試析政府權(quán)力清單的含義、法理屬性及功能作用

許麗英，吳艷春

(1.中共黑龍江省委黨校，哈爾濱 150080；2.黑龍江省社會主義學院，哈爾濱 150090)

試析政府權(quán)力清單的含義、法理屬性及功能作用

許麗英1，吳艷春2

(1.中共黑龍江省委黨校，哈爾濱 150080；2.黑龍江省社會主義學院，哈爾濱 150090)

當前,政府權(quán)力清單管理制度正在全國廣泛推行，在此過程中仍存在內(nèi)涵界定不清、本質(zhì)屬性不明、功能作用認識不到位等問題，為此亟須深入研究探討，以促使全面實行的清單管理制度更加完善。

政府權(quán)力清單；法理；清單管理制度

清單管理制度是推進政府建設(shè)和治理創(chuàng)新的重要表現(xiàn)，是關(guān)系到法治政府建成的一個重要問題。在第十二屆全國人民代表大會第五次會議上，李克強總理明確指出，2017年要全面實行清單管理制度。而在目前政府權(quán)力清單推行過程中，仍存在一些不容忽視的問題，亟須深入研究探討，予以解決。

一、政府權(quán)力清單的含義

當前，盡管政府權(quán)力清單制度在我國已經(jīng)實施，但由于對政府權(quán)力清單的概念法律上沒界定，致使學界對其表述各異。其可分為為兩要素說與多要素說兩種。兩要素說認為，政府權(quán)力清單制度是指政府及其部門或其他主體在對其所行使的公共權(quán)力進行全面梳理基礎(chǔ)上，將職權(quán)目錄、實施主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式進行列舉，并公之于眾[1]。其內(nèi)涵包括以下方面：一是明確權(quán)力邊界。即政府該管什么，不該管什么，哪些該審批，哪些不該審批，到底有哪些程序和流程等，都須用制度形式定格下來，其實就是打造了一個權(quán)力行為的籠子，讓政府“法定職責必須為”“法無授權(quán)不可為”[2]。二是實行政務(wù)公開。即權(quán)力清單不是內(nèi)部掌握，而要求“曬”出來，置于公眾和社會的監(jiān)督視野之下，讓行政審批在“透明房”里進行。目前，多數(shù)學者持這種觀點。多要素說認為，權(quán)力清單制度是政府及其部門或其他主體以“清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)和制權(quán)”為核心內(nèi)容的權(quán)力革命。多要素說是在兩要素說的確權(quán)和曬權(quán)基礎(chǔ)上增加了清權(quán)、配權(quán)、制權(quán)的內(nèi)容，其實質(zhì)是給行政職權(quán)打造一個透明的制度籠子，為行政機關(guān)依法行政提供基本依據(jù)，也為企業(yè)、公民提供便利條件[3]。對上述觀點筆者不敢茍同。因為無論是兩要素說與多要素說，都是考慮了問題的全面性，而忽視了實質(zhì)性。盡管我國與國外“三權(quán)分立”國家的政府職權(quán)有所不同，但在法理上，各級行政機關(guān)是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，而且改革開放三十多年行政立法取得的成就，已經(jīng)為行政機關(guān)依法行政奠定了法治基礎(chǔ)，或者說權(quán)力的邊界法律已有界定，即使某些權(quán)力邊界不清，因為其是立法問題，也應由立法機關(guān)解決。在權(quán)力清單制度實施中，無論是明確權(quán)力邊界，還是確權(quán)、配權(quán)，都超越政府的行政權(quán)力性質(zhì)，與“法無授權(quán)不可為”的要求相悖。因此，筆者認為，權(quán)力清單制度的實質(zhì)是曬權(quán)，而不是確權(quán)或配權(quán)，是要把法律法規(guī)已經(jīng)明確的各行政主體法定的行政職權(quán)進行全面梳理，并以清單列表方式公之于眾，主動接受社會監(jiān)督，或者將行政法律法規(guī)規(guī)章中對行政職權(quán)原則性的規(guī)定進行細化、整合和集中，目的是將行政權(quán)力置于陽光下，將權(quán)力“關(guān)進制度的籠子”。因此，權(quán)力清單的法理依據(jù)是“法律不授權(quán)，政府無職權(quán)”。權(quán)力清單制度是在法律授權(quán)基礎(chǔ)上對行政職權(quán)行使方式、程序的進一步明確，其目的是防止公權(quán)濫用。

權(quán)力清單制度重點包括權(quán)力清單制度的主體、權(quán)力清單制度的行政職權(quán)范圍兩個方面。一是權(quán)力清單制度的主體。由于我國現(xiàn)行法律法規(guī)尚未對權(quán)力清單制度主體問題進行明確規(guī)定，致使實踐中權(quán)力清單制定主體，尤其是權(quán)力清單責任主體模糊不清。依照我國行政法理論，行政權(quán)行使的主體僅限于行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。但在我國現(xiàn)實生活中，行使行政權(quán)主體卻沒有局限于行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織，一些群團組織、事業(yè)單位等也行使一些行政權(quán)力，尤其是部分黨委系列的機關(guān)也享有一定的行政權(quán)力。其實，權(quán)力清單制度功能之一是為了避免政府部門之間因職責不清而老百姓被滯留在“模糊地帶”的現(xiàn)象。因此，按照“尊重保護人權(quán)”的理念，亦為避免行政“不作為”現(xiàn)象的出現(xiàn)，在中國特色社會主義法治體系已明確的當下權(quán)力清單的主體應該具有廣泛性和多元性，尤其責任主體更應如此。筆者認為，按照“權(quán)責一致原則”，實踐中凡是具有行使國家職能的部門都應成為權(quán)力清單的主體。二是權(quán)力清單制度相關(guān)的行政職權(quán)范圍。眾所周知，行政職權(quán)是國家行政權(quán)的表現(xiàn)形式，是行政主體實施國家行政管理活動的權(quán)能。筆者認為，當前在推進權(quán)力清單制度的進程中，行政職權(quán)范圍與權(quán)力清單的主體同樣，也具有廣泛性、多元性。其不僅包含行政執(zhí)法，還應包括行政管理類和行政服務(wù)類及其他。根據(jù)《國務(wù)院法制辦就推行行政執(zhí)法責任制工作相關(guān)問題答疑》的規(guī)定，行政執(zhí)法責任制包括行政處罰、行政許可、行政確認、行政強制，除此之外，還包括行政征收、行政征用、行政裁決、行政補償、行政確認等。權(quán)力清單制度涉及的范圍比行政執(zhí)法范圍廣泛，除了包括行政執(zhí)法類以外，還包括行政管理類和行政服務(wù)類及其他。如行政管理類中的行政監(jiān)督、行政給付、應急處置、政府采購，行政服務(wù)類包括行政指導、行政合同等。概括而言，權(quán)力清單制度涉及的范圍不僅包括行政執(zhí)法類，還包括行政管理類和行政服務(wù)類及其他。

二、政府權(quán)力清單制度的法理屬性

權(quán)力清單制度的邏輯起點在于限制權(quán)力，其法律屬性表現(xiàn)以下方面：

1.權(quán)力清單是權(quán)力與權(quán)利的有機結(jié)合。權(quán)力清單的價值取向是在有效規(guī)范公權(quán)力的情況下進而有效保障公民的私權(quán)利。對行政主體來說，其行為方式包含依法作為和依法不作為兩個指向。由于行政法律關(guān)系與民事等其他法律關(guān)系不同，在行政法律關(guān)系中，行政相對人有些情況下是承擔義務(wù)的，甚至是剝奪其權(quán)利，侵害其利益的。進入20世紀后，我國在國家行政職能的增加和行政權(quán)的擴大后，進行“減政放權(quán)、強化職能、優(yōu)化服務(wù)、放管結(jié)合”的行政管理體制改革，但隨著國家大規(guī)模的社會經(jīng)濟文化建設(shè)，個體的自由和權(quán)利受到侵害時的訴求或沖突發(fā)生的幾率也在增大。如土地征收、房屋拆遷都會涉及權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。面對“強大”的公權(quán)力，如果不將較為抽象的法律規(guī)范予以具體化并公之于眾，個體的自由和權(quán)利就容易受到侵害。因此，權(quán)力清單在明確確定公權(quán)力同時，能夠有效保障公民的私權(quán)利。因此，從此意義上說，權(quán)力清單是權(quán)力與權(quán)利的有機結(jié)合。

2.權(quán)力清單應是動態(tài)與靜態(tài)的有機結(jié)合。眾所周知，事物的動態(tài)與靜態(tài)是相對的，權(quán)力清單的動態(tài)與靜態(tài)是從形式與內(nèi)容方面進行的考量。從形式上看，權(quán)力清單一經(jīng)公布便具有相對穩(wěn)定性，或者稱其為靜態(tài)。權(quán)力清單的依據(jù)是法律法規(guī)規(guī)章，由于其制定的依據(jù)具有相對穩(wěn)定性，因而權(quán)力清單也具有其屬性。從內(nèi)容看，權(quán)力清單涉及的權(quán)力范圍、數(shù)量和類型、行使方式等不可能一成不變，永遠處于靜止狀態(tài)。由于國家治理本身就是一個動態(tài)過程，也需要對權(quán)力清單的內(nèi)容做出適當調(diào)整。另外，由于法具有相對穩(wěn)定性和滯后性，立法不可能事前對所有權(quán)力進行事無巨細的明確授權(quán)，即使當時授權(quán)明確、合理，因為現(xiàn)實情況發(fā)生變化，所以權(quán)力清單的內(nèi)容也必須隨著客觀情況的變化而變化。

3.權(quán)力清單是授權(quán)與控權(quán)的統(tǒng)一。權(quán)力清單不可能將行政權(quán)力“一網(wǎng)打盡”。從管理學角度看，權(quán)力清單制度的建立是需要成本的，且其成本的投入是為進一步控制、規(guī)范權(quán)力，防止行政權(quán)力被肆意濫為。如果行政權(quán)力被肆意濫為，就違背法律授予行政主體行使行政權(quán)力的宗旨。從行政權(quán)的屬性看，行政自由裁量和權(quán)力濫用是一對矛盾?！白杂刹昧恳馕吨诤侠硪庵痉秶鷥?nèi)，符合法定要求并服務(wù)合法目的采取行動”，這樣的行政行為即具有公定力、執(zhí)行力和拘束力[4]。權(quán)力清單制度在規(guī)范行政權(quán)力的同時，并不否認行政權(quán)所具有的自由裁量之屬性，其是控權(quán)與授權(quán)的統(tǒng)一。

4.權(quán)力清單是實體與程序的統(tǒng)一。權(quán)力清單主要目的是根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章梳理部門承擔的主要職責，并將主要職責進一步細化為具體事項。特別是圍繞社會關(guān)注度高、群眾反映強烈的市場監(jiān)管、食品安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等領(lǐng)域涉及多個部門管理或者需要多部門密切配合的事項，進行梳理并明確相關(guān)部門的職責邊界。而政府部門承擔的主要職責及部門之間的職責邊界在法理上理應屬于實體問題，屬于實體法規(guī)定的內(nèi)容。如前所述，權(quán)力清單的本質(zhì)在于“曬權(quán)”。尤其按照強化公共服務(wù)的要求，梳理本部門以促進社會發(fā)展為目的直接為行政相對人行使各項權(quán)利創(chuàng)造和提供必要條件所開展的具體服務(wù)事項，其中不僅包括職責范圍與邊界，很重要的是對職權(quán)行使的條件、程序、步驟進行明確和細化。由此可見，權(quán)力清單是實體與程序的高度統(tǒng)一。

5.權(quán)力清單是顯性和隱性的統(tǒng)一。政府權(quán)力清單梳理的依據(jù)首先是憲法、行政法律法規(guī)對行政職權(quán)的明確規(guī)定，因此，政府及其部門在權(quán)力清單制定時只是對相應的權(quán)力進行清理統(tǒng)計，抑或?qū)Ψ煞ㄒ?guī)權(quán)力界定進行再次表述，不需要也不允許進行更改。從這一意義上講，權(quán)力清單具有顯性。然而，有些政府及其部門的權(quán)力并不是憲法和行政法律法規(guī)明確規(guī)定和賦予的，政府及其部門在制定權(quán)力清單時需要依法厘清各項權(quán)力的職責邊界，明確相應權(quán)力內(nèi)涵。也就是說，在這種情況下，政府及其部門的職責邊界及權(quán)力內(nèi)涵不是法律法規(guī)直接明確表述的，從這一意義上說，權(quán)力清單又具有隱性?？梢姡畽?quán)力清單是顯性與隱性的統(tǒng)一。

三、政府權(quán)力清單制度的功能作用

推行權(quán)力清單制度的目的，既是從中央到地方自上而下施行的政府內(nèi)部的自覺行動，也是從中央到地方政府一次具有較強法治色彩的革命，其主要功能和作用表現(xiàn)在以下方面：

1.推行權(quán)力清單制度有利于加強行政立法。我國行政法律體系較為龐雜，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等不同形式組成。從實踐層面看，由于法律的原則性致使其可操作性不強。盡管近年來行政立法不斷加強，但行政法規(guī)、規(guī)章仍然具有很強的原則性，而且行政法律體系龐雜，因此，推行權(quán)力清單制度，有利于對行政權(quán)力進行規(guī)范并進行制度化運作。應該說，權(quán)力清單制度本身不具有行政立法屬性，但卻可以倒逼立法良性，是對行政立法天然缺陷的自我修復。

2.推行權(quán)力清單制度有利于提高治理能力。黨的十八屆三中全會首次提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化實質(zhì)上是制度的現(xiàn)代化。在行政領(lǐng)域，在法治政府建設(shè)中，推行權(quán)力清單制度是深化行政治理的突出體現(xiàn)，既是一次嶄新的行政實踐，也是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的制度回應，還是具有開拓意義的制度創(chuàng)新，必將為國家治理體系注入行政治理的強大內(nèi)生動力。改革開放以來，隨著我國法治建設(shè)進程的不斷推進，行政權(quán)力法治化初見成效，但目前依然存在行政權(quán)力膨脹、行政程序繁雜、權(quán)力運行不透明等問題，權(quán)力清單制度在一定程度上是行政權(quán)力法治化的載體，因此，權(quán)力清單法治化意味著行政權(quán)力法治化、國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

3.推行權(quán)力清單制度有利于建設(shè)責任政府。責任政府就是對人民高度負責的政府。責任政府要求國家行政機關(guān)及其工作人員必須科學、合理、有效地履行職責,一旦違法失職或行為不當,就必須承擔相應的責任。權(quán)力清單要求政府承擔的責任具有廣泛性，其不僅包含行政法律責任[5]，還應包含政治、道義責任。學界一些學者認為，權(quán)力清單一般包括“清權(quán)、曬權(quán)、制權(quán)”等環(huán)節(jié)。筆者認為，權(quán)力清單的“清權(quán)”“曬權(quán)”有責任的成分，但在行政法治建設(shè)的現(xiàn)階段責任追究依據(jù)、條件尚未成熟，而只有“制權(quán)”，才能保證行政主體一旦違法失職或行政不當承擔相應的責任，真正做到“有權(quán)必有責”。因此，一個內(nèi)容全面、能達到預期效果的權(quán)力清單必須包括責任部分，使民眾能夠了解行政權(quán)力邊界，知曉行政權(quán)力運行軌道，以監(jiān)督行政權(quán)力的有效運行。

4.推行權(quán)力清單制度有助于激發(fā)主體活力。權(quán)力清單在按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章，梳理、細化部門承擔的主要職責和職責邊界，切實做到把該管的管住管好，并按照強化公共服務(wù)的要求，梳理本部門以促進社會發(fā)展為目的直接為行政相對人行使各項權(quán)利創(chuàng)造和提供必要條件所開展的具體服務(wù)事項。由此可見，推行權(quán)力清單制度能夠為經(jīng)濟主體進一步放權(quán)松綁，為企業(yè)家提供可預期的市場環(huán)境和激勵機制，激發(fā)市場活力和內(nèi)生動力。政府在推行權(quán)力清單制度的同時，必須建立責任清單制度，堅持“法定職責必須為”，把該負的責任負起來。按法律規(guī)定行使職權(quán)，以此激發(fā)主體活力，為“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”提供更好環(huán)境。

5.推行權(quán)力清單制度有助于維護社會和諧穩(wěn)定。近年來，全國范圍內(nèi)發(fā)生的群體性事件中，有的事件突破了集合、靜坐、小規(guī)模上訪等形式，而演變成破壞性、負面影響較強的暴力沖突事件。究其原因，有的與政府行為有直接或間接的關(guān)系。如2012年四川發(fā)生的“什邡群體性事件”，當?shù)夭糠秩罕娨驌暮赀_鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項目會引發(fā)環(huán)境污染問題，情緒激動地到什邡市委、市政府聚集，最后警民之間發(fā)生沖突，致使多名群眾受傷。盡管最后什邡市委、市政府平息了此次事件，但反思該群體性事件便不難發(fā)現(xiàn)，此事件與政府權(quán)力清單有一定聯(lián)系。如在該事件中，警民沖突就涉及公安機關(guān)職責權(quán)限問題。目前針對一些征地拆遷、司法不公、執(zhí)法不嚴的群體性事件，一些基層黨委、政府忽視公安機關(guān)職責權(quán)限，而錯誤地將公安機關(guān)當作解決矛盾的主力軍。其實，從法定職責權(quán)限看，解決群體性事件中群眾的類似訴求不應是公安機關(guān)職責，公安機關(guān)對此也無能為力。政府要求公安機關(guān)出面既超出公安機關(guān)的職責范圍，也不能達到預期的效果。如果當?shù)卣哂休^強的權(quán)力清單及責任清單法治意識，堅持“法定職責必須為”“法無授權(quán)不可為”，就可以避免類似暴力沖突的群體性事件發(fā)生。

[1]任進.權(quán)力清單制度迎難而進[J].瞭望周刊，2014，(23).

[2]任進.推進政府及部門權(quán)力清單制度[J].行政管理改革，2014，(12).

[3]許麗英.權(quán)力清單有效性實施的制度保障[J].黑龍江省社會主義學院學報，2016，(2).

[4]張千帆.憲政原理[M].北京：法律出版社，2011：202-204.

[5]許麗英.權(quán)力清單制度的法治機理及實施策略[J].世紀橋，2016,(1).

[責任編輯：梁桂芝]

2017-03-27

黑龍江省社會科學研究規(guī)劃項目(16EXD01)

許麗英(1961-)，女，黑龍江哈爾濱人，法學教研部教授。

D630

A

1008-8520(2017)03-0044-04