論行政法信賴保護原則的法理基礎

郭林雄

(中國政法大學 法學院，北京 100088)

論行政法信賴保護原則的法理基礎

郭林雄

(中國政法大學 法學院，北京 100088)

信賴保護原則在我國行政法體系中是否已經(jīng)確立尚存爭議，而爭議的原因除了規(guī)范性文件尚未寫明之外，學術(shù)界對其定義無法達成統(tǒng)一意見以致其定義不甚明確亦是主要原因。而學術(shù)界對該原則定義存在爭議，根本原因在于對其法理基礎存在較大爭議。因此，通過分析論證，從而明確信賴保護原則的法理基礎，存在學術(shù)研究的必要性。

行政法；信賴保護原則；法理基礎

信賴保護原則作為域外原則，其是否符合我國國情需要仍需理論探討與實踐檢驗，雖然有學者認為我國《行政許可法》第8條及其他規(guī)范性文件已確立了信賴保護原則，但有的學者卻并非如此認為，且由于法條原文并未寫明信賴保護原則。因此，該原則在我國是否已經(jīng)確立仍是有待實踐檢驗的問題，同時，我國是否需要在法律體系中確立該原則同樣是待證成的問題。但上述問題并不妨礙對該原則進行學理分析，從而開闊我國法學者的行政法視野、發(fā)散思維。

一、信賴保護原則的定義

對于信賴保護原則這一法學領域內(nèi)業(yè)已存在的法律原則進行分析研究，其屬于法學領域內(nèi)的學術(shù)研究，那么，就應當通過法學的研究方法加以分析。拉倫茨認為，“法學要‘理解’這些對他而言‘既存的事務’以及隱含在其中的意義關(guān)聯(lián)，可見法學要認識隱含在立即可解的字義背后的意涵，并將之表達出來”[1]。質(zhì)言之，理解法學概念，就應當從其定義開始分析，因此，對信賴保護原則的分析，亦是如此。

信賴保護原則的定義在學界尚未達成一致，基本有如下觀點：有的學者認為，信賴保護原則是指公民、法人或其他組織對行政機關(guān)及其管理活動已產(chǎn)生信賴利益，并且這種信賴利益因其具有正當性而應得到保護，行政機關(guān)不得隨意變動這種行為，或者如果變動必須補償相對方的信賴損失[2]；有的學者認為，信賴保護原則是指行政主體應當確保行政管理活動的穩(wěn)定性與連貫性，保護相對人對行政權(quán)力正當合理的信賴，即行政主體不得隨意變更或撤銷已經(jīng)生效的行政行為，如果因公共利益確需改變或撤銷原行政行為的，對于由此給相對人造成的損失應當給予相應的補償[3]。

通過上述學者對信賴原則的定義，我們可以通過歸納的方法概括出行政法的信賴保護原則的一般性概念為：行政相對人對公權(quán)力的行使結(jié)果(這種公權(quán)力的行使主體往往是行政機關(guān))，產(chǎn)生了合理信賴，并基于該信賴衍生了正當利益，法律制度就應當對該利益進行保障。公權(quán)力的主體不能任意變動這種行為，如果變動，應當進行利益衡量或者補償。通過這一定義，我們不難發(fā)現(xiàn)該原則對保障公民權(quán)益、維護行政的可預期性上確有裨益，但是其定義卻無統(tǒng)一定論，固然，我們能夠通過對學說的歸納得出該原則其一般性、無異議的特征，但因此也會對該原則的缺乏全面的理解，因此，應當通過對該原則的法理基礎進行剖析，從而證成其具體由來，才能全面的理解該原則，進而正確的使用該原則。

二、信賴保護原則的法理基礎

信賴保護原則的法理基礎目前學術(shù)界爭議較大，其中說理、論證得到較多學者支持的法理基礎有：誠實信用原則類推說、合法預期保護說、法本質(zhì)說、一般法律思想說以及、法安定性原則說，并且近年來，部分學者開始支持多支柱說。真理是越辯越明的，但每一種聲音都應當具有被傾聽的機會，因此，在研究信賴保護原則的法理基礎的過程中，我們有必要對其各種學術(shù)觀點進行一一分析、比較。

(一)誠實信用原則類推說

對信賴保護原則持誠實信用原則類推說的學者認為，行政法的信賴保護原則是民法上的誠實信用原則在行政法領域的類推適用。其中比較經(jīng)典的表述是鹽野宏教授表述的信義原則，認為信賴保護原則是“(信義誠實的原則)作為民法典中所規(guī)定的、被認為表現(xiàn)了法的一般原理的原理……而在行政法的層面，具有典型意義的是對因為信賴行政機關(guān)的言行而采取了行動者的保護的問題，所以，可以將其作為信賴保護原則進行歸納整理”[4]。

(二)源于合法預期保護說

對信賴保護原則持合法預期說的學者認為，行政法的信賴保護原則源于英國的合法預期保護制度，而我國的合法預期保護原則的研究學者余凌云教授認為狹義上的合法預期保護的既不是權(quán)利,也不是可保護利益,而是相對人因為行政機關(guān)的行為而產(chǎn)生的對預期的信賴。對合法預期的保護源自現(xiàn)代社會具有“信賴保護”、“法治”、“良好行政”以及“經(jīng)濟效率”等幾個基本訴求，并認為德國行政程序法及德國法在有關(guān)授益或負擔行政行為的撤回、撤銷、廢止理論中體現(xiàn)的是英國的合法預期保護原則的精神與概念[5]，質(zhì)言之，確定德國行政法信賴保護原則的行政程序法在余教授認為是合法預期保護原則的德國化表現(xiàn)。

(三)“法本質(zhì)”與“一般法律思想”說

“法本質(zhì)”說的學者認為，法乃是由國民法意識所成立的價值判斷。正當?shù)氖掠诠ê退椒ň璩姓J，不正當?shù)氖掠诠ê退椒ň槐怀姓J。而這一判斷的根本要求乃誠實信用。因此，該原則構(gòu)成法規(guī)范，并全面直接適用于所有法規(guī)范之中。持“一般法律思想”說的學者認為，行政法中的信賴保護原則并非由民法規(guī)則類推而來，而是自始致終地存在于行政法中的，只是民法領域中較早地發(fā)現(xiàn)了該原則而已。行政法中未規(guī)定信賴保護原則，不等于說行政法中不存在信賴保護原則。信賴保護原則乃是一般法律思想的必然表現(xiàn)，在所有法律秩序中具有規(guī)范法律交易的任務[6]。

(四)法安定性原則說

持法安定性原則說觀點的學者認為該原則源于德國，應當從德國主流學者的目前研究觀點得出法理依據(jù)，劉飛教授寫明在德國行政法學界目前較為一致的觀點認為，聯(lián)邦憲法法院于1961年12月19日作出的裁判奠定了信賴保護原則的基礎。該裁判的部分表述也被視為對信賴保護原則的經(jīng)典闡釋:“法安定性原則乃法治國家原則之基本要素。對于國家可能對其作出的干涉行為,公民應能有所預期并采取相應措施;公民應當能夠信賴的是,對于其基于現(xiàn)行法作出的行為,法律秩序應以其原本所應獲得的所有法律后果予以回應……對于公民言,法安定性原則首先意味著信賴保護?！盵7]聯(lián)邦憲法法院在上述裁判中對于信賴保護原則淵源所作的認定,其邏輯鏈條為信賴保護原則源于法安定性原則，而法安定性原則源于法治國家原則。依據(jù)該推論模式,法安定性原則被認定為確立信賴保護原則的基礎。

同時，應注意的是，法定性原則的客觀要求是國家通常不能改變其行為，且國家決定需是可預期的，因此，在客觀法角度，這實際上對公民個人利益并不總是保護的，追求客觀的法安定則滿足了形式法治的需要，但近現(xiàn)代德國憲政觀念轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)法治的內(nèi)容，即法治為“一個有力的概念，它不僅可用來保護及推行個人在自由社會中的公民權(quán)利和政治權(quán)利，且亦可用來建立社會的、經(jīng)濟的、教育的及文化的各種條件，在這些條件下,個人的合法期望和尊嚴得以付諸實現(xiàn)”，因此，相應的，在客觀化的法安定性原則之外，也產(chǎn)生了“主觀化的法安定性原則”[8]，即其信賴保護原則更多的表現(xiàn)為作為公民防御權(quán)的主觀權(quán)利,其目的在于為公民個人的信賴提供法律保護，其實質(zhì)意義是以信賴保護請求權(quán)的方式來實現(xiàn)個人權(quán)利的具體化。

(五)多支柱說

持多支柱說觀點的學者認為上述學說觀點都有其相當程度的合理性，因此認為信賴保護原則的法理基礎有多個來源，其中比較典型的是有的學者認為信賴保護原則的法理基礎可以劃分為為四個，包括法治國家原則、法安定性原則、誠實信用原則及基本權(quán)利的要求。當然，還有部分學者對信賴保護原則的多個法理基礎劃分不同，但基本確定將法安定性原則與誠實信用原則共同作為信賴保護原則的法理基礎。以上學者的學說可概稱為多支柱說。

(六)法理基礎的證成

通過上述對眾多學者們的觀點陳述，不難發(fā)現(xiàn)信賴保護原則的法理基礎在學界不僅是有爭議的，并且各學說還存在相當?shù)臎_突性，因此，為研究的嚴謹性、科學性，有必要經(jīng)過比對分析，論證出信賴保護原則的法理基礎。因為研究的對象是信賴保護原則的法理基礎，因此設定的各學說的對比參照物為信賴保護原則，通過類比的推理方法推導出其法理基礎，并且在推理的過程中都需要經(jīng)過與各法理基礎的核心要件進行類比，從而得出結(jié)論。

其一，類比的是誠實信用原則與信賴保護原則，該原則為信賴保護原則的法理基礎在學界討論最為激烈，部分學者持“公法私法化和私法公法化的趨勢”[9]的學說觀點，基于此，為防止學術(shù)“偏狹”，本文暫時移除誠實信用原則的私法屬性，但誠實信用原則類推說也很難自圓其說。誠實信用原則的核心要件在于雙方對彼此的承諾要誠實守信，否則承擔違約責任，而信賴保護原則是指行政主體對已作出行政行為讓相對人產(chǎn)生信賴利益需要保護，不得隨意變更，這與行政機關(guān)是否誠實守信無關(guān)，因為行政機關(guān)作出行政行為的要求標準是合法合理，其變更的標準也是合法合理，其作出的行政行為并非等同于向相對人作出某種承諾，而是依職權(quán)實施的行政行為，只是基于行政相對人的無過失的信賴依法給予保護而已，且保護責任依法確定而非承擔違約責任。

除此之外，上述二者區(qū)別還有適用主體是平等主體之間的財產(chǎn)關(guān)系的法律原則，而行政主體與行政相對人之間的關(guān)系由于行政行為只能由行政主體向相對人作出，因此行政主體往往占有優(yōu)勢，二者地位在行政行為作出過程中并不對等。其次，誠實信用原則多數(shù)情形是雙向的，是彼此的誠實信用，而信賴保護是單向的，是行政主體應對相對人的正當信賴利益進行保護。最重要的是，誠信原則乃是基于意思自治與契約自由的要求，而信賴保護原則體現(xiàn)的是憲法層面的法治原則憲政要求，二者要求與位階并不相同。因此，信賴保護原則與誠實信用原則有本質(zhì)的區(qū)別，二者非類推關(guān)系，而是各自具有單獨意義的法律原則。當然，有的同學采用部分學者的學說，認為行政法領域也存在著行政法部門意義上的的誠實信用原則，但因該學說與信賴保護原則已無關(guān)聯(lián)，故在此不展開論述。

其二，類比的是合法預期保護原則與信賴保護原則。合法預期獲得保護的核心要件在于“合法”，而信賴保護獲得保護的核心要件在于正當且無過失的信賴利益，二者核心要件有一定的相似性，但合法預期有賴于公權(quán)力機關(guān)的裁量，而信賴保護更偏重于公民個人的形成的信賴利益是否值得保護，對于合法性并無硬性要求。其次，合法預期的具體內(nèi)容是對行政主體作出行政行為前及遵循前行為的預期期待，對于公民此種期待，法律應當提供程序的保護，即使有的學者認為合法預期包括實體保護，但實體上的保護是與行政行為撤銷理論聯(lián)系在一起[10]。而信賴保護，是公民對行政主體業(yè)已作出的行政行為衍生的信賴利益的保護，這種保護不僅是程序保護，更是公民實體權(quán)利，實體權(quán)利包括行政行為的存續(xù)與撤銷，而非僅指行政行為的撤銷。最后，正如余凌云教授所定義的，合法預期保護的不是權(quán)利也不是利益，而是對行政行為的信賴，而信賴保護原則則明確其保護的是公民的值得信賴保護的衍生利益。有上述對比可見，二者雖有一定的相似性，但卻有本質(zhì)的區(qū)別。

其三，因為持“法本質(zhì)說”與“法律一般思想”的學者意見大體一致，且此兩學說基礎都在于通過對法產(chǎn)生的一般規(guī)律的闡述推導出行政法的信賴保護原則，因此將兩學說一并與信賴保護原則類比。對兩學說分析可以發(fā)現(xiàn)，兩學說核心要件側(cè)重分析于法的共性與其起源本身，只是對法源于國民的認知與法存在的一般規(guī)律有所認知差異，因此，兩學說的核心要件其實對任何法律原則都有相當?shù)倪m應性，因為任何法律原則都離不開法律這一載體，是法律的抽象化概括，如果不研究原則本身的特殊屬性，而從法的一般共性、起源為基礎推導出原則應當具有的法律性，實則為“萬能法理基礎”，兩學說只能論證信賴保護原則也是法律原則，但對其行政法意義、信賴保護的原因，并無特異性分析，因此，選擇類比推理法，如果無其他學說與信賴保護原則更為吻合，則兩學說可以成為信賴保護原則的法理基礎，質(zhì)言之，此兩種學說，為法律原則的“兜底”學說。

其四，將法安定性原則與信賴保護原則類比。首先，從二者的核心要件進行類比，法安定性原則分為客觀化法安定性原則與主觀化法安定性原則，而主觀化法安定性原則是實質(zhì)法治內(nèi)容，其為對形式法治的修正，在行政法上的體現(xiàn)即為公民基于信任遵守了行政主體作出的行政行為，然而行政主體此時，即使依法撤銷、廢止其已作出的行政行為，但致使行政行為不再具有可預期，形式上合法而實質(zhì)上忽略了對人的尊嚴的尊重與保護，違背了公民對其的信任，也使得法的安定性與權(quán)威性受到質(zhì)疑，基于此，應當賦予公民以防御的權(quán)利，以保障公民對法律的可預期及尊重其的信任。而信賴保護原則的核心要件即行政相對人對公權(quán)力的行使結(jié)果(這種公權(quán)力的行使主體往往是行政機關(guān))，產(chǎn)生了合理信賴，并基于該信賴衍生了正當利益，法律制度就應當對該利益進行保障。公權(quán)力的主體不能任意變動這種行為，如果變動，應當進行利益衡量或者補償，核心要件上與主觀化法安定性原則吻合。其次，從效力層級類比，法安定性原則在德國法上源于法治原則，是憲法層級位階原則，同樣，信賴保護原則能夠?qū)σ婪ㄐ姓瓌t這一憲法位階原則形成限制，同樣為憲法層級原則位階原則，二者效力相同。最后，信賴保護原則是公民基于確信與期望之間的心理狀態(tài)而衍生正當利益，具有主觀性，而主觀化法安定性原則，同樣為公民為實現(xiàn)個人權(quán)利的防御性權(quán)利，具有主觀性。綜上，經(jīng)過類比，法安定性原則從其核心本質(zhì)、效力層級及權(quán)利的主觀性上為信賴保護原則提供了法理支撐，足以成為信賴保護原則的法理基礎。

除此之外的多支柱說，其多支柱經(jīng)過類比推理，不少支柱學說本身與信賴保護原則本質(zhì)沖突。因此，僅僅將眾多學說進行累積而不加以分析的多支柱說，無異于跳過本質(zhì)談現(xiàn)象，其本身更多是對信賴保護原則外在表現(xiàn)進行相似描述，而非對其法理基礎的分析、研究，該學說的理論前提通過上文已被證偽，其結(jié)論自然不可信。

綜上，筆者認為，信賴保護原則本質(zhì)為主觀化法安定性原則，其法理基礎為法安定性原則，是實質(zhì)法治的體現(xiàn)。

三、結(jié)語

信賴保護原則的法理基礎之所以能夠在學術(shù)界引發(fā)廣泛討論，除了體現(xiàn)了比較法意義上的學術(shù)研究之外，更多的在于該原則體現(xiàn)了對公民權(quán)利的尊重與保護，是實現(xiàn)實質(zhì)法治國家的表現(xiàn)之一，但正如有的學者所言，“理論研究不能離開本土文化，更不能脫離我國現(xiàn)有的行政法律制度。結(jié)合我國法律制度的特色，借鑒國外先進的理論成果,在此基礎探索出獨具特色的中國行政法制建設之路，方為良策”[11]。對于域外原則的探討不能脫離我國的實踐，應當是以基于以我為主，為我所用的態(tài)度進行分析與研究。

通過對信賴保護原則法理基礎的剖析，能夠更為準確的掌握該原則的內(nèi)涵，從而為今后如基于實踐需要，而借鑒該原則提供有益的先行研究，因此，本文旨在通過討論信賴保護原則的法理基礎，從而能夠在為學術(shù)探討開拓思路之余為我國實踐需要提供一定的學術(shù)建議。

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[責任編輯:鄭 男]

2017-01-12

郭林雄(1994-)，男(瑤族)，湖南溆浦人，2016級憲法學與行政法學專業(yè)碩士研究生。

D912.11

A

1008-7966(2017)03-0012-03