府際關系研究述評：形成體制、參與主體與具體過程

張夢時

(南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350)

府際關系研究述評：形成體制、參與主體與具體過程

張夢時

(南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350)

近年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會結(jié)構的變革，如何實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型已成為學術界重點關注的問題，而府際關系的調(diào)整則是政府轉(zhuǎn)型的關鍵。本文從靜態(tài)府際關系和動態(tài)府際關系兩個層面入手，圍繞府際關系的形成體制、參與主體和具體過程等方面，對國內(nèi)外關于府際關系的研究進行梳理和總結(jié)。

府際關系；參與主體；縱向府際關系；橫向府際關系；府際治理

府際關系，也稱政府間關系，主要是指一國國內(nèi)不同層級政府之間以及政府部門之間的互動合作關系。府際關系實質(zhì)上是政府之間的權力配置和利益分配的關系，作為上層建筑的組成部分，府際關系受到特定的政治改革、經(jīng)濟改革和社會變革的影響，世界各國都面臨府際關系結(jié)構調(diào)整的挑戰(zhàn)。在中國，隨著推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標的提出，如何完成政府自身轉(zhuǎn)型已成為學術界重點關注的問題。從府際關系的角度研究治理能力的問題，也成為國家治理研究領域的重要內(nèi)容。學者們主要從靜態(tài)與動態(tài)兩個層面展開對府際關系的研究：在靜態(tài)上，主要關注府際關系的內(nèi)涵和規(guī)范，如各級政府的隸屬關系和政府間的權責劃分等；在動態(tài)上，則主要涉及各級政府之間的互動關系等。本文從研究府際關系的靜態(tài)和動態(tài)兩個層面入手，通過分析府際關系的形成體制、參與主體和具體過程等方面，對國內(nèi)外關于府際關系的研究進行梳理和總結(jié)。

一、府際關系問題研究的發(fā)展過程

國外關于府際關系的研究始于美國的金融危機。20世紀30年代，美國經(jīng)濟的大蕭條給政府帶來諸多難以單獨解決的社會問題，聯(lián)邦政府采取積極政策加強各州之間的協(xié)同合作，共同應對社會恐慌。這便是“府際關系”的雛形。一部分美國學者開始從對憲政體制的研究轉(zhuǎn)向?qū)β?lián)邦政府和州政府之間互動關系的研究。1937年，Clyde F.Snider在《1935-1936年的鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)政府》[1]一文中首次提及“府際關系(intergovernmental relations，IGR)”這一名詞，但并未做進一步的解釋。同樣的情況還出現(xiàn)在1940年美國政治與社會科學院出版的The Annals中，W.Brooke Graves刊載了以“美國的府際關系”為主題的系列文章，但都未定義“府際關系”的概念。根據(jù)D.S.Wright的觀點[2]，到了20世紀50年代，隨著多元主義(pluralism)成為主要的研究方法，府際關系這一概念才開始得到學術界的廣泛重視，并成為美國國會的常用詞匯。直到20世紀60年代，Anderson提出，府際關系即“不同類型和層級的政府機構之間的相互作用”[3]178，美國行政學界才首次界定了府際關系的內(nèi)涵。在20世紀80年代之前，西方學者的研究視野主要在中央與地方之間的憲政體制設計方面。隨著政府不斷增加對福利的投入，西方國家政府間的互動出現(xiàn)了新發(fā)展。諸多西方國家開始重新劃分中央和地方之間的財政權力，以有效避免各級政府超負荷運轉(zhuǎn)，提高運作效率。在此背景下，西方學者從之前靜態(tài)的憲政制度研究轉(zhuǎn)向關注政府間的動態(tài)互動，形成府際關系研究的新范式。到了20世紀90年代，在西方國家“不容置疑，府際關系研究已經(jīng)成為公共行政學的理論前沿”[4]。近年來，為應對公共服務問題的復雜化和去制度化，西方學者引入治理理論，從公共行政關系[5]和利益關系[6]等角度來分析政府與市場、政府與公民社會之間的關系[7]，府際治理逐漸成為府際關系研究的新趨勢。在治理過程層面，形成中央與地方政府之間、地方政府之間、地方政府與非政府組織之間的新型互動模式。

中國學者關于府際關系的研究起步相對較晚，且因為中國具有中央集權的歷史背景，中央和地方之間的縱向關系長期以來都是中國學者研究的主要內(nèi)容。20世紀70年代以來，中央對地方的分權與讓權一直是中國府際關系調(diào)整的核心內(nèi)容。這一階段的學術研究受到計劃經(jīng)濟體制的影響，大多注重研究中央高度集權前提下的央地關系。改革開放后隨著市場化改革的推進，中央與地方之間的職能劃分逐漸成為學術界的研究重心。王滬寧(1988)從政府職能轉(zhuǎn)變的角度將中央政府與地方政府關系的變革定義為一個“雙重的過程”[8]。楊春堂和崔向?qū)?1989)從體制層面提出實現(xiàn)中央與地方關系合理化途徑的設想[9]。徐家良(1993)在理論層面探討了中央與地方互動關系的模式，并認為這是益于央地關系健康發(fā)展的[10]。辛向陽(1995)從歷史發(fā)展的角度出發(fā)，重新梳理中央與地方的關系[11]。這些研究成果從不同層面揭示了學術界對計劃經(jīng)濟體制影響下的中央政府和地方政府關系的基本認識，但尚未形成統(tǒng)一的理論體系。1998年，隨著林尚立《國內(nèi)政府間關系》的出版，關注動態(tài)各級政府間互動關系的學術成果開始大量出現(xiàn)。前期出現(xiàn)的多是關于府際互動的綜合研究成果，為之后的研究提供了理論基礎。后期出現(xiàn)了以縱向關系和橫向關系為軸線的研究，并逐漸加入實例進行論證。我國臺灣地區(qū)學者的府際關系研究始于20世紀90年代，是在臺灣地區(qū)政治經(jīng)濟格局的演變過程中進行的，他們更多地將研究重心放在實例研究和對策分析上，關注政府職能的履行和轉(zhuǎn)變，以及政府與社會的互動?？傮w看來，中國學者對府際關系的研究經(jīng)歷一個從狹義到廣義、從抽象到具體的過程，即便沒有形成統(tǒng)一的研究范式，但為應對復雜多樣的時代問題，開展了多領域的具體府際關系的實證研究。

二、府際關系的形成體制

這里的府際關系主要是指縱向間的府際關系，因為縱向間府際關系受國家結(jié)構形式影響較大，具有更多的政治意義，“始終決定整個國家關系的基本格局”[12]22。所謂國家結(jié)構形式，即指一個國家的整體和部分之間，中央與地方之間的相互關系，一般分為復合制和單一制。復合制在現(xiàn)代國家中的主要形式就是聯(lián)邦制。在聯(lián)邦體制下，憲法將國家權力分別授予中央和地方，即“存在和權威都各自受到憲法保障中的中央政府與地方政府之間的分權而將統(tǒng)一性和地區(qū)多樣性一起納入一個單一的政治體制之中”[13]。也就是說，作為國家政治組織形式的聯(lián)邦制是“介于中央集權和松散的邦聯(lián)之間”[14]的一種制度。在聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府和州政府共同分享不同事項的管轄權，在一定范圍內(nèi)，可以獨立行使權力。在研究聯(lián)邦政府和州政府關系的眾多理論中，二元聯(lián)邦主義理論(又稱雙重聯(lián)邦主義理論)占有重要地位，核心問題是雙重政府結(jié)構，特指“權力由聯(lián)邦政府和州或者省政府共享”[15]7的政治模式，他們之間彼此平等，在自己的管轄區(qū)域內(nèi)享有至高地位[16]。因此，聯(lián)邦制是一種“由許多政府單位組成的治理體制”[15]16，存在無數(shù)個決策中心，在聯(lián)邦主義影響下的府際關系，具有多中心的特征。早期的聯(lián)邦政府與州政府之間的互動性相對不高，且存在一定的競爭關系，但隨著全國性或區(qū)域性公共問題的逐漸增多，聯(lián)邦和州之間相互依賴程度加深，并開始協(xié)同處理共同的社會問題。

與聯(lián)邦制相對，在單一制國家，憲法將國家權力授予中央政府，地方政府不能與中央政府共同分享主權權力。因此，單一制影響下的府際關系即由中央政府統(tǒng)一領導，國家公共事務的最高決策權在中央政府手中，地方政府的權力來源于中央，不能脫離中央單獨存在。根據(jù)地方權力的大小，單一制國家又可分為中央集權型單一制國家，即地方政府在中央的領導下行使職權，對上級行政機關負責，由中央委派官員或地方選舉官員代表中央管理地方事務；地方分權型單一制國家，即地方政府直接對法律負責，在中央政府的監(jiān)督下管理本地區(qū)，享有較大自主權，中央不能干涉具體事務。相比于聯(lián)邦制，單一制影響下的府際關系受行政級別約束較大。以中國為例，1982年《憲法》規(guī)定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方主動性、積極性的原則?！贝送猓袊母H關系也受到黨政關系的影響，尤其是中國共產(chǎn)黨的組織原則——民主集中制的影響，表現(xiàn)為下級服從上級、地方服從中央。

三、府際關系的參與主體

西方學者對于“府際關系”這一概念的主體界定較為模糊，如Denhardt Grubbs認為是“不同層級政府間”[17]，Shafritz的界定也是“不同層級政府”[18]。值得注意的是，Anderson即便將府際關系的主體定義為“各種類型和不同層級的政府機構”，但他還認為影響府際關系的關鍵是人之間的關系，尤其是政府官員間的關系，即“真正決定各政府部門之間關系的，實際上是在辦公室工作的人們。因此，需要明確指出府際關系這個概念，主要是指人際關系和人的行為”[3]3。但這個觀點并沒有引起學術界的廣泛關注，因為府際關系主要是在憲法法律框架下形成的，而人際關系的發(fā)生具有隨機性和偶然性，無法構成影響府際關系的主要因素。隨著府際關系研究范式的新發(fā)展，西方學者也逐漸擴大主體的范圍。如懷特認為，府際關系既包括中央與地方或地方政府間的縱向隸屬關系，也包括同級政府以及政府內(nèi)部部門間的橫向水平互動關系，是各級各類政府之間的相互影響、相互作用和相互依賴的關系[19]。

中國學者對于府際關系的參與主體的范圍界定存在較大的爭議。其中，林尚立(1998)認為，政府間關系主要是“國內(nèi)各級政府間和各地區(qū)政府間的關系，它包含縱向的中央政府與地方政府間關系、地方各級政府間關系和橫向的各地區(qū)政府間關系”[12]71。需要指出的是，林尚立使用的是“政府間關系”來進行研究論述，但這個模糊的概念已很難應對復雜和多樣的府際關系研究。謝慶奎(2000)在《中國政府的府際關系研究》一文中最早使用“府際關系”這一概念，他指出府際關系就是政府間關系，認為府際關系是“政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯的關系，以及不同地區(qū)政府之間的關系”[20]，并指出府際關系主體包括各政府部門，并且針對政府也進行了狹義與廣義的界定。陳振明(2003)從公共管理學的角度出發(fā)，認為政府間關系是“中央政府與各級地方政府之間的縱橫交錯的網(wǎng)絡關系”[21]145，并將行為主體限定為各級各類政府。楊宏山(2005)歸納了關于府際關系主體的主要爭論，并得出府際關系的主要研究對象應該是“政府部門間關系”[22]的結(jié)論。我國臺灣地區(qū)學者更是將府際關系的參與主體擴大到民間社會團體[23]。此外，還有部分學者認為府際關系也應該包括國家間的政府關系，尤其是各主權國家的中央政府之間的關系。但從政府理論的研究角度來看，府際關系研究“一般情況下不涉及國際政治中的政府間關系”[24]。

四、府際關系的具體過程

從府際關系的發(fā)展歷程可以看出，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和社會分工的不斷細化，府際關系的實踐出現(xiàn)了新變化，同時也影響到府際關系的理論研究逐漸由靜態(tài)的體制與規(guī)范研究轉(zhuǎn)向動態(tài)的協(xié)作與互動研究。張四明指出，“府際關系不僅重視政府之間權限的劃分，同時也重視各級政府之間的互動行為”[25]。動態(tài)的互動行為被定義為“各級政府所共同執(zhí)行擴張性功能的連接性行為”[26]。具體來說，西方學者較多地從府際關系中的公共行政關系[5]和財政關系[27]等具體關系來分析府際關系的發(fā)展，而財政關系被認為是府際關系的實質(zhì)，即“管理收益關系”[20]。中國學者關于府際關系的研究主要集中在政府間財政研究、權力研究和管理研究等具體關系，重視資源配置和區(qū)域經(jīng)濟等方向的研究?？傮w來看，這些實證研究大致是以縱向關系和橫向關系為軸線展開的。

林尚立(1998)將政府間關系分為縱向和橫向兩個層面，并指出：“國內(nèi)各級政府間和各地區(qū)政府間的關系，它包含縱向的中央政府與地方政府間關系、地方各級政府間關系和橫向的各地區(qū)政府間關系?！盵12]71同時他還提到，在中國，縱向間的政府關系具有政治意義，地方政府之間主要是橫向的經(jīng)濟關系。將府際關系分為縱、橫兩個維度的還有謝慶奎(2000)和陳振明(2003)。謝慶奎認為，府際關系是“政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯的關系，以及不同地區(qū)政府之間的關系”[20]?？傮w看來，中國學者的府際關系研究有縱向和橫向之分，經(jīng)歷一個從狹義到廣義、從抽象到具體的過程。

縱向的府際關系，即中央政府與地方政府之間的關系，主要依托行政區(qū)劃形成。中國的單一制國家結(jié)構使中央政府統(tǒng)一管理各級地方政府，同時縱向間政府關系也受到中國黨政關系的影響。因此，中國縱向府際關系的特征就是“下級服從上級，地方服從中央”[28]，直到地方政府更多地參與到經(jīng)濟發(fā)展進程中時，中央與地方之間逐漸向伙伴化關系發(fā)展。迄今為止，關于縱向府際關系的學術研究大多是分析中央與地方之間存在的問題。如張志紅(2005)[24]從理論層面提出五種政府間縱向關系的分析模式，并在過程層面探討了中國政府間縱向關系存在的癥結(jié)，認為職責同構、行政區(qū)劃和基層民主是制約央地關系發(fā)展的重要因素。還有學者指出，目前的中國縱向間府際關系的行為邏輯是“政治控制，經(jīng)濟激勵，法治缺失”[29]，因此，加強法治監(jiān)督和問責是改善縱向府際關系的關鍵任務。由于中國不同層級的政府管轄幅度不同，同時各級政府之間還存在職責同構的問題，因此，在面對突發(fā)性的公共事件上存在合作障礙和業(yè)務屏蔽[30]等問題。而地方政府的自主權相對較小，尤其在財政權上，下級依賴上級，所以“省管縣”和“市管縣”很難從根本上解決縣鄉(xiāng)的財政困難問題[31]。

橫向的府際關系，即同級地方政府間關系，可以當作一種“受競爭和協(xié)商的動力支配的對等權力的分割體系”[32]，主要分為競爭和合作兩個層面。在中國市場化改革的大背景下，隨著地方政府擁有更多的經(jīng)濟自主權，加之交通和通信事業(yè)的高速發(fā)展，新型的經(jīng)濟合作模式推進了橫向府際關系的調(diào)整與改善。張緊跟(2006)[33]對地方政府間的橫向關系協(xié)調(diào)問題進行綜合研究，分析了目前中國橫向府際關系中存在的問題，并運用交易費用和組織間網(wǎng)絡等理論提出新型的治理思路。在市場經(jīng)濟的過程中，地方政府很難在封閉的環(huán)境中發(fā)展經(jīng)濟，因此，相互之間需要產(chǎn)生經(jīng)濟聯(lián)系。同時，中國地方政府面臨發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟和轉(zhuǎn)變政府職能的雙重任務，這就要求地方政府進行信息和資源的整合，建立伙伴關系，提升區(qū)域競爭力。我國橫向府際關系間合作的形成大致有幾種情況：東西部地方政府間關于資金、人才和技術的對口支援、為應對跨區(qū)域公共問題而形成的區(qū)域合作和城市群建設等。但由于客觀上各地方存在自然或社會條件的差異，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，為實現(xiàn)利益最大化，地方政府橫向間的競爭不可避免。查爾斯·M·蒂伯特[34]最早提出地方政府競爭的模型，對區(qū)域內(nèi)競爭性提供公共服務進行理論分析。錢穎一曾提到，中國實行的是“有中國特色的維護市場的(market-preserving)經(jīng)濟聯(lián)邦制”[35]，把中國橫向的地方政府間競爭關系比作“諸侯經(jīng)濟”。這是因為自20世紀90年代以來，中國進行行政分權和財政體制的改革，使地方政府有更多自主權進行制度建設、行政效率和投資環(huán)境的競爭。積極的橫向競爭有利于調(diào)動地方政府發(fā)展的活力，如各地政府爭先出臺引進優(yōu)秀人才的優(yōu)惠政策[36]、改善投資環(huán)境以拉動地方經(jīng)濟發(fā)展。消極的橫向競爭則會引發(fā)地區(qū)利益沖突，造成不必要的資源浪費以及公共問題治理失靈，如地方政府盲目招商引資[37]、地方政府實行保護政策來應對跨地區(qū)的公共危機[38]等。

此外，還有部分學者提出目前的政府間職能劃分已不再是過去涇渭分明的狀態(tài)，因此，還存在超越傳統(tǒng)條塊關系的斜向府際關系。如陳振明曾提出，政府間關系還包括“不存在行政隸屬關系的非同級地方政府之間的關系”[21]145。因此，斜向府際關系的研究對象既“互不隸屬的中央部門及其垂直管理機構、地方政府和地方政府部門”[39]，也賦予社會團體一定的治理地位。蔡英輝(2008)認為，府際關系的發(fā)展實際上已經(jīng)超出傳統(tǒng)縱向和橫向的條塊關系，剛性的府際協(xié)調(diào)已難以解決新出現(xiàn)的跨區(qū)域公共問題，因此，超越行政等級，“構建后現(xiàn)代語境的斜向交流平臺成為大勢所趨”[39]。然而，由于“下級服從上級”的縱向間政府關系決定了國家關系的基本格局，因此，目前的府際關系的主要特征還是“塊塊相隔、條塊交錯的聯(lián)系形式”[40]，很難跨越行政等級發(fā)展斜向府際關系。在中國現(xiàn)行的行政體制下，級別不對等的地方政府的配置資源能力和行政話語權是不同的，很難協(xié)調(diào)。在實際運行中，由于地方保護主義的客觀存在，模糊的管理權歸屬問題可能成為政府間推諉責任的理由，成為阻礙協(xié)調(diào)治理的重要因素。在一定意義上來說，斜向府際關系與橫向府際關系有諸多相同點，在橫向府際關系中加入互不隸屬的部門機構與地方政府之間的關系，形成網(wǎng)絡關系，可以使研究更為簡潔明了。因此，在中國傳統(tǒng)的府際關系還沒有得到成熟發(fā)展，仍面臨改革和調(diào)整困境的時候，加入社會團體等非政府組織，很可能打破整體結(jié)構的平衡，造成地方發(fā)展的錯位。

五、府際關系研究的新發(fā)展

縱觀府際關系研究的發(fā)展歷程，學者們對國內(nèi)外和國內(nèi)不同區(qū)域府際關系的發(fā)展軌跡和發(fā)展特征進行富有成果的研究，較為全面地分析了不同國家組織結(jié)構下府際關系的差異，揭示了不同參與主體下的府際關系的特征，探討了在府際關系的具體實踐中存在的縱橫向模式。近年來，隨著府際關系理論的拓展和府際關系實踐的發(fā)展，府際關系研究的視野被逐漸拓寬，府際治理成為新的研究領域。

自20世紀90年代以來，治理理論在西方學術界興起。加拿大學者戴維·卡梅倫認為，隨著政府間交流合作的需求增長，“可見喚作‘多方治理(multi governance)’的政府間活動越來越重要了”[41]。這里的“多方治理”，也就是多元主體參與的府際治理。張緊跟提出，西方國家府際關系研究的最大發(fā)展就是“出現(xiàn)了相對于傳統(tǒng)的層級制府際關系與競爭式府際關系的府際治理理論”[42]。作為府際關系研究的最新發(fā)展，府際治理即指“政府、公私部門與公民共同構建的政策網(wǎng)絡，強調(diào)通過多元行為主體間的互動與合作來實現(xiàn)和增進公共利益，包括政府間協(xié)作、跨部門伙伴關系以及公民參與”[43]，重點就是多元主體的參與和共同解決公共問題。

府際治理成為府際關系的新發(fā)展，與當今我們面對的時代問題有密切關系?？绲貐^(qū)的環(huán)境保護、資源的可持續(xù)利用和社會的不平衡發(fā)展等問題不是單一政府或政府部門可以獨立解決的，需要政府與社會組織合作來共同應對。因此，府際治理表現(xiàn)出如下特點：一是府際治理被視為一種行為導向的過程，以解決問題為主要目的。二是府際治理是政府與社會相混合的治理模式。隨著提供公共物品的國家職能逐漸變?yōu)槠錁I(yè)余職能[44]，越來越多的非政府組織參與到生產(chǎn)和提供公共物品中，政府也轉(zhuǎn)向購買公共服務，這類合作式治理結(jié)構可以促進資源的合理配置，平衡生產(chǎn)過剩和資源供給不足，減輕地方政府負擔，促進政府職能轉(zhuǎn)變，提高行政效率。三是府際治理就是調(diào)整府際關系。在橫向府際關系方面，府際治理使地方政府之間更多地構成伙伴關系，而非競爭對手。如大都市圈的建設，可以在一定程度上克服剛性行政區(qū)劃的弊端，推動地方政府間信息交換和資源的相互流動，實現(xiàn)地方利益和公共利益的雙贏。在縱向府際關系方面，可以幫助明確中央和地方之間的職能劃分，形成良性的央地互動關系。中央在制定決策時，重視地方政府的利益需求，改善在行政等級規(guī)范下的領導與服從的關系，構建合作型央地關系。

值得注意的是，在此類研究中，有部分學者使用的是“府際管理”一詞[45]，且府際管理的定義與府際治理無異。然而筆者認為，“管理”與“治理”的含義存在差異?！肮芾怼眰?cè)重于政府主體，以各級政府為中心，在一定程度上是過程導向?！爸卫怼睆娬{(diào)多元主體，不再是單一式管理，包容性更強，更側(cè)重結(jié)果導向。根據(jù)“府際治理”的核心內(nèi)涵，筆者主張規(guī)范使用“治理”一詞，而非“管理”，避免將兩個概念混用從而造成研究結(jié)果的混淆。此外，由于中國目前處于現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化疊加的時代，面臨發(fā)展經(jīng)濟和轉(zhuǎn)變政府職能的雙重任務。而過多強調(diào)多元主體參與可能會削弱政府的發(fā)展能力，市場的客觀存在不可避免地會帶來地方保護主義，再加上中國的社會組織存在空殼化的問題，因此，府際治理還沒有得到完全的發(fā)展，現(xiàn)階段仍需以政府為主體，在中央的協(xié)調(diào)下處理公共問題。

當然，目前府際關系的研究也存在明顯的不足：一是強調(diào)過程研究，缺乏嚴密的理論體系和模型分析；二是側(cè)重縱向間央地關系的研究，對以經(jīng)濟關系為中心的橫向地方政府合作關系關注較少；三是存在用詞不規(guī)范、不嚴謹?shù)膯栴}。因此，在今后的府際關系研究中，應加強理論和模型的建構，兼顧橫向間府際關系的研究，并注意用詞規(guī)范化，從而推動府際關系研究的進一步發(fā)展。

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[責任編輯：欒鳳廷]

2017-03-07

張夢時(1993-)，女，河北邯鄲人，碩士研究生。

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