黑龍江省農民工法律援助相關問題的研究

黑龍江省法學研究所課題組

(黑龍江省法學研究所，哈爾濱 150080)

黑龍江省農民工法律援助相關問題的研究

黑龍江省法學研究所課題組

(黑龍江省法學研究所，哈爾濱 150080)

在新形勢下如何健全完善農民工法律援助制度，維護農民工合法權益，是建設法治黑龍江、和諧黑龍江的重要課題。通過對我省農民工法律援助工作情況的調研，針對我省農民工法律援助工作的基本現狀，剖析存在的主要問題，解決我省農民工法律援助存在問題的建議與對策主要是：加大我省農民工法律援助的工作力度；完善我省農民工法律援助的工作機制；拓寬農民工法律援助經費保障機制；加強法律援助隊伍建設，提高農民工法律援助案件的質量。

農民工；法律援助；主要問題；建議與對策

一、黑龍江省農民工法律援助的現狀

(一)我省農民工的歷史發(fā)展及現狀

2006年3月27日頒布的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，是國務院首份關于農民工問題的綜合性文件，第一次對“農民工”予以正式界定，將農民工界定為我國改革開放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中涌現的一支新型勞動大軍，農民工已經成為我國城市建設的一支重要力量。作為農業(yè)大省的黑龍江，從2000年初，我省農村剩余勞動力就開始轉移，近幾年農民工到省內和省外打工的人數逐年增多。根據表1統(tǒng)計：我省的農民工在省內打工每年大約在200多萬人，到省外打工每年在100多萬人，從2013年至2015年，無論在省內還是在省外打工的農民工人數均呈逐年上升的趨勢。此外，受地理位置的影響，我省雞西、牡丹江等市對俄貿易逐漸增多，大量農民工到俄羅斯去務工，我省已經成為名副其實的勞務輸出大省。隨著城市建設的不斷推進，我省農民工結構也發(fā)生了重大變化，年齡結構出現重大調整，新生代農民工不斷涌現，文化程度有所提高，高中以上學歷農民工比例有所提高，接受過技能培訓的農民工比例相應提高。隨著文化水平和勞動技能的不斷提升，農民工對經濟增長的貢獻率不斷攀升，已經成為我省經濟、社會建設的重要力量。但由于農民工自身文化水平偏低、法律意識淡薄、經濟困難所限，自身合法權益的維護相對比較困難，已經成為我省法律援助重點關注的貧弱群體。

(二)我省農民工法律援助的特點

1.農民工法律援助案件中討薪維權案件所占比例最大。從受援案件類型占比看，我省農民工維權案件位居首位的是討薪維權案件，這類案件所占比例超過受援案件的一半以上。據2016年國家統(tǒng)計局黑龍江調查總隊提供的《統(tǒng)計調查報告》顯示，在農民工就業(yè)比較集中的制造業(yè)、建筑業(yè)和服務業(yè)中，建筑業(yè)的工資拖欠問題最為嚴重，口頭允諾、缺少欠薪憑證等情況的存在，增加了討薪維權案件的難度。

表1 黑龍江省農民工人數統(tǒng)計表

2.農民工法律援助案件呈現多樣化的趨勢。從農民工申請法律援助的原因看，農民工申請法律援助的原因不再僅僅局限于討薪維權、工傷糾紛、勞務關系糾紛、人身傷害賠償糾紛，還出現了涉及假種子、假化肥、假農藥等坑農害農以及家庭暴力、交通事故、醫(yī)療事故等方面事項的維權請求。

3.農民工普遍維權意識淡薄，維權困難重重。從受援對象看，農民工學歷水平雖然有所提高，但整體水平仍然偏低，很大一部分農民工僅有小學文化水平，有的甚至常用的基本漢字都不認識，在走訪牡丹江、綏芬河法律援助機構過程中，普遍反映農民工法律意識淡薄，不與用工單位簽訂勞動合同，或者在簽訂勞動合同中不認真審查合同條款，草率簽字，為日后農民工討薪等維權埋下了隱患。此外，關于農民工的法律援助宣傳力度顯然不夠，不少農民工對法律援助不甚了解，通過法律援助途徑維權的也比較少。

4.農民工法律援助案件逐年攀升的趨勢與法律援助機構人員配置不成正比。從農民工法律援助案件數量上看，法律援助機構近年來辦理農民工法律援助案件也呈現逐年遞增的趨勢。農民工法律援助案件逐漸攀升的趨勢與目前法律援助機構人員配置不成正比。在走訪調研中發(fā)現，有的法律援助中心人員配備嚴重不足，有的工作人員甚至身兼數職，工作負擔重，往往分身乏術。根據表2統(tǒng)計：九個地市中除齊齊哈爾市、牡丹江市、佳木斯市之外，其他六地市均無行政管理人員，已有的人數最多只有4人，最少的只有2人；九個地市中法律援助機構人數近三年變化不大，有六地市無變化，只有哈爾濱市和大慶市是遞增的，而雙鴨山市是遞減的，但增減幅度不大。

表2 黑龍江省部分市法律援助管理、機構人員統(tǒng)計表 (2014年—2016年實有人數)

(三)我省農民工法律援助工作的現狀

我省農民工法律援助規(guī)章制度和配套措施日趨完善，2001年12月26日通過的《黑龍江省法律援助辦法》，是我省最早制訂的專門規(guī)范法律援助的政府規(guī)章。2014年黑龍江省司法廳專門針對農民工法律援助發(fā)布了《黑龍江省司法廳關于構建農民工法律援助工作長效機制的意見》，常態(tài)化開展“情暖農民工法律援助專項維權服務月”活動，黑龍江所屬各地市紛紛具體落實省司法廳的通知精神，通過多種途徑，多種形式為農民工提供專項法律維權服務。2016年1月，黑龍江省委辦公廳、黑龍江省人民政府辦公廳印發(fā)了《關于完善法律援助制度的實施意見》，該意見從擴大法律援助范圍、提升法律援助質量、增強法律援助保障能力等五大方面，對我省法律援助工作進行了總體的規(guī)劃和具體設計。

據2016年統(tǒng)計，全省共辦理農民工法律援助案件8 168件。其中，討薪維權案件6 708件；工傷保險法律援助案件255件；其他民事類法律援助案件433件；行政類法律援助案件21件；刑事類法律援助案件751件。全省農民工受援人數為8 168人，其中，民事案件農民工受援人數為7 528人，挽回經濟損失6 966.58萬元；行政案件農民工受援人數為23人；刑事案件農民工受援人數為617人，接待農民工法律咨詢2.6萬人次。根據表3統(tǒng)計：近三年我省法律援助案件數量呈逐年上升趨勢，受援人數也逐年增加。

表3 黑龍江省農民工法律援助案件數、受援人數統(tǒng)計表

二、黑龍江省農民工法律援助存在的問題

隨著我省法律援助工作廣泛和深入的開展，農民工法律援助工作取得了積極的成效。但是，在實踐中仍然存在著某些問題：個別法律援助機構對農民工維權工作重視程度還不夠到位；農民工維權案件還存在著立案難、取證難、執(zhí)行難；農民工在勞動中受傷、致殘賠償，農民工出國勞務權益受損理賠涉及部門多、程序煩瑣、曠日持久；法律援助經費保障水平，特別是辦案補貼標準總體偏低；法律援助隊伍素質有待進一步提高；法律援助案件質量有待提升，等等。

(一)國家對農民工維權工作重視程度還不夠到位

農民工法律援助的責任主體應當是國家，國家與公民之間存在著提供和享有法律援助的權利義務關系，國家負有為社會貧弱群體提供法律援助的責任，社會貧弱群體和困難群眾享有國家提供法律援助的權利。在現實中法律援助的責任主體為政府，政府中負有法律援助工作的主體主要是各級司法行政部門。由于法律援助機構多部門協調機制建設及其跨界協作不夠，導致農民工法律援助在實際運行中一體化受阻，存在法律援助在同一區(qū)域各部門的協作機制不健全，缺乏運行中的一體化協作機制，導致農民工來回奔走于各有關部門，其目的是為了一個案件，這就增加了農民工的維權成本[1]；由于農民工法律援助還沒有形成異地跨界協作機制，也導致了農民工為解決維權問題往返于不同的地方，這些情況的出現，都嚴重影響了對農民工法律援助的實際效果，很不利于保障和維護農民工的合法權益。

(二)農民工的法律維權意識淡薄

一是農民工就業(yè)主要集中在制造業(yè)、建筑業(yè)和服務業(yè)，由于整體文化水平相對較低，平時社會接觸面較小，與人交往也較少，生活在整個社會的較低層次，遇到拖欠工資、事故的處理等問題時往往不太清楚如何解決。

二是農民工法律意識淡薄，法律知識缺乏，在發(fā)生侵犯自身合法權益的問題時，不知道用法律武器來維護自身權益，常常忍氣吞聲，被逼無奈時常常用極端手段或違法手段來解決問題。

三是由于農民工數量不斷增加，文化水平較低，沒有更多的勞動技能，又由于就業(yè)崗位有限，供大于求，導致用工單位拒絕與農民工簽訂勞動合同，使得在法律援助過程中收集證據難，增加了農民工勝訴的難度[2]。

(三)農民工維權案件還存在立案難、取證難和執(zhí)行難

一是立案難。現行的法律法規(guī)的一些規(guī)定很不利于農民工的維權，有許多障礙。根據國務院《工傷保險條例》第18條規(guī)定，提出工傷認定申請應當提交材料包括：“與用人單位存在勞動關系(包括事實勞動關系)的證明材料?！钡诂F實中農民工由于文化程度低和法制觀念淡薄，往往不簽訂勞動合同，也就拿不出勞動關系證明，進入不了認定程序[3]。又比如根據國務院《法律援助條例》規(guī)定：公民法律援助申請一般向義務人所在地的法律援助機構提出。農民工侵權案件的義務人所在地多半是打工地，一些農民工在打工地發(fā)生工傷、交通事故等事件后，按規(guī)定需要返回原籍，向原籍地法律援助機構提出法律援助申請，但他們提出的申請常常以不符合援助提出申請的條件而被拒絕，很多農民工由于法律援助的渠道差異而最終得不到救助[4]。

二是審限長、取證難。對經常變換工作、居住地點的農民工而言，由于訴訟過程的漫長，農民工很難有精力和能力去完成訴訟的全過程。由于農民工一般很少簽訂勞動合同，農民工手中留存的證據欠缺，導致調查取證困難，往往因為證據不足而被法院駁回或者敗訴[5]。

三是執(zhí)行難。在法院執(zhí)行難的背景下，農民工維權的案件也存在即使勝訴也很難得到有效執(zhí)行，由于被執(zhí)行人由于各種原因找不到或由于各種原因沒有執(zhí)行能力，有時導致法院的判決成為一紙空文，農民工的合法權益沒有得到最終的保護[6]。

(四)法律援助經費保障不足，特別是辦案補貼標準總體偏低，無法保障辦案的積極性

由于援助資金的投入不足，導致律師在辦理法律援助案件時往往無法獲得正常的辦理案件的費用補貼，有時候甚至還要自己掏腰包填補辦理法律援助案件經費的空缺，導致律師辦理援助案件的積極性不高，往往敷衍了事，難免會影響辦案的質量[7]。

三、解決黑龍江省農民工法律援助的建議與對策

通過對我省農民工法律援助工作情況的調研，針對我省農民工法律援助工作的基本現狀，剖析存在的主要問題，現提出解決我省農民工法律援助存在的問題的建議與對策。

(一)加大我省農民工法律援助的工作力度

解決我省農民工法律援助存在的問題，我們必須具體落實和深入貫徹國家的《關于完善法律援助制度的意見》和我省的《關于完善法律援助制度的實施意見》，特別要在宏觀方面加大解決我省農民工法律援助存在的問題。

1.加大我省農民工法律援助宣傳力度。我省法律援助管理機關和法律援助機構，應提高做好我省農民工法律援助的認識，加強宣傳的力度，通過廣泛的宣傳活動，提高法律援助的社會影響力和公眾的、特別是農民工對法律援助的知曉率。通過廣播、電視、報刊、網絡等媒體將法律援助作為公益性宣傳的內容廣泛宣傳，擴大法律援助影響面，讓廣大農民工零距離接觸法律援助[8]?？沙浞掷眯麄髟隆⑷珖ㄖ涡麄魅蒸邍覒椃ㄈ?、農民工日、春節(jié)等時間節(jié)點，通過開展舉辦法律援助進鄉(xiāng)村、進社區(qū)、進工地和進田間地頭等活動，大力宣傳國家的《關于完善法律援助制度的意見》和我省的《關于完善法律援助制度的實施意見》，也可通過發(fā)放法律援助聯系卡，《法律援助指南》、《農民工維權手冊》等，把維權知識送到農民工手中。

2.加大我省農民工法律援助維權力度。隨著農民工群體的合法權益受到社會、國家、媒體越來越多的重視，農民工法律權益的制度保障越來越完善，農民工也越來越傾向于通過法律手段應對討薪、工傷等問題，加大維權力度勢在必行[9]。針對目前我省農民工法律維權依舊困難的現狀，應通過開通“綠色通道”的方式，切實維護農民工，特別是失業(yè)的農民工的權利和利益?？梢酝ㄟ^設立失業(yè)返鄉(xiāng)的農民工法律援助“綠色通道”，對失業(yè)返鄉(xiāng)農民工提出申請法律援助的，可以快速辦理，一律簡化程序，在指派上優(yōu)先；對申請工傷賠償和支付勞動報酬法律援助的，一律開展“綠色通道”服務，不再審查他們的經濟困難條件[10]。

3.加大我省農民工法律援助扶持力度。完善法律援助制度，進一步加強法律援助工作，是保障和改善民生的重要途徑。針對目前經濟下行壓力增大，我省農民工面臨的失業(yè)和回鄉(xiāng)問題，必須樹立大局意識，加大我省農民工法律援助扶持力度，使農民工法律援助更好地為經濟建設和社會穩(wěn)定服務。加大扶持力度，可以組織相關人員及時深入到農民工相對集中的社區(qū)、鄉(xiāng)村，搞清楚失業(yè)返鄉(xiāng)農民工返鄉(xiāng)的原因、地點和人數，及時地了解農民工動態(tài)以及所需要解決的法律事項，在農民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)過程中，提供國家有關的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策方面的幫助，通過提供農民工法律援助方式，在法律層面盡到法律援助工作應盡的義務[11]。

(二)完善我省農民工法律援助的工作機制

解決我省農民工法律援助存在的問題，必須不斷完善和創(chuàng)新我省農民工法律援助的工作機制。

1.適度擴大農民工法律援助受案范圍。2015年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于完善法律援助制度的意見》：“(三)擴大民事、行政法律援助覆蓋面?！薄爸攸c做好農民工、下崗失業(yè)人員……等群體法律援助工作，切實維護其合法權益?！焙?016年1月，中共黑龍江省委辦公廳、黑龍江省人民政府辦公廳印發(fā)的《關于完善法律援助制度的實施意見》：“ (一)擴大民事、行政法律援助覆蓋面?！薄皩⑥r民工、下崗失業(yè)人員……等群體列為法律援助重點服務對象，針對其不同特點和需求提供有針對性的法律援助服務?！敝幸呀洖檫m度擴大農民工法律援助收案范圍提供了法律依據。我省法律援助管理機關和法律援助機構，結合“盡快出臺《黑龍江省法律援助條例》”要求和部署，應及早制定和出臺擴大農民工法律援助收案范圍的具體意見和實施細則[12]。

2.簡化農民工法律援助受理審查時限。針對農民工有法律維權的意識卻缺乏法律常識和法律維權的能力，農民工維權相關手續(xù)繁雜的問題，我省各級法律援助機構應當在農民工法律援助受理審查上，進一步簡化程序，快速辦理。在農民工法律援助申請渠道上保持暢通，盡一切可能開辟綠色通道，及時辦理農民工的法律援助。

3.完善農民工法律援助多部門協調機制。法律援助機構在農民工法律援助工作方面與相關部門之間缺乏一定的協作和協調也是我們面臨的一個突出問題，為此，相關部門應站在“法律援助工作是一項重要的民生工程”的高度對法律援助工作提高認識；在修改《法律援助條例》和制定《法律援助法》時，應把法律援助責任規(guī)定，上升到國家責任這個層面的高度，使各個相關部門在對待法律援助工作時，在各自職責范圍內做好管理和服務，切實發(fā)揮這些相關職能部門的優(yōu)勢[13]。

4.加強農民工法律援助異地協作機制。為更好地方便農民工的法律援助，要提高辦案效率，更要節(jié)省辦案成本，為此，我省應當加強與有關省市完善和建立相關的法律援助異地協作辦案機制，就法律援助異地協作的受援條件審查、辦理案件的取證調查、文書送達、非訴訟調解、代為執(zhí)行等法律援助工作內容，作出統(tǒng)一規(guī)定，形成規(guī)范化的工作流程。使農民工法律援助協作的異地間程序能夠更具可操作性，同時更具體、更細化，從而使法律援助異地間的協作達到迅速、簡捷、方便的要求[14]。

(三)拓寬農民工法律援助經費保障機制

法律援助的經費保障不足問題仍是法律援助制度發(fā)展的一個瓶頸。根據國情和省情，建立起政府對法律援助的低經費保障機制，是充分保障農民工法律援助工作正常開展所必須的基礎；同時，應構建多元化籌資方式，通過多種渠道籌集農民工法律援助經費。

1.法律援助是國家對公民應盡的責任。加強對法律援助的財政支持，可以通過設立法律援助專項資金的形式，把使用農民工法律援助的經費在立法上固定下來，建立與工作需要、經濟發(fā)展相適應、逐年增長的法律援助經費保障的體制和機制。特別是要對農民工的法律援助，根據實際情況可以專項撥款，做到?？顚Ｓ?，從財力上保證農民工法律援助維權工作的順利開展[15]。

2.通過慈善捐款募集農民工法律援助經費。進行多種宣傳活動，廣泛募集社會資金和其他資金來源支持法律援助工作。積極動員社會力量，包括有能力的社會組織和個人，通過拓展法律援助資金來源渠道，讓社會各界，公民個人等奉獻愛心，積極捐助法律援助，建立法律援助公益基金及專項基金，充分發(fā)揮吸納社會捐助的功能，以緩解我省法律援助經費不足，特別是農民工法律援助維權經費不足的現狀。

(四)加強法律援助隊伍建設，提高農民工法律援助案件的質量

建設全方位、多渠道、點面結合的農民工法律援助機制，提高法律援助案件的質量。

1.充分發(fā)揮職業(yè)律師在農民工法律援助中的作用。進一步將法律援助工作確定為律師的一項社會義務，開展各種形式的培訓活動，加強對援助律師的業(yè)務學習，提高業(yè)務素質，可以切實有效地提高援助律師的援助工作水平。同時，在社會招募有法律專業(yè)背景和基層工作經驗的法律志愿者，通過組織定期或不定期培訓，提升其業(yè)務技能，有效發(fā)揮他們的專長，可以構建公職律師、執(zhí)業(yè)律師、法律工作者、志愿者等優(yōu)勢互補、結構合理的法律援助隊伍，積極投身到對我省農民工的法律援助當中。

2.發(fā)揮社會團體，法律院校在校師生在農民工法律援助中的作用。積極開辟法律援助的人力資源，使眾多的社會團體，法學院校參與進來，為法律援助事業(yè)的發(fā)展貢獻力量，是我們必須要高度重視的方面。社會團體長期活躍在基層，對農民工的情況比較了解，他們能為農民工尋求法律援助提供幫助；建立高校法律服務志愿者隊伍，在智力方面將會對農民工法律援助提供強大的支持。但法律院校和社會團體囿于社會經驗和專業(yè)人才的缺乏，參與援助的活動形式一般僅限于法律咨詢、代寫法律文書、參與調解等形式，較為復雜的仲裁、訴訟等形式未能涉獵，這就需要通過一定的渠道，幫助他們能夠參與援助更為復雜的仲裁和訴訟案件，更好地發(fā)揮他們在我省農民工法律援助中的作用[16]。

3.建立法律援助監(jiān)督制度，提高農民工法律援助案件質量。在農民工法律援助案件中，應當建立監(jiān)督制度，設立監(jiān)督反饋機制，對農民工法律援助的主體進行有效的監(jiān)督。對參與農民工法律援助工作人員的工作職責進行細化并設定評價等級，在農民工法律援助過程中，對法律援助機構人員責任承擔和程序等制定相應的實施細則，使每一起農民工法律援助案件都有始有終，有案底可查。建立起系統(tǒng)的對法律援助機構人員的投訴查處機制，并由政府、司法部門、農民工組織進行三方評定和考核，對考核不達標的相關人員直接問責，追究其法律責任，從而使我省農民工法律援助工作落實到位。

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[責任編輯:范禹寧]

2017-03-10

黑龍江省法學研究所課題組組長李麗英，成員葛景富、遲賀新、胡敏、褚佳磊、孫路。

D926.5

A

1008-7966(2017)03-0135-04