較大發(fā)展空間，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)能夠保持韌勁的原因所在；放松服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的各種經(jīng)濟(jì)性管制，能夠引入有效競(jìng)爭(zhēng)，從而提高服務(wù)業(yè)行業(yè)效率和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，滿足各類消費(fèi)需求。隨著國(guó)內(nèi)居民收入水平和消費(fèi)能力的提升，對(duì)服務(wù)業(yè)的需求越來(lái)越大，對(duì)服務(wù)業(yè)供給質(zhì)量的要求越來(lái)越高；同時(shí)，服務(wù)業(yè)對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有特殊重要性，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)不僅能夠維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平，而且能夠提供大量就業(yè)崗位。當(dāng)前，制約中國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展的主要因素包括：服務(wù)業(yè)發(fā)展所需的要素和資源受到管制束縛，服務(wù)業(yè)發(fā)展水平不高，競(jìng)爭(zhēng)能力不強(qiáng)；生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支撐能力不足。放松服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的政府管制需要克服政府慣性思維，疏通要素自由流動(dòng)的渠道，鼓勵(lì)更多的人力、財(cái)力和技術(shù)流向服務(wù)業(yè)領(lǐng)域；系統(tǒng)甄別服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的隱性壁壘，消除制約金融、衛(wèi)生醫(yī)療、教育、航空、鐵路等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域限制競(jìng)爭(zhēng)和造成非對(duì)稱競(jìng)爭(zhēng)的政府管制措施。

(二)放松管制、優(yōu)化制度供給與政府簡(jiǎn)政放權(quán)

“市場(chǎng)失靈”為政府管制提供了理由，同樣的道理，“政府失靈”為放松管制提供了依據(jù)。放松政府管制首先需要推進(jìn)政府管理體制改革，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，明確政府的權(quán)力清單、負(fù)面清單和責(zé)任清單，確定政府和市場(chǎng)的合理邊界，轉(zhuǎn)變政府職能、釋放改革紅利。當(dāng)前，最為重要的是推進(jìn)資源配置的去行政化，解除套在市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”上的枷鎖，充分發(fā)揮其在資源配置中的決定性作用，切實(shí)為企業(yè)松綁減負(fù)，激發(fā)微觀經(jīng)濟(jì)活力。放松政府管制還需要優(yōu)化制度供給，提升供給水平。深化行政審批制度改革是優(yōu)化制度供給的突破口，激發(fā)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)活力是放松管制、優(yōu)化制度供給的落腳點(diǎn)，簡(jiǎn)政放權(quán)是優(yōu)化制度供給、推進(jìn)供給側(cè)改革的先手棋和當(dāng)頭炮。放松管制是制度的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，需要將放松管制與管制重建并舉。制度的供給側(cè)改革就是制度變革和創(chuàng)新，它是全面深化改革的重中之重，也是營(yíng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力的戰(zhàn)略舉措。放松管制與管制重建是制度的供給側(cè)改革的重要方面，它包括政府行政管理制度改革、審批制度改革、商事制度改革等。反行政性壟斷本身就是放松管制，管制重建就是用社會(huì)性管制逐步替代行政性壟斷。

(三)推進(jìn)供給側(cè)改革需要放松要素市場(chǎng)的政府管制

進(jìn)一步放開(kāi)要素市場(chǎng)，解除要素市場(chǎng)的供給抑制，打通要素自由流通的渠道，大幅度降低準(zhǔn)入門檻，引入多元主體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高要素供給質(zhì)量和使用效率，優(yōu)化資源配置，全面提高要素生產(chǎn)率。一是放松勞動(dòng)力市場(chǎng)的供給抑制。建立健全科學(xué)系統(tǒng)的人口制度和政策體系，增加有效人口供給，提升人口質(zhì)量，增加人力資本和智慧資本積累；全面改革戶籍制度，促進(jìn)人口自由流動(dòng)和人才流動(dòng)，推進(jìn)人口紅利向人才紅利轉(zhuǎn)化；加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，釋放農(nóng)業(yè)人口，提高人力資本配置效率。二是放松資本市場(chǎng)的供給抑制。加快金融體制改革，化解資金“堰塞湖”現(xiàn)象，增加民營(yíng)資本投資獲利機(jī)會(huì)。逐步放松利率管制，推進(jìn)利率市場(chǎng)化進(jìn)程，培育社會(huì)平均利潤(rùn)的形成機(jī)制。放寬準(zhǔn)入制度，鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與國(guó)有控股商業(yè)銀行改革，大力發(fā)展民營(yíng)銀行、社區(qū)銀行、村鎮(zhèn)銀行，形成良好的金融生態(tài)體系。改革金融監(jiān)管體系，發(fā)展多層次資本市場(chǎng)，鼓勵(lì)和保護(hù)金融創(chuàng)新，推動(dòng)資本自由合理流動(dòng)。三是放松土地市場(chǎng)的供給抑制。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流通制度，推動(dòng)土地確權(quán)、流通、轉(zhuǎn)讓和租賃制度化，隔離區(qū)分土地使用權(quán)、所有權(quán)與流轉(zhuǎn)權(quán)，形成符合國(guó)情的國(guó)有土地與集體土地的分類處置方式。明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍和途徑，健全土地市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。土地供給側(cè)改革的重點(diǎn)是，改造土地供應(yīng)主體，破除政府壟斷供應(yīng)局面，創(chuàng)造出真正負(fù)責(zé)任的市場(chǎng)交易主體，提升土地配置效率，提升經(jīng)濟(jì)效率。

(四)加快自然壟斷行業(yè)改革和放松管制

石油、天然氣、電力、電信、鐵路等自然壟斷性行業(yè)的行政性壟斷色彩濃厚，且存在地方封鎖和地方保護(hù)行為，不利于市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和科學(xué)發(fā)展。這些行業(yè)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重較高，國(guó)有企業(yè)居于壟斷地位，憑借行政權(quán)力和政府管制攫取高額壟斷利潤(rùn)，損害消費(fèi)者利益和社會(huì)福利。加快自然壟斷行業(yè)改革，需要放松市場(chǎng)進(jìn)入管制和價(jià)格管制，引入新的投資者，形成統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，增強(qiáng)自然壟斷行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，自然壟斷行業(yè)所面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和市場(chǎng)條件發(fā)生了深刻變化，科技水平明顯提高，傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)的自然壟斷性減弱，部分環(huán)節(jié)不再具有自然壟斷性，需要更多地運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，相應(yīng)地縮小管制范圍和降低管制強(qiáng)度。尤其是自然壟斷產(chǎn)業(yè)的服務(wù)性環(huán)節(jié)，自然壟斷性已經(jīng)消失，在產(chǎn)業(yè)鏈可分割的情況下更應(yīng)該放松管制，引入競(jìng)爭(zhēng)，提升自然壟斷行業(yè)的全要素生產(chǎn)率。

(五)供給側(cè)改革背景下的松管制與放管制

松管制不是放管制，是打開(kāi)“玻璃門”而不是打破“玻璃門”。松管制是放松管制與管制重建并舉，經(jīng)濟(jì)性管制要放松，社會(huì)性管制要重建。一方面，通過(guò)放松管制管住政府“有形之手”，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用；另一方面，在宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域更好地發(fā)揮政府作用，將該放的放開(kāi)，該管的管好。放松管制主要是放松經(jīng)濟(jì)性管制，主要包括價(jià)格管制、進(jìn)入和退出管制、投資管制、質(zhì)量管制、信息管制等。由于信息不對(duì)稱、管制俘獲、管制失靈等原因，經(jīng)濟(jì)管制所帶來(lái)的問(wèn)題比它所能解決的問(wèn)題還要多，管制可能比市場(chǎng)做得更壞而不是更好。轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)濟(jì)管制可能成為行政性壟斷的“嫁衣裳”，過(guò)多的經(jīng)濟(jì)管制具有反競(jìng)爭(zhēng)性，束縛了公民和企業(yè)的自由和企業(yè)家精神，增強(qiáng)而不是遏制了市場(chǎng)壟斷，所以它保護(hù)的是壟斷者的利益，限制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，導(dǎo)致效率損失和收入差距。放松管制不是放而不管，而是用競(jìng)爭(zhēng)政策替代政府管制，既能夠體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策的優(yōu)先地位，培育統(tǒng)一有序的市場(chǎng)環(huán)境，同時(shí)也能夠有力推動(dòng)壟斷格局的打破，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，提高全社會(huì)總體福利。

四、反壟斷、松管制與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施既是反行政性壟斷的有力措施，也是放松經(jīng)濟(jì)性管制的重要突破口。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》中，提出了18個(gè)“不得”的審查標(biāo)準(zhǔn)，其中13個(gè)屬于反壟斷，5個(gè)屬于松管制。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度較好解決了反行政性壟斷中兩個(gè)難題：一是誰(shuí)是執(zhí)法主體問(wèn)題，二是審查和追責(zé)方式問(wèn)題。解決了這兩大難題，就能較好地實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力制約行政權(quán)力，推動(dòng)處理建議權(quán)與執(zhí)法管轄權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一*徐士英：《國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策體系基本確的重要標(biāo)志——有感于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施》，《中國(guó)價(jià)格監(jiān)管與反壟斷》2016年第7期。。

(一)公平競(jìng)爭(zhēng)審查是將反壟斷與松管制政策前置

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的頒布實(shí)施打破了反行政性壟斷的制度困境，改變《反壟斷法》在反行政性壟斷中“不咬人”、“不出聲”的局面。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度明文規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織制定市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。這就給行業(yè)部門和地方政府帶上“緊箍咒”，將反行政性壟斷從“事后矯正”調(diào)整為“事前規(guī)制”，變事后監(jiān)管為事前預(yù)防，既保障起點(diǎn)公平，也能夠大幅度降低制度成本，較好維護(hù)自由競(jìng)爭(zhēng)秩序和自由企業(yè)制度。

(二)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施中的“增量壟斷”與“存量壟斷”

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度既要遏制行政性壟斷行為，防止新的行政性壟斷產(chǎn)生，還要清理行政性壟斷行為，有序清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的亮點(diǎn)同時(shí)也是難點(diǎn)在于“有序清理存量”條款的實(shí)施和監(jiān)督檢查。為了解決這一難題，建議差別對(duì)待“增量壟斷”和“存量壟斷”：一是在增量規(guī)章、文件或政策措施出臺(tái)時(shí)，政策制定機(jī)關(guān)在政策制定過(guò)程中，要嚴(yán)格對(duì)照審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我審查，對(duì)所有規(guī)章、文件和法律制度進(jìn)行獨(dú)立和透明的評(píng)估審查，以判定它們是否會(huì)阻礙、限制和損害市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。經(jīng)審查認(rèn)為不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，可以實(shí)施；具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，應(yīng)當(dāng)不予出臺(tái)，或調(diào)整至符合相關(guān)要求后出臺(tái)。沒(méi)有進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的，不得出臺(tái)。二是在清理“存量壟斷”時(shí)，按照“誰(shuí)制定、誰(shuí)清理”的原則，對(duì)照公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)現(xiàn)行政策措施區(qū)分不同情況，穩(wěn)妥把握節(jié)奏，有序清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法。同時(shí)，可以設(shè)立一個(gè)清理存量的過(guò)渡期。在過(guò)渡時(shí)期，可借鑒效率抗辯原則，采用合理推定原則審查評(píng)估法律制度對(duì)社會(huì)公共利益的影響。在積累經(jīng)驗(yàn)、營(yíng)造氛圍、擴(kuò)大影響的基礎(chǔ)上，逐步嚴(yán)格公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)所有法律制度進(jìn)行徹底的競(jìng)爭(zhēng)審查，全面廢除含有限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的法律文件。在供給側(cè)改革背景下，建議對(duì)金融、信息、通信、電視、廣播、交通運(yùn)輸、航空、電信等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的政策法規(guī)進(jìn)行徹底清理，取消或修改阻礙、限制和損害市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)章制度，放松對(duì)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管制。

(三)通過(guò)實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度將“閑不住的手”變?yōu)椤肮艿米〉氖帧?/p>

經(jīng)濟(jì)學(xué)將政府干預(yù)稱為“看得見(jiàn)的手”，它天然是“閑不住的手”，但“閑不住的手”并不必然是“管不住的手”。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度就是通過(guò)規(guī)范政府行為，管住“看得見(jiàn)的手”，使其成為“管得住的手”。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，競(jìng)爭(zhēng)政策需要從規(guī)范企業(yè)行為逐漸轉(zhuǎn)變到規(guī)范政府行為上，厘清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的功能邊界，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的頒布實(shí)施，將有效規(guī)范政府行為，防止出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法，將政府這只“閑不住的手”變?yōu)椤肮艿米〉氖帧?，逐步建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系。因此，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的頒布實(shí)施將同時(shí)實(shí)現(xiàn)反行政性壟斷和放松經(jīng)濟(jì)性管制的雙重目標(biāo)。從自然壟斷、經(jīng)濟(jì)性壟斷中剝離出行政性壟斷。

(四)通過(guò)實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度理順產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的關(guān)系

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界圍繞產(chǎn)業(yè)政策掀起了爭(zhēng)論，爭(zhēng)論焦點(diǎn)在于中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策是否失效，產(chǎn)業(yè)政策是否應(yīng)該退出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，讓位于競(jìng)爭(zhēng)政策。其實(shí)，產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的關(guān)系是一個(gè)老話題，如何處理二者的關(guān)系爭(zhēng)論已久。有些學(xué)者認(rèn)為二者是“治標(biāo)”與“治本”的關(guān)系，有些學(xué)者認(rèn)為二者是“長(zhǎng)痛”與“短痛”的關(guān)系，還有部分學(xué)者認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策之間應(yīng)有合理分工：產(chǎn)業(yè)“從無(wú)到有”時(shí)需要產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)“從弱變強(qiáng)”時(shí)需要競(jìng)爭(zhēng)政策。當(dāng)然，關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策關(guān)系的爭(zhēng)論是有益的，能夠幫助公眾認(rèn)清產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的本質(zhì)和優(yōu)劣勢(shì)，有利于形成政策實(shí)施氛圍，改善營(yíng)商環(huán)境。然而，爭(zhēng)論不能僅停留在表象，應(yīng)結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的普遍規(guī)律和內(nèi)在要求思考產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施的具體情境：在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段，重點(diǎn)考慮如何解決產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策之間的沖突，提升政策效果；在經(jīng)濟(jì)騰飛階段，重點(diǎn)考慮如何通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)施實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)，提升政策效率。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的頒布實(shí)施標(biāo)志著競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)先理念得到政府層面的認(rèn)可，提升了競(jìng)爭(zhēng)政策的地位，有利于營(yíng)造崇尚市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的競(jìng)爭(zhēng)文化，為通過(guò)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策矯正產(chǎn)業(yè)政策失靈打開(kāi)了通道。這一點(diǎn)在當(dāng)前的中國(guó)更為可貴。有鑒于此，建議在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策支柱(“宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)、微觀政策要活、改革政策要實(shí)、社會(huì)政策要托底”)中再加上“競(jìng)爭(zhēng)政策要優(yōu)先”。競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)先，并不否認(rèn)產(chǎn)業(yè)政策的作用，而是要規(guī)范政府行為，減少產(chǎn)業(yè)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)，保護(hù)公平有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)*黃勇、吳白丁、張占江：《競(jìng)爭(zhēng)政策視野下公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2016年第4期。。

另外，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施中還需要考慮不同部門、不同地區(qū)的均衡原則。建議國(guó)家發(fā)改委會(huì)同財(cái)政部制定財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，設(shè)立公平競(jìng)爭(zhēng)審查獎(jiǎng)勵(lì)基金，補(bǔ)償、鼓勵(lì)、推動(dòng)各地區(qū)制定符合實(shí)際的審查程序、審查機(jī)制和實(shí)施細(xì)則。同時(shí)，在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施中，將內(nèi)部審查與外部監(jiān)督相結(jié)合，將行政審查、司法審查、立法審查相結(jié)合，將競(jìng)爭(zhēng)審查制度與競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度相結(jié)合，“以踏石留印、抓鐵有痕”的勁頭實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，在反行政性壟斷和放松經(jīng)濟(jì)性管制方面取得實(shí)效。

五、簡(jiǎn)要結(jié)論

“十三五”時(shí)期，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)“發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，穩(wěn)定進(jìn)入安全港”的背景條件下，更需要通過(guò)制度變革和制度創(chuàng)新釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力、培育發(fā)展動(dòng)力、夯實(shí)發(fā)展?jié)摿Α⑻嵘?jīng)濟(jì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、加快信息技術(shù)應(yīng)用，都需要公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。反壟斷和松管制是建立統(tǒng)一有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的重要舉措，可以理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，釋放市場(chǎng)活力，培育推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的動(dòng)力。反壟斷與松管制本質(zhì)上是制度層面的供給側(cè)改革，直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)層面供給側(cè)改革能否取得成功，同時(shí)也是供給側(cè)改革的重點(diǎn)內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)?，F(xiàn)階段，反行政性壟斷與放松服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)性管制是中國(guó)反壟斷與松管制的重中之重，也是解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力、動(dòng)力、潛力和競(jìng)爭(zhēng)力問(wèn)題的治本之策。實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是反行政性壟斷的有力措施，也是放松經(jīng)濟(jì)性管制的突破口。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施，能夠有效減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，保護(hù)有效競(jìng)爭(zhēng)，理順產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的關(guān)系，營(yíng)造良好的競(jìng)爭(zhēng)文化和營(yíng)商環(huán)境。

[責(zé)任編輯:張?zhí)N萍]

本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“要素價(jià)格上漲與環(huán)境規(guī)制趨緊下的中國(guó)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)路徑研究”(項(xiàng)目編號(hào)：14BJY081)的階段性成果。

余東華，男，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師。

F038.2

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1002-3909(2017)01-0058-08