基于宅基地制度改革推進(jìn)中國農(nóng)村住宅制度建設(shè)

陳衛(wèi)華 ，呂 萍，鐘榮桂

（1.河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工程管理與房地產(chǎn)學(xué)院，河南 鄭州 450046； 2. 中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

1 引言

黨的十九大強(qiáng)調(diào)“保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”。那么，如何完善農(nóng)村住宅制度，增強(qiáng)農(nóng)民在住房方面的獲得感，是需要關(guān)注的重要問題。理論上，獲得感和幸福感都是人們的主觀心理感受，其對立面是相對剝奪感，即提升獲得感和幸福感等同于降低相對剝奪感[1]，因此，西方比較成熟的相對剝奪理論有一定借鑒價(jià)值。于2015年1月進(jìn)入試點(diǎn)階段的宅基地制度改革，正探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式①中共中央和國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。，作為農(nóng)村住宅制度改革的重要內(nèi)容，如何在此輪宅基地制度改革的基礎(chǔ)上，健全農(nóng)村住宅制度，已經(jīng)提到議事日程。

已有文獻(xiàn)中對宅基地制度改革有大量研究，而對農(nóng)村住宅制度建設(shè)的關(guān)注相對較少。大多學(xué)者認(rèn)為應(yīng)首先賦予宅基地與國有建設(shè)用地相同的流轉(zhuǎn)、抵押等權(quán)能。厲以寧認(rèn)為農(nóng)民宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)式抵押是推進(jìn)城鄉(xiāng)二元體制改革的重要內(nèi)容[2]。對于宅基地制度改革的重點(diǎn)，多數(shù)研究集中在權(quán)利和權(quán)屬的確定上。劉守英認(rèn)為，宅基地制度應(yīng)朝完善宅基地用益物權(quán)，賦予宅基地使用權(quán)人收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)的方向改革，積極探索宅基地有償獲得與使用、宅基地交易與流轉(zhuǎn)方案，打破宅基地成員和村社邊界，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)[3]。張菡冰等認(rèn)為，可以在繼承環(huán)節(jié)實(shí)行去身份化過程，最終促進(jìn)宅基地使用權(quán)徹底物權(quán)化[4]。辜勝阻等認(rèn)為，應(yīng)保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度[5]。高圣平認(rèn)為，無論是否承認(rèn)宅基地的保障功能，都不影響宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)[6]。許經(jīng)勇認(rèn)為宅基地改革的重點(diǎn)放在擴(kuò)大其權(quán)能，適當(dāng)提高農(nóng)村宅基地的市場化程度[7]。農(nóng)村住宅制度改革方面，人口流動(dòng)和住房不動(dòng)間的矛盾導(dǎo)致農(nóng)村住房制度面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[8]，農(nóng)村住房自發(fā)交易形成的隱形市場應(yīng)引起重視[9]，應(yīng)因勢利導(dǎo)發(fā)展農(nóng)村住房市場[10]，探索城鄉(xiāng)住房融合的實(shí)現(xiàn)路徑[11]。

相對剝奪感是指個(gè)人或家庭認(rèn)為自身境況比某個(gè)參照點(diǎn)（如社區(qū)或團(tuán)體的平均水平）差的一種主觀感受。在制度改革和變遷過程中，相對剝奪感會影響變化的進(jìn)程，并左右改變的速度。Runciman最早給出相對剝奪的規(guī)范定義[12]，一個(gè)人感到他被X相對剝奪要滿足4個(gè)條件：第一，他沒有X；第二，他看到自己的比較對象在過去或預(yù)計(jì)到將來某個(gè)時(shí)間擁有X；第三，他想得到X；第四，他認(rèn)為自己有理由擁有X。有證據(jù)表明，同發(fā)達(dá)國家相似，在發(fā)展中國家，即使是在東歐最貧窮國家，相對剝奪感也和福利相關(guān)[13]。針對中國偏遠(yuǎn)農(nóng)村的研究表明，家庭的社會支出對其他村民支出高度敏感[14]，鄉(xiāng)—城遷移農(nóng)民較高的相對剝奪感導(dǎo)致其幸福感偏低[1]。而且，隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，相對剝奪感將變得更加重要[15]。

已有研究對賦予農(nóng)民宅基地完整權(quán)能異議不大，但基于此輪改革試點(diǎn)探討農(nóng)村住宅制度建設(shè)的文獻(xiàn)有限。本文擬借鑒相對剝奪理論，從當(dāng)前農(nóng)村住宅制度的不足和此輪宅基地制度改革的局限入手，結(jié)合對江西省余江縣的調(diào)研，提出農(nóng)村住宅制度的完善路徑，并分析其理論和現(xiàn)實(shí)意義，以期為提升農(nóng)民的住房獲得感提供參考。

2 借力宅基地改革推進(jìn)農(nóng)村住宅制度建設(shè)

農(nóng)民“戶有所居”，離不開完善的農(nóng)村住房制度。改革開放以來，農(nóng)村住房制度不斷改進(jìn)，然而，與城鎮(zhèn)相比，當(dāng)前中國農(nóng)村住房制度尚不健全。

首先，農(nóng)村住宅制度體系相對于城鎮(zhèn)不完整。形成于20世紀(jì)末的城鎮(zhèn)住房制度，確立了商品化和分配貨幣化的城鎮(zhèn)住房體系，涵蓋住房用地、開發(fā)建設(shè)、分配、交換、金融、消費(fèi)和住房保障等各個(gè)方面，形成了相對完整的城鎮(zhèn)住房制度體系。而農(nóng)村住宅制度盡管涉及宅基地供應(yīng)、農(nóng)村住房規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村住房保障、配套設(shè)施建設(shè)等方面[8]，但整體上沒有城鎮(zhèn)住房制度體系完整。

其次，農(nóng)村住宅制度缺少清晰統(tǒng)一框架。1994年頒布的《城市房地產(chǎn)管理法》為城鎮(zhèn)住房制度設(shè)計(jì)了較為統(tǒng)一的法律框架，而農(nóng)村住宅的相關(guān)規(guī)定分散于《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)，至今缺少一個(gè)法律層面的統(tǒng)一架構(gòu)。

最后，住房制度難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接?；谇皟蓚€(gè)因素，城鄉(xiāng)住房之間存在較大的制度鴻溝，難以對接。尤其是宅基地禁止流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的農(nóng)村住宅無法盤活，成為城鄉(xiāng)住房制度銜接的最大障礙。

此輪宅基地制度改革影響深遠(yuǎn)，不僅規(guī)范了宅基地用地秩序，還探索了宅基地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，盤活了閑置住房和宅基地，為進(jìn)一步健全農(nóng)村住宅制度奠定了制度基礎(chǔ)。不過，從構(gòu)建助力農(nóng)民“戶有所居”的農(nóng)村住宅制度的角度看，宅基地制度改革僅邁出了第一步。

其一，此輪宅基地制度改革主要關(guān)注宅基地本身，沒有從住房的角度綜合考慮“戶有所居”的解決之道。取得土地僅是“戶有所居”的第一步，而非全部。當(dāng)前宅基地制度的保障性質(zhì)體現(xiàn)在“一戶一宅”的無償取得和使用方面，至于取得宅基地后農(nóng)戶有無經(jīng)濟(jì)能力建房或建成什么樣，當(dāng)前制度缺少明確規(guī)定予以保障，這是不完全的住房保障，所以，完善的“戶有所居”不僅要“保地”，還要“保房”。另外，就轉(zhuǎn)讓而言，忽視房地一體的客觀現(xiàn)實(shí)，僅強(qiáng)調(diào)宅基地本身的有償轉(zhuǎn)讓也是不妥當(dāng)?shù)?。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著農(nóng)民收入的提高，大多數(shù)農(nóng)戶的居住條件明顯改善，住宅越建越好，一些住宅堪比城市別墅，不少潛在需求者需要的不再是宅基地，而是成套住宅。

其二，宅基地轉(zhuǎn)讓僅限集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，排除了農(nóng)村住房市場化的可能性。此輪宅基地制度改革沒有根本改變福利化的宅基地分配機(jī)制，宅基地轉(zhuǎn)讓依然限于集體內(nèi)部，而不能超出集體范圍進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，宅基地和農(nóng)房市場化無從談起。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)地區(qū)在探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押時(shí)普遍遇到抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)難的問題，根源就在宅基地和農(nóng)房沒有市場化，無法順利實(shí)現(xiàn)市場價(jià)值。另外，當(dāng)前宅基地改革沒有改變農(nóng)村只有單一保障住房（宅基地自建住房）的局面，同保障房與商品房并存的城鎮(zhèn)住房制度框架差別巨大。

綜上，從構(gòu)建農(nóng)民“戶有所居”的健全農(nóng)村住宅制度體系的角度看，當(dāng)前宅基地制度改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，而要根本解決農(nóng)村住宅制度的固有問題，還需要在此基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村住宅制度體系建設(shè)。

3 農(nóng)村住宅制度建設(shè)的設(shè)想和重要意義

3.1 農(nóng)村住宅制度建設(shè)設(shè)想

中國農(nóng)村現(xiàn)有的住宅制度是指關(guān)于宅基地?zé)o償獲取和使用、村民自助建設(shè)房屋等一系列規(guī)則。由于法律限制宅基地流轉(zhuǎn)，及房屋無法脫離土地而獨(dú)立存在，使自建的房屋流轉(zhuǎn)也受到限制。房屋是土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的結(jié)合，因此，宅基地制度與農(nóng)村住宅制度之間存在緊密的關(guān)系。

在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的背景下，在當(dāng)前宅基地制度改革的基礎(chǔ)上，應(yīng)繼續(xù)深化城鄉(xiāng)住房制度改革，構(gòu)建新型農(nóng)村住房制度（圖1），最終形成城鄉(xiāng)對應(yīng)和平等的住房制度（圖2）。

完善現(xiàn)有的農(nóng)村住宅制度，其一，是在現(xiàn)有宅基地制度基礎(chǔ)上，構(gòu)建農(nóng)村基本住房（福利住房）制度，主要是滿足農(nóng)村居民的基本住房需求，實(shí)際中要堅(jiān)持“一戶一宅”的原則，其土地可以采取類似無償劃撥的方式獲得，地上建筑可以自建或者集體統(tǒng)一建設(shè)；其二，是在農(nóng)村住宅用地制度基礎(chǔ)上構(gòu)建農(nóng)村市場房（或者非福利住房）制度，主要滿足農(nóng)村居民的改善型住房需求以及城市居民的鄉(xiāng)愁型住房需求等，其土地是有償供地方式取得，地上建筑主要以集體統(tǒng)一建設(shè)為主，住房針對不同群體，可租、可售；其三，是在農(nóng)村住宅用地制度基礎(chǔ)上構(gòu)建農(nóng)村社會住房，主要滿足農(nóng)村孤寡老人和困難住戶的住房需求，由集體統(tǒng)一組織建設(shè)。

圖1 新型農(nóng)村住房體系Fig.1 New rural housing system

圖2 對應(yīng)和平等的城鄉(xiāng)住房體系Fig.2 Counterpart and equal urban-rural housing system

城鄉(xiāng)對應(yīng)和平等的住房制度形成后，除了保留城鎮(zhèn)現(xiàn)有的住房體系外，允許城市市民到農(nóng)村購買非保障房，或通過農(nóng)村住房市場購買宅基地住房（一旦購買就轉(zhuǎn)換為非保障住房）。若市民在農(nóng)村定居和工作，也可以享受農(nóng)村的住房保障，但要以未享受或退出城鎮(zhèn)住房保障為前提。在農(nóng)村，農(nóng)民可以申請宅基地自建住房，沒有經(jīng)濟(jì)能力建房者可以享受農(nóng)村住房保障，富裕者可以進(jìn)城買房、工作和定居，并享受城市住房保障，但要以未享受或退出農(nóng)村住房保障為前提。

3.2 農(nóng)村住宅制度建設(shè)的理論意義

引入農(nóng)村市場房，期望構(gòu)建能適當(dāng)增加住房可流轉(zhuǎn)性的新型農(nóng)村住房制度，形成同城鎮(zhèn)住房制度相對應(yīng)的格局，將有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)住房權(quán)益平等。根據(jù)相對剝奪理論，這將降低農(nóng)民相對于市民的相對剝奪感，進(jìn)而提升農(nóng)民在住房方面的獲得感。

（1）城鄉(xiāng)二元住房制度造成農(nóng)民內(nèi)部以及農(nóng)民與市民間住房權(quán)利不平等的客觀環(huán)境，成為相對剝奪感產(chǎn)生的前提條件。若某個(gè)人或其所屬群體相對于參照對象處于劣勢地位，當(dāng)有了此判斷，且引起憤怒和怨恨時(shí)，就產(chǎn)生了相對剝奪感[16]?？梢姡鄬儕Z感實(shí)質(zhì)上是人們對客觀環(huán)境的主觀反映[17]，客觀環(huán)境是相對剝奪感產(chǎn)生的必要前提。在中國已經(jīng)運(yùn)行近20年的城鄉(xiāng)二元住房制度，造成了“一戶多宅”、“宅基地面積超標(biāo)”等農(nóng)民內(nèi)部的住房不平等，也造成了城鄉(xiāng)之間住房流轉(zhuǎn)方面的財(cái)產(chǎn)權(quán)不平等，為相對剝奪感的形成創(chuàng)造了客觀環(huán)境條件。

（2）快速城鎮(zhèn)化喚醒了農(nóng)民對自身劣勢地位的主觀感知，引起相對剝奪感增加，導(dǎo)致生活滿意度下降。住房權(quán)利不平等早已存在，相對剝奪感至今才引起人們注意，主要是因?yàn)橄鄬儕Z感是一種主觀心理感受，需要人們同優(yōu)勢群體比較并質(zhì)疑當(dāng)前分配結(jié)果的合理性，而這離不開情境方面和個(gè)人方面的促成因素[18]，情境因素如生活經(jīng)歷、社會經(jīng)濟(jì)地位等，個(gè)人因素如主觀建構(gòu)、平等主義價(jià)值觀等[19]。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)民生活環(huán)境發(fā)生急劇改變，農(nóng)民活動(dòng)范圍不再局限于 “一畝三分田”，大量農(nóng)民工進(jìn)城，隨著收入不斷增加，農(nóng)民的主觀建構(gòu)和平等主義價(jià)值觀也悄然變化，大量返鄉(xiāng)農(nóng)民工又把新思想和新觀念帶回農(nóng)村。面對巨大的城鄉(xiāng)差別，農(nóng)民開始對比和思考，對不平等現(xiàn)狀的不滿逐漸產(chǎn)生并增強(qiáng)，相對剝奪感越來越強(qiáng)。因此，快速城鎮(zhèn)化是農(nóng)民相對剝奪感產(chǎn)生的促成因素，也將成為變革的動(dòng)力來源?；诎l(fā)展中國家的實(shí)證研究表明，相對剝奪感對生活水平滿意度有顯著負(fù)效應(yīng)，即相對剝奪感較強(qiáng)的那些處于弱勢地位的群體，對生活水平的滿意度較低[13]。對中國鄉(xiāng)—城遷移人口的研究也發(fā)現(xiàn)，移民和返鄉(xiāng)移民感知到的相對剝奪感越強(qiáng)烈，相對于市民和未遷移農(nóng)民而言，幸福水平越低[1]。城鄉(xiāng)住房財(cái)產(chǎn)權(quán)不平等引起的農(nóng)民相對剝奪感增加，導(dǎo)致一種奇怪現(xiàn)象：農(nóng)民的生活滿意度似乎沒有收入增加的那么快[14]。因此，農(nóng)村政策不僅要關(guān)注農(nóng)民增收，也不能忽視農(nóng)民的主觀心理感受。能降低相對剝奪感，從而增加生活滿意度的宅基地和住房政策應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟進(jìn)。

（3）農(nóng)民對目前住房財(cái)產(chǎn)權(quán)利弱勢地位的不滿，逐漸刺激了農(nóng)民對住房財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)的權(quán)利訴求。隨著時(shí)間推移，促使相對剝奪感產(chǎn)生的情境因素和個(gè)人因素會對人們的權(quán)利信念產(chǎn)生影響，如果客觀環(huán)境依舊，會引起更大不滿[18]。個(gè)體在環(huán)境中不是被動(dòng)的，農(nóng)民也不例外。對住房財(cái)產(chǎn)權(quán)不平等長期不滿和相對剝奪感持續(xù)走高，會刺激農(nóng)民的權(quán)利訴求，即農(nóng)民要求像市民一樣享有住房財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)權(quán)的訴求變得越來越強(qiáng)烈。

綜上，當(dāng)前城鄉(xiāng)二元住房制度造成了住房權(quán)利不平等的客觀環(huán)境，隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，農(nóng)民權(quán)利意識逐漸提升，相對剝奪感產(chǎn)生并增強(qiáng)，一方面導(dǎo)致生活滿意度下降，另一方面導(dǎo)致同權(quán)訴求越來越強(qiáng)烈。新型農(nóng)村住宅制度構(gòu)建以及城鄉(xiāng)住房融合將緩和城鄉(xiāng)住房權(quán)利不平等現(xiàn)狀，從而降低城鄉(xiāng)間相對剝奪感，提升生活滿意度和獲得感（圖3）。圖3中實(shí)線表示現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，虛線表示改革后的應(yīng)然狀態(tài)。

圖3 相對剝奪感的產(chǎn)生與影響Fig.3 The emergence and impacts of relative deprivation

3.3 農(nóng)村住宅制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義

首先，加強(qiáng)宅基地管理以及對宅基地制度改革，實(shí)際上也是完善農(nóng)村土地制度和健全農(nóng)村住宅制度的過程。農(nóng)村宅基地嚴(yán)格講是歷史形成的概念，從對宅基地的規(guī)定來看，可以理解與城市的保障房的劃撥用地相關(guān)和類似。因此，“一戶一宅”也就是相當(dāng)于城市一戶居民只能享受一次保障房待遇一樣，是必須要堅(jiān)持的準(zhǔn)則。然而，隨著農(nóng)村住房市場的興起，其一是在農(nóng)村集體內(nèi)部發(fā)生了通過有償方式進(jìn)行房產(chǎn)交易的行為，其中包括以“互通有無”、“擴(kuò)大規(guī)?！钡让揩@得住宅用地，嚴(yán)格意義上講，有些住宅用地已經(jīng)不是宅基地的概念；其二是在城市與農(nóng)村之間通過有償方式進(jìn)行的房產(chǎn)交易行為，其中包括以“農(nóng)家樂”、“觀光農(nóng)業(yè)”、“度假住所”等名目通過短期租賃或者長期租賃的住宅用地，而這些用地也已經(jīng)不再是宅基地的范疇了。所以，建立農(nóng)村住宅制度，不僅需要完善現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度，尤其是農(nóng)村建設(shè)用地制度，也需要通過完善村鎮(zhèn)規(guī)劃等，確定農(nóng)村住宅用地的范圍，再行區(qū)別具有保障性質(zhì)的宅基地規(guī)模，以及其他住宅用地的規(guī)模，并明確兩種農(nóng)村住宅用地的差異和管理規(guī)則，使農(nóng)村住房保障得以完善，也使農(nóng)村房產(chǎn)交易市場明晰化和有序化。

其次，建立系統(tǒng)、完整的農(nóng)村住宅制度體系，不僅是適應(yīng)農(nóng)村宅基地制度改革的要求，也是鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要。隨著建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，以及城鄉(xiāng)住房市場的一體化的進(jìn)程的推進(jìn)，城鄉(xiāng)土地和住房的二元制度，必將逐漸改變，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地和住房制度是必然的趨勢。農(nóng)村住房制度的建立要與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢相適應(yīng)，也要與城市住房制度相匹配。二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)化為一元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)之間的各種隔離將逐漸消除，城鄉(xiāng)之間的差異將逐漸縮小，特別是城鄉(xiāng)人口流動(dòng)和遷移已經(jīng)帶來一系列制度的變革，尤其是戶籍制度和社會保障制度的改革，已經(jīng)初見成效。戶籍制度的改革使以往的不同的城市戶口（非農(nóng)業(yè)家庭戶）和農(nóng)村戶口（農(nóng)業(yè)家庭戶）都統(tǒng)稱為居民戶，而社會保障制度的變化，則逐步將城市和農(nóng)村不同的保障制度接軌和統(tǒng)一，并使其能夠滿足人口流動(dòng)的需求。這些改革為農(nóng)村住宅制度以及相應(yīng)土地制度的改革明確了方向、奠定了基礎(chǔ)。

最后，農(nóng)村住房保障制度和住房市場的建立，不僅是宅基地制度改革的必然結(jié)果，也為統(tǒng)一城鄉(xiāng)住房保障體系，打通城鄉(xiāng)住房市場掃清了障礙、奠定了基礎(chǔ)。與農(nóng)村住宅制度相對應(yīng)的農(nóng)村保障房用地和商品住房用地將取代舊有的宅基地制度，會使得宅基地制度的“一戶多宅”問題以及新產(chǎn)生的農(nóng)村住宅用地涉及的“小產(chǎn)權(quán)房”問題得以解決。超出“一戶一宅”的用地不能再享受保障房用地的政策，“小產(chǎn)權(quán)房”的管理將納入農(nóng)村商品住房的范疇制定計(jì)劃和開發(fā)。

因此，農(nóng)村住房制度的建立，不僅適應(yīng)和促進(jìn)了農(nóng)村土地制度的改革和完善，也滿足了鄉(xiāng)城人口流動(dòng)對土地和住房權(quán)益變動(dòng)和流轉(zhuǎn)的要求。農(nóng)村住宅用地產(chǎn)權(quán)的明晰和界定，為其權(quán)利的價(jià)值實(shí)現(xiàn)以及流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)，也進(jìn)一步明確了住宅用地的處置權(quán)利，為進(jìn)城務(wù)工人員提供和確定了住房的選擇權(quán)，也增加了他們選擇的機(jī)會。

4 基于余江縣試點(diǎn)的實(shí)證分析

江西省余江縣作為全國的15個(gè)宅基地改革試點(diǎn)縣之一，以提升農(nóng)村品質(zhì)、促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展為方向，以落實(shí)“一戶一宅”為目標(biāo)，以“村民自治”為主要力量，以“政策宣傳”為重要助力，采取了全域、限時(shí)推進(jìn)戰(zhàn)略，取得了顯著成效。

4.1 余江縣的宅基地改革實(shí)踐和成效①數(shù)據(jù)來源于《堅(jiān)守改革底線 大膽探索創(chuàng)新 扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作——余江縣農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作情況匯報(bào)》，由余江縣國土資源局在2017年4月20日提供。

余江縣的宅基地改革，是一次通過部分引入價(jià)格手段和市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)宅基地資源再配置的成功探索②詳見中國人民大學(xué)住房發(fā)展研究中心2017年《江西省鷹潭市余江縣城鄉(xiāng)發(fā)展與三項(xiàng)試點(diǎn)調(diào)查報(bào)告》。。

首先，宅基地退出采用集體收回與內(nèi)部流轉(zhuǎn)相結(jié)合的方式。余江縣的宅基地占用不均問題比較突出，“一戶多宅”和面積超標(biāo)問題大量存在。據(jù)縣政府統(tǒng)計(jì)，余江縣共有農(nóng)戶7.3萬戶，一戶一宅的為4.4萬戶，一戶多宅的為2.9萬戶，一戶多宅比例為39.7%。宅基地92350宗，其中閑置23000萬棟，危房8300棟，倒塌7200棟，也就是說，余江縣有41.7%的存量宅基地處于無人利用狀態(tài)，浪費(fèi)比較嚴(yán)重，亟待盤活。（1）對于“一戶多宅”，有償收回與內(nèi)部流轉(zhuǎn)相結(jié)合?！耙粦舳嗾钡亩嗾糠?，不符合規(guī)劃的，集體有償收回；符合規(guī)劃的，集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)為主，集體有償收回為輔。集體有償收回時(shí)，補(bǔ)貼資金由集體自己籌集，個(gè)別村莊由于資金緊張而未補(bǔ)貼，實(shí)際上是一種無償收回。有些村還給積極退出多宅的農(nóng)戶承諾：子女分家立戶，再申請宅基地時(shí)，享有優(yōu)先權(quán)。集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，只允許將多出的宅基地流轉(zhuǎn)給符合宅基地申請條件的農(nóng)戶，流轉(zhuǎn)收益一般歸農(nóng)戶，也有村會按轉(zhuǎn)讓收益的15%、出租收益的20%提取集體收益。這種方式的收益高于集體收回補(bǔ)貼，更受歡迎。（2）提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)宅基地全部退出。為盤活宅基地存量，鼓勵(lì)“一戶一宅”和“一戶多宅”全部退出宅基地，提供兩種優(yōu)惠：一是將全部退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上浮20%，二是購買商品房時(shí)發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼。（3）對于宅基地面積超標(biāo)、“一戶多宅”不愿意退出、非集體成員占用宅基地等情況，征收有償使用費(fèi)。面積超標(biāo)和“一戶多宅”的有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行“超額累進(jìn)”，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定一個(gè)起征面積，超出越多，標(biāo)準(zhǔn)越高。非集體成員占用宅基地則按實(shí)際占用面積征收，無免征面積。由于尊重農(nóng)民意愿，更多采用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方式，余江縣的宅基地改革阻力較小，推行比較順利。截至調(diào)研時(shí)，余江全縣共退出宅基地24160宗（3270畝），占到總宗數(shù)的26.2%，超過1/4，其中有償退出4576宗（795畝），無償退出19584宗（2475畝）。退出宅基地復(fù)墾574畝，流轉(zhuǎn)宅基地56宗（20.5畝）。

其次，宅基地增量分配采用擇位競價(jià)與隨機(jī)分配相結(jié)合的有償方式。退出的宅基地再分配時(shí)，主要采用“擇位競價(jià)”方式。“擇位競價(jià)”類似于拍賣，設(shè)定一個(gè)底價(jià)，逐次加價(jià)，價(jià)高者得。也有村莊擔(dān)心增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，采用抽簽方式進(jìn)行分配，價(jià)格固定。

4.2 余江縣借力宅基地改革完善農(nóng)村住宅制度的必要性

余江縣在治理宅基地超標(biāo)占用、有償退出和流轉(zhuǎn)、民主管理等方面富有成效，探索經(jīng)驗(yàn)有一定推廣價(jià)值。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“一戶一宅”秩序恢復(fù)增強(qiáng)了農(nóng)民的公平感，但也有不少受訪農(nóng)民表達(dá)了對城鄉(xiāng)住房不公平的想法。

余江縣的宅基地制度改革縮小了農(nóng)民之間的相對剝奪感，但城鄉(xiāng)住房制度鴻溝，尤其是不完整的農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)仍未改變，不僅不利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展，也將增加農(nóng)民相對市民的剝奪感。宅基地制度改革將嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”，農(nóng)戶之間的住宅差異基本消除，因此，相對剝奪感將逐漸縮小。然而，由于城市實(shí)行市場化的住房制度，市民可以自由購置住房，城市富裕家庭往往擁有多套住宅。因此，在市民的住房分布相對不變時(shí)，宅基地制度改革對“一戶一宅”的治理，勢必?cái)U(kuò)大城鄉(xiāng)住房財(cái)產(chǎn)擁有差異，當(dāng)和市民對比時(shí)，農(nóng)民本來就有的相對剝奪感會被放大（圖4），農(nóng)民對城鄉(xiāng)同權(quán)的訴求將強(qiáng)化。換言之，宅基地制度改革增加農(nóng)民間獲得感的同時(shí)，卻降低了相對于市民的獲得感。事實(shí)上，調(diào)研中有約三分之一受訪對象表達(dá)了以上焦慮。

圖4 相對剝奪感隨改革進(jìn)程的變化示意圖①此圖是為直觀演示相對剝奪感隨改革進(jìn)程變化的規(guī)律。受調(diào)研數(shù)據(jù)所限，無法精確計(jì)算相對剝奪感，有待條件具備時(shí)進(jìn)一步定量研究。Fig.4 The changes of the relative deprivation during the reform process

若余江縣在當(dāng)前宅基地改革基礎(chǔ)上，逐步完善農(nóng)村住宅制度，農(nóng)民相對市民的剝奪感將會縮小，也將有利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展。農(nóng)村新型住宅制度，包括農(nóng)村基本住房、社會住房和農(nóng)村市場住房，實(shí)質(zhì)上同當(dāng)前城市住房制度是同構(gòu)的，這不僅為未來城鄉(xiāng)住房制度統(tǒng)一（城鄉(xiāng)住房融合）做了制度鋪墊，也將逐漸減小住房權(quán)益和住房財(cái)產(chǎn)擁有的城鄉(xiāng)差異，進(jìn)而縮小農(nóng)民相對市民的相對剝奪感。調(diào)研問到“村民怎樣看待城鄉(xiāng)間住房權(quán)利差別？”時(shí)，接受訪談的11個(gè)村的負(fù)責(zé)人中有10個(gè)表示村民支持“同房同權(quán)”。①此圖是為直觀演示相對剝奪感隨改革進(jìn)程變化的規(guī)律。受調(diào)研數(shù)據(jù)所限，無法精確計(jì)算相對剝奪感，有待條件具備時(shí)進(jìn)一步定量研究。

根據(jù)相對剝奪感產(chǎn)生的理論機(jī)理可以推斷，隨著宅基地制度和農(nóng)村住宅制度改革的推進(jìn)，農(nóng)民的相對剝奪感在不斷變化。宅基地制度改革之前，“一戶多宅”和“宅基地面積超標(biāo)”現(xiàn)象普遍，農(nóng)民間的相對剝奪感較高，但農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)分布狀況同城市類似，因此，農(nóng)戶和市民間的相對剝奪感較低。宅基地制度改革落實(shí)了“一戶一宅”，農(nóng)戶對住房財(cái)產(chǎn)擁有的差別消除，農(nóng)民間的相對剝奪感縮小，但城鄉(xiāng)間住房制度的巨大差異卻擴(kuò)大了農(nóng)民和市民間的相對剝奪感。如果新型農(nóng)村住宅制度得以構(gòu)建，住房流轉(zhuǎn)將重新催生住房財(cái)產(chǎn)擁有差別，提高農(nóng)民間的相對剝奪感，但城鄉(xiāng)住房制度的同構(gòu)將縮小農(nóng)戶和市民間的相對剝奪感。調(diào)研結(jié)果基本支持以上推斷。

另外，兩項(xiàng)改革前后的結(jié)果相近，看似出現(xiàn)了反復(fù)，實(shí)則不然。宅基地制度改革之前，農(nóng)民間較大的相對剝奪感和農(nóng)民與市民間較小的相對剝奪感，是違反“一戶一宅”規(guī)定或是農(nóng)村住房隱形交易導(dǎo)致的結(jié)果，是混亂秩序產(chǎn)生的結(jié)果。而新型農(nóng)村住宅制度實(shí)現(xiàn)后出現(xiàn)的類似狀況，則是引入市場機(jī)制后的結(jié)果，是一種進(jìn)步。

5 結(jié)論和建議

宅基地制度改革僅是完善農(nóng)村住房制度的第一步，還應(yīng)繼續(xù)深化改革，構(gòu)建同城鎮(zhèn)住房體系相對應(yīng)和平等的新型農(nóng)村住宅制度，除了以宅基地住房為主的農(nóng)村保障住房，在有條件的地區(qū)還應(yīng)發(fā)展農(nóng)村市場住房，允許和滿足有需要的農(nóng)村居民通過市場獲得更大住房或者第二套住房的改善性需求。新型農(nóng)村住宅制度的構(gòu)建，不僅是適應(yīng)農(nóng)村宅基地制度改革的要求，也是適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展和城鄉(xiāng)整體發(fā)展的需要；不僅是宅基地制度改革的必然結(jié)果，也為統(tǒng)一城鄉(xiāng)住房保障體系，打通城鄉(xiāng)住房市場，掃清了障礙、奠定了基礎(chǔ)。另外，構(gòu)建能適當(dāng)增加住房可流轉(zhuǎn)性的新型農(nóng)村住房制度，形成同城鎮(zhèn)住房制度相對應(yīng)的格局，將有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)住房權(quán)益平等，降低農(nóng)民相對于市民的相對剝奪感，進(jìn)而提升農(nóng)民在住房方面的獲得感和生活滿意度。

基于江西省余江縣宅基地改革試點(diǎn)的實(shí)證研究表明，通過有償使用，規(guī)范了宅基地使用秩序，盤活了閑置資源，兼顧了公平與效率，縮小了村民之間的相對剝奪感，提升了社會福利，但農(nóng)民同市民之間的相對剝奪感卻有所增大，這主要是由于此輪宅基地制度改革并未根本消除城鄉(xiāng)住房權(quán)益的不平等。應(yīng)當(dāng)在此輪宅基地制度改革的基礎(chǔ)上，構(gòu)建能適當(dāng)增加住房可流轉(zhuǎn)性的新型農(nóng)村住房制度。

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