基層政協(xié)協(xié)商問題研究

羅振建 林華山

（重慶社會主義學(xué)院，重慶 南岸 400064）

基層政協(xié)協(xié)商問題研究

羅振建 林華山

（重慶社會主義學(xué)院，重慶 南岸 400064）

目前，中央至區(qū)縣一級的政協(xié)協(xié)商已經(jīng)發(fā)展得比較完備，而街鎮(zhèn)一級的基層政協(xié)協(xié)商尚處于探索發(fā)展階段，有待加強(qiáng)?；鶎诱f(xié)協(xié)商發(fā)展面臨理論認(rèn)識存在沖突、缺乏頂層設(shè)計推動、基層政協(xié)組織協(xié)商功能淡化、基礎(chǔ)性地位尚未確立等突出問題。加強(qiáng)基層政協(xié)協(xié)商，要加強(qiáng)頂層設(shè)計，加強(qiáng)組織建設(shè)，明確功能定位，完善規(guī)則體系，發(fā)揮基礎(chǔ)性功能，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)基層政協(xié)協(xié)商的目標(biāo)任務(wù)是構(gòu)建橫向聯(lián)動、縱向聯(lián)通基層社會各種協(xié)商形式的專門協(xié)商平臺，形成社會主義協(xié)商民主體系合力。

人民政協(xié)；基層政協(xié)協(xié)商；社會主義協(xié)商民主

人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)。政協(xié)協(xié)商作為社會主義協(xié)商民主的七種渠道之一，是社會主義協(xié)商民主體系的重要構(gòu)成，擔(dān)負(fù)著促進(jìn)社會主義協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展的重要職責(zé)。政協(xié)協(xié)商是社會主義協(xié)商民主中的成熟形態(tài)，擁有專門機(jī)構(gòu)和制度保障，擁有較長的發(fā)展歷史和豐富的實踐經(jīng)驗。中央至區(qū)縣一級的政協(xié)協(xié)商已經(jīng)發(fā)展得比較完備，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）（下文簡稱街鎮(zhèn)）一級的基層政協(xié)協(xié)商（下文簡稱“基層政協(xié)協(xié)商”）尚處于探索發(fā)展階段。基層政協(xié)協(xié)商指在中共街鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，參加街鎮(zhèn)人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體、各族各界人士履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能，圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中廣泛協(xié)商、凝聚共識的重要民主形式。推進(jìn)社會主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，促進(jìn)人民政協(xié)體系的自我完善，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。適應(yīng)基層工作新形勢，要加強(qiáng)基層政協(xié)協(xié)商問題研究。

一、加強(qiáng)基層政協(xié)協(xié)商的重要意義

基層政協(xié)協(xié)商體現(xiàn)了人民政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主重要渠道、專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的基本定位，是人民政協(xié)協(xié)商在基層社會的重要實踐形式，是中國特色社會主義民主政治發(fā)展的重要元素，是政黨協(xié)商、政府協(xié)商、人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商的重要銜接平臺，是中國制度體系、多黨合作、群眾路線、國家治理嵌入基層的重要機(jī)制。

（一）推進(jìn)社會主義協(xié)商民主發(fā)展的需要

社會主義協(xié)商民主廣泛發(fā)展要求實現(xiàn)協(xié)商“橫向到邊”的目標(biāo)，同時要求在各個層次協(xié)商民主的各種渠道都獲得發(fā)展。社會主義協(xié)商民主的多層發(fā)展要求實現(xiàn)協(xié)商“縱向到底”的目標(biāo)，同時要求協(xié)商民主體系完整分布在各個層次。結(jié)合社會主義協(xié)商民主的基本要求，政協(xié)協(xié)商發(fā)展既要以穩(wěn)固的方式在橫向上同其他協(xié)商渠道緊密銜接，又要在縱向上實現(xiàn)貫通完整。政協(xié)協(xié)商除需在中央、省、地市、區(qū)縣層級進(jìn)一步完善并同其他協(xié)商渠道深度銜接之外，還需在街鎮(zhèn)一級實現(xiàn)深度延伸、發(fā)揮獨(dú)特功能。在街鎮(zhèn)一級的運(yùn)行既不普遍也未制度化，總體處于零散實踐階段。今后，政協(xié)協(xié)商發(fā)展的重大空間就在街鎮(zhèn)層級。“政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商相結(jié)合，既是認(rèn)識的深化，也是制度的創(chuàng)新，豐富了基層協(xié)商民主的內(nèi)涵和形式，規(guī)范了基層協(xié)商民主的程序和流程，推動了基層協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”[1]。

（二）完善中國特色社會主義政治制度體系的需要

中國特色社會主義政治制度體系包括作為根本政治制度的人民代表大會制度，以及作為基本政治制度的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度。與我國政治制度體系相互匹配、相互支撐的民主形式是選舉民主和協(xié)商民主。我國選舉民主和協(xié)商民主的運(yùn)行、發(fā)展從來都不是抽象的，而是具體的。選舉民主以人民代表大會制度為主要依托制度載體，協(xié)商民主以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度為主要依托制度載體。相應(yīng)地，人民代表大會的選舉民主是我國選舉民主的典型、成熟形式，人民政協(xié)的協(xié)商民主則是我國協(xié)商民主的典型、成熟形式。中國特色社會主義政治制度體系的完善和定型化，要求實現(xiàn)選舉民主和協(xié)商民主的協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展。我國的人大選舉民主從街道層級往上逐級制度化、規(guī)范化、常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)。相比之下，我國的政協(xié)協(xié)商民主目前主要運(yùn)行于從縣區(qū)到中央的層級，而在街鎮(zhèn)層級運(yùn)行的制度化、規(guī)范化、常態(tài)化水平仍有很大提升空間。政協(xié)協(xié)商在街鎮(zhèn)層級拓展不廣、嵌入不深、作用不彰等問題，從根本上說是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度在區(qū)縣以下作為一級政權(quán)的街鎮(zhèn)尚未能深度嵌入并發(fā)揮作用的問題。把作為這項制度重要體現(xiàn)的政協(xié)協(xié)商在街鎮(zhèn)一級制度化運(yùn)轉(zhuǎn)起來，有利于完善中國特色社會主義政治制度體系，有利于提高中國特色社會主義政治制度效能。

（三）促進(jìn)人民政協(xié)體系自我完善的需要

人民政協(xié)是否需要向基層延伸以及如何延伸、延伸程度，從根本上取決于我國基層社會對統(tǒng)一戰(zhàn)線、協(xié)商民主發(fā)展的需求。新形勢下，我國基層社會既需要發(fā)展大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合的統(tǒng)一戰(zhàn)線，也需要發(fā)展穩(wěn)固多樣的協(xié)商民主。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的變化，基層社會的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作對象顯著增多，大量的統(tǒng)一戰(zhàn)線成員生活、工作在基層社會，基層社會團(tuán)結(jié)、整合的需求大大提高。實現(xiàn)基層社會的廣泛團(tuán)結(jié)，需要創(chuàng)新發(fā)揮人民政協(xié)這一最具廣泛性、包容性、代表性、制度性統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的功能。實現(xiàn)基層社會的大團(tuán)結(jié)、大聯(lián)合離不開民主協(xié)商，離不開充分發(fā)揮人民政協(xié)的協(xié)商民主功能。人民政協(xié)協(xié)商向基層嵌入、拓展，既是順應(yīng)統(tǒng)一戰(zhàn)線社會化趨勢、鞏固發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線所需，也是順應(yīng)基層社會大量公共事務(wù)需要廣泛深度協(xié)商、基層社會治理民主化科學(xué)化的現(xiàn)實要求。

二、基層政協(xié)協(xié)商的實踐狀況與突出問題

長期以來，街鎮(zhèn)一級的基層政協(xié)協(xié)商所受關(guān)注、推進(jìn)較少，實踐探索零散，發(fā)展相對滯后，經(jīng)歷了特殊的發(fā)展歷程。基層政協(xié)協(xié)商在曲折發(fā)展中形成了一些實踐形態(tài)，同時存在一些突出問題。

（一）基層政協(xié)協(xié)商的發(fā)展歷程

考察政協(xié)協(xié)商在各個時期、各個層級的發(fā)展?fàn)顩r，可以人民政協(xié)組織的變遷為考察維度。人民政協(xié)在向街鎮(zhèn)一級基層的延伸過程中經(jīng)歷了曲折發(fā)展過程，基層政協(xié)協(xié)商同樣經(jīng)歷了曲折發(fā)展的過程。

1.基層政協(xié)協(xié)商空白階段（1949—1954年）。1949年，中國人民政治協(xié)商會議舉行了第一屆全體會議，并在直到第一屆全國人民代表大會舉行第一次會議召開前代行全國人大職能。根據(jù)人民政協(xié)第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議組織法》的規(guī)定，人民政協(xié)的地方委員會最初只在少數(shù)中心城市、重要地區(qū)及省會設(shè)立。在這段時期，人民政協(xié)協(xié)商運(yùn)行在中高層級，基層政協(xié)協(xié)商處于空白狀態(tài)。

2.基層政協(xié)協(xié)商起步和曲折階段（1954—1976年）。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議召開，宣告了人民政協(xié)代行國家權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)使命的結(jié)束。人民政協(xié)被明確定位為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織繼續(xù)存在和發(fā)揮功能，人民政協(xié)進(jìn)入了新的發(fā)展時期。1954年12月，全國政協(xié)二屆一次會議制定的《中國人民政治協(xié)商會議章程》就全國委員會和地方委員會的設(shè)置做出規(guī)定，地方委員會的組織自此有了較大的發(fā)展。與這種政策調(diào)整相適應(yīng)，政協(xié)協(xié)商進(jìn)一步向下延伸和發(fā)揮作用，但仍主要停留在地市一級?！拔幕蟾锩逼陂g，政協(xié)協(xié)商基本停滯，基層政協(xié)協(xié)商發(fā)展更是無從談起。

3.基層政協(xié)協(xié)商突破與發(fā)展階段（1976—2012年）?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，政協(xié)協(xié)商進(jìn)入恢復(fù)發(fā)展階段。1982年，人民政協(xié)五屆五次會議修改通過的《中國人民政治協(xié)商會議章程》規(guī)定：全國各省、自治區(qū)、直轄市，自治州、設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)，凡有條件設(shè)中國人民政治協(xié)商會議的地方，可設(shè)立人民政協(xié)組織。由此，政協(xié)協(xié)商明確延伸至區(qū)縣一級。這段時期，街鎮(zhèn)人民政協(xié)組織經(jīng)歷了較大變化過程?？傮w來看，街鎮(zhèn)人民政協(xié)組織是在改革開放以后發(fā)展起來的，經(jīng)歷了撤銷、恢復(fù)和曲折發(fā)展的進(jìn)程：1980年代，街鎮(zhèn)設(shè)置政協(xié)機(jī)構(gòu)成為常見現(xiàn)象；1990年代至21世紀(jì)初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革，街鎮(zhèn)人民政協(xié)大量撤消；21世紀(jì)頭十年中期后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)組織逐步恢復(fù)設(shè)置[2]。這一階段，基層政協(xié)協(xié)商發(fā)展雖有破題，但仍有很長的路要走。

4.基層政協(xié)協(xié)商創(chuàng)新發(fā)展階段（2012年—現(xiàn)在）。中共十八大報告、十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對社會主義協(xié)商民主發(fā)展進(jìn)行了宏觀部署；《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實施意見》《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》等對社會主義協(xié)商民主發(fā)展進(jìn)行了具體、分類規(guī)劃?！蛾P(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》特別指出，要“在實踐中豐富協(xié)商內(nèi)容”“拓展協(xié)商形式”。隨著社會主義協(xié)商民主的全面發(fā)展，政協(xié)協(xié)商向基層延伸的進(jìn)程加快、實踐更加豐富、影響更加顯著。但是，基層政協(xié)協(xié)商的頂層設(shè)計、制度化建設(shè)等重大問題仍未得到根本解決。

（二）基層政協(xié)協(xié)商的實踐模式

經(jīng)過30多年的探索實踐，基層政協(xié)協(xié)商樣式多種、歷經(jīng)反復(fù)，形成了一些典型模式。

1.“聯(lián)絡(luò)組”模式：街鎮(zhèn)政協(xié)聯(lián)絡(luò)組、聯(lián)絡(luò)站、聯(lián)絡(luò)委、領(lǐng)導(dǎo)小組等?！奥?lián)絡(luò)組”模式是人民政協(xié)向基層延伸的傳統(tǒng)、主要方式，歷時長、采用廣。該模式的主要運(yùn)行機(jī)理是在街鎮(zhèn)或街鎮(zhèn)片區(qū)設(shè)置政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組織，通過加強(qiáng)區(qū)縣級政協(xié)組織同街鎮(zhèn)委員的聯(lián)絡(luò)來發(fā)揮功能，但以聯(lián)絡(luò)功能為主。該模式的實踐地方有三明市、浦城縣、鳳岡縣、武城縣、贛榆縣、平利縣、陜縣、湖州市吳興區(qū)、新建縣、上海靜安區(qū)、隨縣、沁陽市、濟(jì)南市等。

2.“工作站”模式：工作組、工作站、工作室等?！肮ぷ髡尽蹦Ｊ绞侨嗣裾f(xié)向街鎮(zhèn)延伸的又一種實踐路徑。其優(yōu)勢是設(shè)置靈活，但較“聯(lián)絡(luò)組”模式的普遍程度低；發(fā)揮聯(lián)絡(luò)功能、協(xié)商功能的權(quán)威性均較“聯(lián)絡(luò)組”模式弱。比如：宜豐縣設(shè)立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）政協(xié)工作組”，合陽縣設(shè)立“鎮(zhèn)（辦）政協(xié)工作組”，浙江省安吉縣設(shè)立“民主黨派政協(xié)委員工作室”，長沙市開福區(qū)設(shè)立“政協(xié)委員工作站”等。

3.“委員活動”模式：政協(xié)委員進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等活動?！拔瘑T活動”模式是指以各類活動為紐帶、載體，發(fā)揮政委委員在基層協(xié)商中的作用。該模式的突出特征是靈活、便捷，缺點是隨意性強(qiáng)、權(quán)威性低。比如：貴陽市開展“政協(xié)委員進(jìn)社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）”活動，臺州市黃巖區(qū)開展“政治協(xié)商進(jìn)社區(qū)、建言獻(xiàn)策在基層”活動，北京市朝陽區(qū)開展“政協(xié)委員進(jìn)社區(qū)活動”。

4.“工委”模式：街鎮(zhèn)政協(xié)工作委員會?！肮の蹦Ｊ绞侵竿ㄟ^在街鎮(zhèn)設(shè)置政協(xié)工作委員會方式，實現(xiàn)政協(xié)向街鎮(zhèn)的延伸。從現(xiàn)有實踐情況來看，該模式中街鎮(zhèn)政協(xié)組織設(shè)置的穩(wěn)固性、權(quán)威性相對較強(qiáng)，基層政協(xié)協(xié)商的運(yùn)行擁有更多保障。然而，這種模式中的基層政協(xié)組織設(shè)置依然沒有帶來基層政協(xié)協(xié)商發(fā)展條件的根本性突破，基層政協(xié)協(xié)商仍然存在制度化、規(guī)范化發(fā)展需求。該模式的實踐地方有南京市、蘇州市、杭州市和常州市以及宜興市、襄垣縣、寧國市等。

（三）基層政協(xié)協(xié)商的突出問題

1.理論認(rèn)識存在沖突。一種觀點認(rèn)為，街鎮(zhèn)一級設(shè)立政協(xié)組織沒有可行性和必要性。一是認(rèn)為街鎮(zhèn)一級設(shè)置政協(xié)組織沒有政策依據(jù)。持這種觀點的人認(rèn)為，《中國人民政治協(xié)商會議章程》第四十條關(guān)于政協(xié)組織的設(shè)置僅規(guī)定到區(qū)縣一級，沒有對街鎮(zhèn)一級政協(xié)組織設(shè)置做出相應(yīng)規(guī)定，因而街鎮(zhèn)一級設(shè)置政協(xié)組織沒有依據(jù)。另一個論據(jù)是1983年1月25日下發(fā)的《中共中央辦公廳關(guān)于縣（市）和市轄區(qū)設(shè)立政協(xié)問題的通知》。這種觀點還認(rèn)為，街鎮(zhèn)一級設(shè)置政協(xié)組織是一個涉及面極大的問題，不宜在《中國人民政治協(xié)商會議章程》規(guī)定范圍外做突破。比如，浙江省編委2010年下發(fā)的《關(guān)于停止在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立政協(xié)工委的通知》提出：鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立政協(xié)工委，不符合《中國人民政治協(xié)商會議章程》《中共中央關(guān)于全國人大機(jī)關(guān)、全國政協(xié)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革的意見》（中發(fā)〔2000〕18號）《中共中央關(guān)于印發(fā)(關(guān)于地方各級人大機(jī)構(gòu)改革的意見)和(地方各級政協(xié)機(jī)構(gòu)改革的意見)的通知》(中發(fā)〔1995〕7號)等的規(guī)定和要求，而且涉及政治體制問題，地方無權(quán)自行做出規(guī)定[3]。二是街鎮(zhèn)一級設(shè)置政協(xié)組織沒有條件基礎(chǔ)。持這種觀點的人認(rèn)為，街鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的方向是精簡編制和人員，在街鎮(zhèn)設(shè)置政協(xié)組織導(dǎo)致增加機(jī)構(gòu)和費(fèi)用開支，這既與機(jī)構(gòu)改革方向不符合，也會增加政協(xié)委員的負(fù)擔(dān)。還有人認(rèn)為，街鎮(zhèn)基本沒有民主黨派組織，沒有設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)組織的必要?！班l(xiāng)鎮(zhèn)基本沒有民主黨派，就算有知識界、文化界的人也是少之又少，基本上沒有統(tǒng)戰(zhàn)的工作，主要的職能就是反映社情民意，但在這方面一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有那么多人大代表了，還有這個必要嗎？”[4]

另一種觀點認(rèn)為，街鎮(zhèn)一級具有設(shè)立政協(xié)組織的必要性和現(xiàn)實性。一是街鎮(zhèn)一級政協(xié)組織設(shè)置的根本依據(jù)是基層統(tǒng)一戰(zhàn)線鞏固壯大和基層協(xié)商的需求。持這種觀點的人認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作對象日益多地進(jìn)入基層社會，基層存在大量需要協(xié)商的事務(wù)，人民政協(xié)組織需要發(fā)揮自身優(yōu)勢向街鎮(zhèn)延伸?！案鶕?jù)《中國人民政治協(xié)商會議章程》，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政協(xié)組織已沒有議事職能，只有委員聯(lián)絡(luò)職能，這和鄉(xiāng)村隨城鎮(zhèn)化趨勢而涌現(xiàn)大量新情況新問題需要通過協(xié)商達(dá)成共識的客觀需要相比，很不適應(yīng)，很不相稱?！盵5]二是有利于發(fā)展社會主義民主。有人認(rèn)為：“如果建立健全了政協(xié)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)建設(shè)會更加完善，社會主義民主政治的形式會更加充分的體現(xiàn)?！盵6]“為充分利用街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)貼近群眾、聯(lián)系群眾的地域便利和優(yōu)勢，建議加強(qiáng)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)組織建設(shè)，成立政協(xié)機(jī)構(gòu)，與黨委、人大、政府同為四套班子，以街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，組織政協(xié)委員與居民群眾面對面協(xié)商，更廣泛聽取最基層群眾的意見，圍繞居民群眾關(guān)注的熱點問題開展區(qū)域性協(xié)商，促進(jìn)人民群眾關(guān)注的民生問題通過協(xié)商解決，讓協(xié)商民主在基層煥發(fā)生機(jī)和活力”[7]。

2.缺乏頂層設(shè)計推動。改革開放30多年來，基層政協(xié)協(xié)商發(fā)展存在基層探索豐富、頂層設(shè)計滯后的矛盾局面?！霸诎l(fā)展基層協(xié)商民主方面，總體上說，基層探索與頂層設(shè)計的互動目前尚未有實質(zhì)性的進(jìn)展，而一些專家解讀和西方理論更是與基層探索難以融合?！盵8]從政協(xié)協(xié)商運(yùn)行及績效來看，其在區(qū)縣至中央層級已經(jīng)規(guī)范化、制度化，唯獨(dú)在街鎮(zhèn)一級處于零散探索、不穩(wěn)固發(fā)展?fàn)顟B(tài)。這與人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的定位嚴(yán)重不匹配。各地基層政協(xié)組織設(shè)置及政協(xié)協(xié)商開展形成的實踐經(jīng)驗迫切需要及時總結(jié)并上升為頂層設(shè)計，以此指導(dǎo)基層政協(xié)協(xié)商的進(jìn)一步發(fā)展?；鶎诱f(xié)組織設(shè)置于法無據(jù)、不穩(wěn)固的情況，連帶導(dǎo)致基層政協(xié)協(xié)商探索不穩(wěn)固、隨意性大等突出問題，更導(dǎo)致基層政協(xié)協(xié)商離制度化的要求存在很大差距。頂層設(shè)計滯后極大地制約了基層政協(xié)協(xié)商乃至整個人民政協(xié)協(xié)商的深入發(fā)展。

3.基層政協(xié)組織協(xié)商功能淡化。與基層政協(xié)組織設(shè)置有無必要爭論問題相伴隨的是基層政協(xié)組織的定位問題。按照目前《中國人民政治協(xié)商會議章程》和其他有關(guān)文件的規(guī)定，街鎮(zhèn)一級政協(xié)組織的設(shè)置沒有政策依據(jù)。實踐中，為避免同《中國人民政治協(xié)商會議章程》和其他有關(guān)文件相“抵觸”，目前均把各種形式的街鎮(zhèn)政協(xié)組織定位為聯(lián)絡(luò)性組織。其中，作為權(quán)威性較強(qiáng)、具有一級政協(xié)組織設(shè)置“胚胎”的街鎮(zhèn)政協(xié)工委，本質(zhì)上仍是聯(lián)絡(luò)性組織。現(xiàn)有街鎮(zhèn)一級的各類基層政協(xié)組織均不是嚴(yán)格意義上的“街鎮(zhèn)人民政協(xié)”，其功能發(fā)揮重點不在政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督，而主要在于履行區(qū)縣政協(xié)同街鎮(zhèn)政協(xié)委員的聯(lián)絡(luò)職責(zé)。這種情況造成基層政協(xié)“代議協(xié)商”現(xiàn)象，違背了協(xié)商民主的直接性要求?！皬哪壳暗目h（市）、區(qū)人民政協(xié)的協(xié)商民主運(yùn)行實際情況看，最多只能算是一種‘代議協(xié)商’，因為基層群眾訴求和政治參與是通過縣級人民政協(xié)的代言傳達(dá)的，相對于基層日常大量的訴求建言，能傳達(dá)到上面的只是很少一部分，而且往往要經(jīng)過許多程序和較長時間才能到達(dá)上面，實效性差。這就導(dǎo)致許多本來在基層就可以直接化解的矛盾、解決的問題，要繞道上面，通過縣級或以上的人民政協(xié)平臺才能發(fā)生作用，導(dǎo)致人民政協(xié)組織體制運(yùn)作難以達(dá)到最佳效果”[9]。

4.基層政協(xié)協(xié)商的基礎(chǔ)性地位尚未確立。在基層社會，人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、基層協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、社會組織協(xié)商都有廣大的作為空間。然而，人民政協(xié)的基本定位決定了政協(xié)協(xié)商的重要地位，基層政協(xié)協(xié)商在基層社會應(yīng)具有基礎(chǔ)性協(xié)商的地位。街鎮(zhèn)一級的人大協(xié)商、政府協(xié)商、基層協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、社會組織協(xié)商，如果分散組織開展，既會造成很大的政治資源浪費(fèi)。而且，我國各地的基層協(xié)商民主創(chuàng)新形式繁多、蓬勃發(fā)展，但是亟需統(tǒng)領(lǐng)性、專門性的協(xié)商組織、平臺來進(jìn)行引導(dǎo)、支撐和統(tǒng)籌。在基層社會中，能履行這一職責(zé)的是基層人民政協(xié)，能發(fā)揮協(xié)商統(tǒng)領(lǐng)功能的是基層政協(xié)協(xié)商。然而，基層政協(xié)協(xié)商的基礎(chǔ)性功能還未得到充分體現(xiàn)，與其他協(xié)商渠道的銜接還不太緊密，造成獨(dú)自發(fā)揮作用無保障、統(tǒng)領(lǐng)發(fā)揮作用不彰顯的問題。

三、加強(qiáng)基層政協(xié)協(xié)商的主要路徑

基層政協(xié)協(xié)商在社會主義協(xié)商民主體系中擁有巨大發(fā)展空間，具有促進(jìn)中國特色社會主義民主發(fā)展、完善中國政治制度體系的重大功能。加強(qiáng)基層政協(xié)協(xié)商，可采取以下措施。

（一）深化對基層政協(xié)協(xié)商的理論認(rèn)識

對人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織、專門協(xié)商機(jī)構(gòu)和發(fā)揚(yáng)社會主義民主重要形式的三個定位要辯證、統(tǒng)一地認(rèn)識?；鶎诱f(xié)協(xié)商諸問題的根源在于對街鎮(zhèn)一級政協(xié)組織及開展協(xié)商活動的必要性存在認(rèn)識存在偏頗。“以統(tǒng)戰(zhàn)對象決定統(tǒng)戰(zhàn)組織的成立，把人民政協(xié)作為純之又純的代表性人士的組織，以協(xié)商民主的形式多樣性淡化人民政協(xié)的作用，導(dǎo)致在實踐上走向絕對化和人民政協(xié)止步于區(qū)縣層次?！盵10]街鎮(zhèn)一級是否設(shè)置政協(xié)組織以及發(fā)揮其協(xié)商功能，不能簡單地以《中國人民政治協(xié)商會議章程》、政策文件、機(jī)構(gòu)精簡等標(biāo)準(zhǔn)、理由來做判斷，而是要從實際出發(fā)來進(jìn)行判斷。就發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的團(tuán)結(jié)功能而言，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作對象大量增加、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作社會化趨勢加強(qiáng)，需要人民政協(xié)向街鎮(zhèn)延伸。即使有的街鎮(zhèn)地區(qū)的統(tǒng)一戰(zhàn)線資源較少，也不能否定人民政協(xié)向街鎮(zhèn)延伸的必要性。基層有大量公共事務(wù)需要協(xié)商，政協(xié)協(xié)商需要向街鎮(zhèn)延伸。習(xí)近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話中指出：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點在基層群眾中開展協(xié)商”[11]。

因此，應(yīng)基于基層統(tǒng)一戰(zhàn)線鞏固壯大、基層社會民主發(fā)展的需求來認(rèn)識人民政協(xié)組織和政協(xié)協(xié)商介入基層社會的必要性。人民政協(xié)組織及政協(xié)協(xié)商延伸進(jìn)入街鎮(zhèn)一級，不僅不違反《中國人民政治協(xié)商會議章程》的規(guī)定，而且符合政協(xié)組織及政協(xié)協(xié)商自上而下拓展的歷史進(jìn)程和趨勢。從“法無明文禁止即準(zhǔn)許”的法治原則來看，對《中國人民政治協(xié)商會議章程》第四十條的規(guī)定應(yīng)做開放性理解：在街鎮(zhèn)一級政協(xié)組織設(shè)置方面，準(zhǔn)許地方根據(jù)形勢發(fā)展變化開展實踐探索，進(jìn)行經(jīng)驗總結(jié)，然后進(jìn)行提煉并制度化。街鎮(zhèn)設(shè)置同黨委、政府、人大并行的政協(xié)組織，不僅不會影響和改變我國的政治體制，反而有利于更好堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。

（二）加強(qiáng)對基層政協(xié)協(xié)商的頂層設(shè)計

“摸著石頭過河”和加強(qiáng)頂層設(shè)計是辯證統(tǒng)一的。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“改革開放在認(rèn)識和實踐上的每一次突破和發(fā)展，無不來自人民群眾的實踐和智慧。要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區(qū)域進(jìn)行差別化試點，善于從群眾關(guān)注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設(shè)計和基層探索良性互動、有機(jī)結(jié)合?！盵12]基層政協(xié)協(xié)商在不少地方已經(jīng)有豐富多樣的探索、實踐。把基層政協(xié)發(fā)展和基層政協(xié)協(xié)商運(yùn)行中好的經(jīng)驗、做法提煉出來、固定下來，并以全國政協(xié)的政策、文件方式加以肯定，這種條件已經(jīng)成熟。關(guān)于基層政協(xié)協(xié)商的頂層設(shè)計重點要明確以下幾點。一是明確街鎮(zhèn)政協(xié)的性質(zhì)、定位和功能。街鎮(zhèn)政協(xié)應(yīng)定位為具有完整政協(xié)功能的一級政協(xié)組織，具有聯(lián)絡(luò)、統(tǒng)一戰(zhàn)線、協(xié)商民主三種主要功能。街鎮(zhèn)政協(xié)協(xié)商應(yīng)被擺在重要位置，明確為基層社會的基礎(chǔ)性專門協(xié)商平臺。二是適時修訂《中國人民政治協(xié)商會議章程》。對街鎮(zhèn)一級基層政協(xié)及政協(xié)協(xié)商做出開放性、鼓勵性的規(guī)定，增加“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道可根據(jù)實際需要設(shè)立人民政協(xié)組織”的內(nèi)容。三是研究出臺《加強(qiáng)基層政協(xié)協(xié)商的實施意見》，對發(fā)展基層政協(xié)協(xié)商的重要意義、指導(dǎo)思想、基本原則、方式路徑、保障措施進(jìn)行規(guī)定、提供指導(dǎo)性意見。四是探索制定《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商法》或《中國人民政治協(xié)商會議協(xié)商法》，對政協(xié)協(xié)商做出明確、完整、科學(xué)的規(guī)定，依法充分保障政協(xié)協(xié)商權(quán)利，使政協(xié)協(xié)商在各相關(guān)領(lǐng)域、各個層級得到全面實施。

（三）夯實基層政協(xié)協(xié)商的組織保障

一是加強(qiáng)街鎮(zhèn)政協(xié)組織的規(guī)范建設(shè)。街鎮(zhèn)政協(xié)組織建設(shè)不應(yīng)停留在建設(shè)一般聯(lián)絡(luò)性組織的目標(biāo)，而是立足于一級政協(xié)組織建設(shè)、基層專門協(xié)商平臺搭建的目標(biāo)方向。目前，“聯(lián)絡(luò)組”模式、“活動”模式、“工作站”模式的街鎮(zhèn)政協(xié)組織設(shè)置應(yīng)逐步向“工委”模式的街鎮(zhèn)政協(xié)組織設(shè)置升級、規(guī)范。在條件成熟的地方，試點設(shè)置功能完備的一級街鎮(zhèn)政協(xié)組織。二是加強(qiáng)街鎮(zhèn)政協(xié)組織的隊伍建設(shè)。在干部配備方面，街鎮(zhèn)政協(xié)組織應(yīng)同街鎮(zhèn)的黨委、政府、人大主席團(tuán)同規(guī)格，其負(fù)責(zé)人應(yīng)具備街鎮(zhèn)同級同等的職級、政治待遇。街鎮(zhèn)政協(xié)的其他工作人員可根據(jù)實際需要配備，可同街鎮(zhèn)的統(tǒng)戰(zhàn)委員交叉配備。在聯(lián)系對象方面，除了區(qū)縣政協(xié)委員外，應(yīng)擴(kuò)大街鎮(zhèn)政協(xié)組織的聯(lián)系對象，把基層社會中具有協(xié)商能力、參與精神、一定代表性的其他各方面人士納入街鎮(zhèn)政協(xié)的聯(lián)系視野。

（四）確立基層政協(xié)協(xié)商的基礎(chǔ)性功能

應(yīng)凸顯基層政協(xié)協(xié)商在基層社會協(xié)商民主體系中的差異化地位?；鶎诱f(xié)協(xié)商既應(yīng)積極同人大協(xié)商、政府協(xié)商、基層協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、社會組織協(xié)商銜接，又應(yīng)立足人民政協(xié)的重要協(xié)商渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)定位，發(fā)揮位置超脫、聯(lián)系廣泛的組織優(yōu)勢，發(fā)揮對基層社會各種協(xié)商的統(tǒng)領(lǐng)性、專門性作用，發(fā)揮對基層社會協(xié)商的橫向聯(lián)動、縱向聯(lián)通作用，積極承接、協(xié)助基層社會治理中的各類協(xié)商事務(wù)，切實形成社會主義協(xié)商民主體系合力。

（五）加強(qiáng)基層政協(xié)協(xié)商的規(guī)則建設(shè)

基層政協(xié)協(xié)商的運(yùn)轉(zhuǎn)要遵循人民政協(xié)協(xié)商的普遍規(guī)則，但又要根據(jù)基層的實際情況確立行之有效的具體規(guī)則。基層政協(xié)協(xié)商的外部規(guī)則是納入基層治理決策程序，實現(xiàn)基層政協(xié)協(xié)商在基層治理政策制定和實施過程中的全程介入。基層黨委、政府的決策前和決策實施之中必須經(jīng)過基層政協(xié)協(xié)商?；鶎诱f(xié)協(xié)商的內(nèi)部規(guī)則是關(guān)于自身運(yùn)行的規(guī)則體系?；鶎诱f(xié)協(xié)商的內(nèi)部規(guī)則體系應(yīng)該對協(xié)商原則、協(xié)商代表、協(xié)商權(quán)利、協(xié)商義務(wù)、協(xié)商計劃、協(xié)商議題、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商開展、協(xié)商結(jié)果做出詳細(xì)、可操作的規(guī)定[13]，做到有制可依、有規(guī)可守、有序可循。

（六）強(qiáng)化對基層政協(xié)協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)

發(fā)展基層政協(xié)協(xié)商是個系統(tǒng)工程，需要各方面條件的支撐。要構(gòu)建街鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、街鎮(zhèn)政府和人大支持、區(qū)縣級政協(xié)指導(dǎo)、政協(xié)委員和群眾廣泛參與的基層政協(xié)協(xié)商大格局。街鎮(zhèn)黨委要把基層政協(xié)協(xié)商納入重要議事日程，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌安排，切實納入決策程序。要加強(qiáng)對基層政協(xié)協(xié)商的人財物保障，保障參加基層政協(xié)組織的各黨派團(tuán)體、各族各界人士的知情權(quán)、協(xié)商權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。要在基層社會營造寬松和諧的協(xié)商氛圍，基層黨委、政府特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭支持基層政協(xié)協(xié)商，做到常協(xié)商、真協(xié)商。要大力培育基層協(xié)商文化，引導(dǎo)基層群眾進(jìn)行有序政治參與，通過參與協(xié)商提高民主素養(yǎng)，為基層政協(xié)協(xié)商營造良好社會氛圍。

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（責(zé)任編輯：朱小寶）

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1009-2293(2017)04-0014-06

本文系廣東省人民政協(xié)理論研究會廣東省社會主義學(xué)院工作站研究項目“基層政協(xié)協(xié)商問題研究”（項目編號：2016-gdsy-zx-04）的部分研究成果。

羅振建，重慶社會主義學(xué)院多黨合作歷史研究室原主任、教授。林華山，重慶社會主義學(xué)院《統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究》編輯部主任、編輯，中國統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會第六屆理事會理事。