土地整治社會(huì)評(píng)價(jià)內(nèi)涵、原則及框架方法

饒 靜

（中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院，北京100193）

土地整治是對(duì)低效利用、不合理利用和未利用的土地進(jìn)行治理，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災(zāi)害的土地進(jìn)行恢復(fù)利用，以提高土地利用率的活動(dòng)[1]。根據(jù)整治對(duì)象和內(nèi)容的不同，土地整治可分成5種類型：農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治、土地復(fù)墾、宜農(nóng)未利用土地資源開發(fā)。土地整治項(xiàng)目的建設(shè)推動(dòng)了土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，宜農(nóng)未利用地的開發(fā)，耕地質(zhì)量的提高，糧食產(chǎn)能的增加以及農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展和農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的改善。Coelho[2]認(rèn)為土地整治評(píng)價(jià)的影響因素不僅僅只包含自然環(huán)境等因素，還應(yīng)考慮人類行為，分析社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素。近年來，土地整治項(xiàng)目的社會(huì)評(píng)價(jià)研究開始了初步探索，如楊慶媛等[3]、魯春陽(yáng)[4]等。上述研究構(gòu)建了土地整治項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等內(nèi)容，但沒有認(rèn)識(shí)到在土地整治中引進(jìn)社會(huì)評(píng)價(jià)，是把社會(huì)分析、公眾參與融入到土地整治項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和實(shí)施的方法和手段。社會(huì)評(píng)價(jià)不僅需要分析項(xiàng)目帶來的社會(huì)影響，而且應(yīng)分析項(xiàng)目與社區(qū)的互適性和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等，同時(shí)要進(jìn)行參與分析、貧困分析、社會(huì)性別分析和少數(shù)民族分析等社會(huì)分析。本文對(duì)土地整治社會(huì)評(píng)價(jià)的概念、原則、內(nèi)容、方法步驟和工作流程進(jìn)行了研究。

1 社會(huì)評(píng)價(jià)

1.1 國(guó)內(nèi)外社會(huì)評(píng)價(jià)的發(fā)展

20世紀(jì)70—80年代采用社會(huì)學(xué)理論和方法的社會(huì)評(píng)價(jià)開始發(fā)展。1970年1月1日實(shí)施的美國(guó)國(guó)家環(huán)境政策法案（NEPA）中規(guī)定美國(guó)聯(lián)邦政府投資或?qū)嵤┑乃许?xiàng)目和規(guī)劃必須事先進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，提供環(huán)境影響報(bào)告書[5]。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度得以正式建立，環(huán)境的定義中包括了社會(huì)問題[6]，其第102條規(guī)定在進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)價(jià)時(shí)不光要考慮環(huán)境影響，還要考慮項(xiàng)目的社會(huì)影響，從而產(chǎn)生了社會(huì)評(píng)價(jià)的概念[7]。加拿大、澳大利亞和新西蘭等西方國(guó)家社會(huì)評(píng)價(jià)也幾乎與美國(guó)同步開展，經(jīng)歷了相似的發(fā)展過程[8]。國(guó)際組織方面，1985年世界銀行發(fā)布Putting People First報(bào)告，介紹了社會(huì)分析在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目設(shè)計(jì)中的應(yīng)用[9]，1997年成立社會(huì)發(fā)展部門，強(qiáng)化了項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)的作用。亞洲發(fā)展銀行1991年頒布社會(huì)分析指南[10]。發(fā)展到20世紀(jì)末至21世紀(jì)初，社會(huì)評(píng)價(jià)已成為發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際組織政策評(píng)價(jià)的一種形式，它與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、技術(shù)評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)與財(cái)政影響評(píng)價(jià)一起，成為政府、非盈利組織甚至一些大公司決策的標(biāo)準(zhǔn)程序之一[11]。

20世紀(jì)80年代，中國(guó)開始重視項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)并引入社會(huì)評(píng)價(jià)的過程。1983年國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)委員會(huì)規(guī)定，在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制內(nèi)容中應(yīng)包括社會(huì)效益評(píng)價(jià)，并預(yù)測(cè)項(xiàng)目對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的影響。1986—1996年，國(guó)家計(jì)委和建設(shè)部組織國(guó)內(nèi)外專家成立“投資項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)課題組”，完成了《我國(guó)項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)理論與方法》和《投資項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)指南》[12]，這標(biāo)志著中國(guó)投資項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)工作進(jìn)入起步階段[13]，其他部門也先后制定了項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)指南和方法，如水利部[14]、中國(guó)民航總局[15]、鐵道部和林業(yè)總局等。社會(huì)評(píng)價(jià)的引入對(duì)中國(guó)投資項(xiàng)目科學(xué)決策，提高投資項(xiàng)目綜合水平，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展起到了重要作用，但仍存在缺乏法律規(guī)定、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍不足、缺乏統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法等問題。

1.2 社會(huì)評(píng)價(jià)的內(nèi)涵、原則和內(nèi)容

（1）內(nèi)涵。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)社會(huì)評(píng)價(jià)的定義各有不同，可以分為三類：側(cè)重認(rèn)為社會(huì)評(píng)價(jià)是評(píng)價(jià)項(xiàng)目的社會(huì)影響和后果，以區(qū)別于其他如環(huán)境影響、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)評(píng)價(jià)，如Becker[16]、Vanclay[17]、伯基[18]；強(qiáng)調(diào)為了保證項(xiàng)目成功，社會(huì)評(píng)價(jià)應(yīng)貫穿于整個(gè)項(xiàng)目周期中的各個(gè)階段，并且根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)調(diào)整項(xiàng)目，如Wolf[19]、施國(guó)慶[20]等；強(qiáng)調(diào)社會(huì)評(píng)價(jià)是在項(xiàng)目過程中促進(jìn)利益相關(guān)者有效參與項(xiàng)目活動(dòng)的項(xiàng)目行動(dòng)，如世界銀行[21]和Becker[22]的界定。

（2）原則。原則是指導(dǎo)社會(huì)評(píng)價(jià)的基本準(zhǔn)則。2003年，美國(guó)社會(huì)評(píng)價(jià)原則和指導(dǎo)跨組織委員會(huì)頒布了6項(xiàng)“社會(huì)評(píng)價(jià)指導(dǎo)原則”[23]，同年，國(guó)際影響評(píng)價(jià)委員會(huì)頒布了12項(xiàng)國(guó)際社會(huì)評(píng)價(jià)原則[24]。美國(guó)的社會(huì)評(píng)價(jià)原則更加注重實(shí)證性和技術(shù)性，而國(guó)際指南和原則則更加體現(xiàn)民主、參與和建設(shè)性[24]。國(guó)內(nèi)學(xué)者施國(guó)慶[20]提出社會(huì)評(píng)價(jià)的原則包括：以人為本、追求社會(huì)公平、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、公眾廣泛參與、評(píng)價(jià)指標(biāo)可比性與可操作性、實(shí)事求是、客觀公正。

（3）內(nèi)容。Vanclay[25]指出社會(huì)評(píng)價(jià)內(nèi)容包括確定受影響的人群、促進(jìn)并協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的參與、記錄并分析規(guī)劃干預(yù)的地方歷史背景、收集基準(zhǔn)數(shù)據(jù)，確定并描述可能產(chǎn)生影響的行為、預(yù)測(cè)和分析可能的影響以及不同利益相關(guān)者的回應(yīng)方式、幫助評(píng)價(jià)并選擇替代性方案、幫助進(jìn)行基地選址、提出負(fù)面影響的緩解措施等。施國(guó)慶[20]認(rèn)為社會(huì)評(píng)價(jià)包括項(xiàng)目區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查及初步社會(huì)文化分析、項(xiàng)目利益相關(guān)者分析、脆弱群體分析、項(xiàng)目機(jī)構(gòu)與管理分析、持續(xù)性評(píng)價(jià)和公眾參與分析。綜合分析可見，學(xué)界認(rèn)同的側(cè)重內(nèi)容主要有：項(xiàng)目區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查，包括人口、生產(chǎn)活動(dòng)、性別分析、脆弱群體分析、初步文化分析等；項(xiàng)目與所在地區(qū)的互適性分析，利益相關(guān)者分析，項(xiàng)目機(jī)構(gòu)、角色和行為與管理分析，社會(huì)組織分析、項(xiàng)目預(yù)期收益者收益一致性分析；社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析、公眾參與分析、項(xiàng)目可持續(xù)性分析等。

2 土地整治社會(huì)評(píng)價(jià)

2.1 土地整治項(xiàng)目評(píng)價(jià)

當(dāng)前土地整治項(xiàng)目評(píng)價(jià)研究主要集中在經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)、生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及綜合效益評(píng)價(jià)。經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)方面，如高向軍[26]認(rèn)為土地整理效益評(píng)價(jià)即通過投入產(chǎn)出的分析，考察土地整理項(xiàng)目盈利能力、清償能力以及在宏觀上對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的凈貢獻(xiàn)。在土地整治生態(tài)景觀影響評(píng)價(jià)方面，國(guó)內(nèi)外學(xué)者分析了土地整治對(duì)生態(tài)景觀格局造成的影響[27-29]。綜合效益評(píng)價(jià)方面，范金梅等[30]對(duì)國(guó)內(nèi)外土地整治效益評(píng)價(jià)的內(nèi)容、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)技術(shù)手段等進(jìn)行了評(píng)析，對(duì)土地整治經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益做出了界定。眾多學(xué)者對(duì)綜合土地整治評(píng)價(jià)方法進(jìn)行了探索[31-33]。

社會(huì)評(píng)價(jià)是與經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、綜合效益評(píng)價(jià)相并列的一種獨(dú)立的項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法。經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)注重土地價(jià)值的提高幅度，即土地整治所引發(fā)的增量效益，生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)注重分析土地整治活動(dòng)對(duì)土壤、植被、生物、水資源等產(chǎn)生的影響，綜合效益評(píng)價(jià)則綜合評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益等方面。綜合效益評(píng)價(jià)將社會(huì)效益納入到評(píng)價(jià)體系中來，是一個(gè)重要的進(jìn)步。孫雁等[34]以社會(huì)保障為核心，以新增耕地和原有耕地增產(chǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)人口的社會(huì)保障價(jià)值作為土地整理的社會(huì)效益，甘曉林等[35]則從農(nóng)民生存保障改善度、農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件改善度、公眾滿意度衡量了土地整理社會(huì)效益，信桂新等[36]從社會(huì)公正、社會(huì)公平、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和諧方面考慮了土地整治綜合效益。社會(huì)效益評(píng)價(jià)注重的是土地整治對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的效益及影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，而土地整治社會(huì)評(píng)價(jià)不僅評(píng)價(jià)社會(huì)影響，還要進(jìn)行土地整治與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的互適性分析和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析，同時(shí)更將社會(huì)評(píng)價(jià)工作看作進(jìn)行項(xiàng)目普及、引入農(nóng)戶參與、引導(dǎo)利益相關(guān)者建立參與協(xié)商機(jī)制的過程。土地整治社會(huì)評(píng)價(jià)的內(nèi)涵和外延比土地整治社會(huì)效益評(píng)價(jià)要更加豐富完善。

2.2 土地整治社會(huì)評(píng)價(jià)的概念、原則和內(nèi)容

（1）概念和原則。土地整治社會(huì)評(píng)價(jià)是應(yīng)用社會(huì)學(xué)相關(guān)理論，運(yùn)用社會(huì)科學(xué)的調(diào)查研究方法，分析土地整治已經(jīng)產(chǎn)生和將要產(chǎn)生的社會(huì)影響，分析項(xiàng)目與社區(qū)相互適應(yīng)性和社區(qū)的接受程度，發(fā)現(xiàn)已經(jīng)實(shí)施的項(xiàng)目或?qū)⒁獙?shí)施的項(xiàng)目過程中可能出現(xiàn)的社會(huì)問題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，提出針對(duì)性的項(xiàng)目建議，保證項(xiàng)目的順利實(shí)施和可持續(xù)性。土地整治社會(huì)評(píng)價(jià)是進(jìn)行項(xiàng)目普及、公眾參與、引導(dǎo)利益相關(guān)者建立參與協(xié)商機(jī)制的過程。

土地整治社會(huì)評(píng)價(jià)的原則應(yīng)包括：以人為中心原則，社會(huì)評(píng)價(jià)中“人”始終是第一位的，要把“人”即相關(guān)利益主體、受影響群體如投資者、建設(shè)者、使用者、管理者、拆遷戶、原社區(qū)住戶等，作為項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)過程中的重點(diǎn)；促進(jìn)社會(huì)發(fā)展原則，土地整治社會(huì)評(píng)價(jià)應(yīng)評(píng)價(jià)項(xiàng)目與國(guó)家和地方社會(huì)發(fā)展目標(biāo)是否相一致，能否促進(jìn)社會(huì)的充分發(fā)展；公眾參與原則，將廣泛的公眾參與納入到評(píng)價(jià)過程，采用參與式方法進(jìn)行評(píng)價(jià)并制定和調(diào)整項(xiàng)目的方案；科學(xué)評(píng)價(jià)原則，在土地整治社會(huì)評(píng)價(jià)過程中獲取的定量數(shù)據(jù)應(yīng)為可測(cè)量、可操作、可反復(fù)獲取；定性數(shù)據(jù)則應(yīng)該深入社區(qū)進(jìn)行全面、細(xì)致地觀察和訪談，進(jìn)行社會(huì)分析。

（2）土地整治社會(huì)評(píng)價(jià)內(nèi)容。圖1展示了土地整治社會(huì)評(píng)價(jià)內(nèi)容，包括：①社會(huì)影響評(píng)價(jià)。土地整治社會(huì)評(píng)價(jià)可從3個(gè)層次（國(guó)家、項(xiàng)目和社區(qū)層次）和5個(gè)方面（生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)文明、生活方式、社區(qū)治理、人口變化）來評(píng)價(jià)項(xiàng)目帶來的社會(huì)影響。國(guó)家層次指土地整治項(xiàng)目在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展等宏觀層次上產(chǎn)生的影響。項(xiàng)目層次是指土地整治項(xiàng)目給項(xiàng)目區(qū)域帶來的社會(huì)影響，屬于中觀和區(qū)域?qū)哟蔚姆治?。社區(qū)層次則是從項(xiàng)目所在社區(qū)即鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊及個(gè)體的社會(huì)影響來進(jìn)行微觀層次的分析。5個(gè)方面的社會(huì)影響包括：對(duì)生產(chǎn)發(fā)展的影響，可包括糧食生產(chǎn)能力、新增耕地、農(nóng)民收入、土地集中、基礎(chǔ)設(shè)施、防災(zāi)抗災(zāi)能力等方面的影響；對(duì)生態(tài)文明的影響，可包括生態(tài)環(huán)境、水土保持、農(nóng)村風(fēng)貌等方面的影響；對(duì)生活方式的影響，可包括居住方式、生活用水、通行方式等方面的影響；對(duì)社區(qū)治理的影響，可包括農(nóng)村組織、土地權(quán)益、項(xiàng)目參與、干群關(guān)系、治理能力、社會(huì)和諧等方面的影響；對(duì)人口變化的影響，可包括城鎮(zhèn)化、留守人口、少數(shù)民族、貧困人口、性別分析、文化活動(dòng)等方面的影響。②社會(huì)互適分析。土地整治社會(huì)評(píng)價(jià)應(yīng)進(jìn)行社會(huì)互適性分析、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析和可持續(xù)性分析。社會(huì)互適性分析是分析項(xiàng)目與國(guó)家、地方（省、市）和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的發(fā)展相互適應(yīng)性問題，從而使項(xiàng)目與社會(huì)發(fā)展相互適應(yīng)，保證項(xiàng)目的成功和社會(huì)的進(jìn)步。項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析是對(duì)項(xiàng)目可能引發(fā)的各種社會(huì)問題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)因素進(jìn)行識(shí)別和排序并提出避免和減緩的措施和變化?？沙掷m(xù)性分析是分析項(xiàng)目在生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、項(xiàng)目效果以及后續(xù)運(yùn)營(yíng)管理等方面的可持續(xù)性。③社會(huì)分析。土地整治社會(huì)評(píng)價(jià)應(yīng)包括與項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施相關(guān)的社會(huì)分析，如利益相關(guān)者分析、貧困人口分析、社會(huì)性別分析和少數(shù)民族分析等。貧困人口分析，包括識(shí)別貧困人口、設(shè)計(jì)項(xiàng)目實(shí)施過程中針對(duì)貧困人口的發(fā)展機(jī)會(huì)、分析項(xiàng)目實(shí)施可能給貧困人口帶來的風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目對(duì)貧困人口的其他影響、貧困人口如何看待上述影響、制定改善項(xiàng)目對(duì)貧困人口負(fù)面影響的行動(dòng)方案。

（3）不同類型土地整治項(xiàng)目的社會(huì)評(píng)價(jià)內(nèi)容：①農(nóng)用地整治。農(nóng)用地整治主要是在以農(nóng)用地（耕地、園地、林地、牧草地和養(yǎng)殖水面）為主的區(qū)域，實(shí)施土地平整、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持等工程，對(duì)田、水、路、林進(jìn)行綜合治理。農(nóng)用地整治社會(huì)評(píng)價(jià)應(yīng)集中評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、耕地壓力、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地涵養(yǎng)和保水保肥能力、水土流失、生態(tài)環(huán)境等內(nèi)容，以及由此帶來的農(nóng)民收入、貧困人口發(fā)展和社會(huì)治理等方面的影響。同時(shí)，也要注意分析由于農(nóng)用地面積、位置的變動(dòng)、地塊歸并和權(quán)屬調(diào)整，水、電、路等小型基礎(chǔ)設(shè)施配套和零星農(nóng)宅的遷出或合并等對(duì)人口變動(dòng)、社區(qū)治理和生活方式等方面產(chǎn)生的影響。要分析整治項(xiàng)目和農(nóng)村社會(huì)的互適性，引入可持續(xù)性分析、利益相關(guān)者分析、貧困人口的影響分析等保證項(xiàng)目效益的可持續(xù)性，通過項(xiàng)目促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村社會(huì)和諧發(fā)展。②農(nóng)村和城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治。農(nóng)村建設(shè)用地整治是對(duì)農(nóng)村地區(qū)散亂、廢棄、閑置和低效利用的建設(shè)用地，具體包括農(nóng)村居民點(diǎn)、空心村、農(nóng)村工礦廢棄地和農(nóng)村磚瓦窯場(chǎng)等的整治。社會(huì)評(píng)價(jià)應(yīng)注重評(píng)價(jià)農(nóng)村建設(shè)用地整治帶來的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的改善，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平的提高對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)生活等方面的影響。城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治是對(duì)低效利用的城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地進(jìn)行改造，其社會(huì)評(píng)價(jià)工作主要應(yīng)集中在評(píng)價(jià)工礦建設(shè)用地整治帶來的配套設(shè)施完善，節(jié)地建設(shè)，城鎮(zhèn)發(fā)展空間的拓展，土地價(jià)值的提升對(duì)項(xiàng)目地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障、城鄉(xiāng)土地利用布局和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、投資和消費(fèi)以及就業(yè)崗位和收入、城鄉(xiāng)人口、扶貧和社會(huì)治理等方面的影響。在農(nóng)村和城鎮(zhèn)建設(shè)用地整治項(xiàng)目中，遇到權(quán)屬比較復(fù)雜、歷史遺留問題比較多、影響面大、利益相關(guān)者復(fù)雜的情況，更應(yīng)注重通過社會(huì)評(píng)價(jià)專家的工作，建立公眾參與的機(jī)制和平臺(tái)，讓項(xiàng)目不同利益主體進(jìn)行充分討論、了解不同利益群體的態(tài)度、期望、利益以及風(fēng)險(xiǎn)，從而使項(xiàng)目開展和建設(shè)能夠與社會(huì)相適應(yīng)，減少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目效益。③土地復(fù)墾和宜農(nóng)未利用地開發(fā)。土地復(fù)墾是對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的土地，采取整治措施，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)。宜農(nóng)未利用地開發(fā)是指對(duì)宜農(nóng)未利用地采取整治措施，使其轉(zhuǎn)化為耕地，以增加耕地面積、改善生態(tài)環(huán)境。土地復(fù)墾和宜農(nóng)未利用地開發(fā)項(xiàng)目的社會(huì)評(píng)價(jià)應(yīng)注重評(píng)價(jià)復(fù)墾以及開發(fā)帶來的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社區(qū)人口社會(huì)生活等方面的影響。通過社會(huì)評(píng)價(jià)工作，組織相關(guān)利益主體參與和討論土地復(fù)墾后以及宜農(nóng)未利用地開發(fā)后土地資源的增加以及利用工作。

2.3 不同階段土地整治社會(huì)評(píng)價(jià)的特點(diǎn)

（1）項(xiàng)目建議書階段，應(yīng)配合項(xiàng)目初步的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)分析進(jìn)行社會(huì)影響分析，提供立項(xiàng)依據(jù)。根據(jù)項(xiàng)目地區(qū)的發(fā)展優(yōu)先次序及社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，從社會(huì)評(píng)價(jià)的角度論證項(xiàng)目建設(shè)的必要性。主要工作包括：明確項(xiàng)目目標(biāo)，調(diào)查了解擬建項(xiàng)目區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀和基本情況；了解地方和社區(qū)社會(huì)發(fā)展的需要和目標(biāo)；識(shí)別關(guān)鍵利益相關(guān)者、目標(biāo)群體和受影響群體；預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的主要社會(huì)效益，識(shí)別與項(xiàng)目密切相關(guān)的社會(huì)因素和社會(huì)問題；識(shí)別項(xiàng)目可能引發(fā)的負(fù)面社會(huì)影響；識(shí)別項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的互適性和風(fēng)險(xiǎn)分析。

（2）項(xiàng)目可行性研究和規(guī)劃階段，社會(huì)評(píng)價(jià)的主要任務(wù)是在社會(huì)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上設(shè)定社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和項(xiàng)目可能帶來的社會(huì)效益；進(jìn)行機(jī)構(gòu)分析，明確相關(guān)機(jī)構(gòu)和組織的責(zé)任和貢獻(xiàn)；制定相關(guān)群體的參與框架，制定信息共享、協(xié)商和具體參與的機(jī)制，使得社區(qū)各利益群體、目標(biāo)群體、受影響群體和弱勢(shì)群體能夠廣泛參與項(xiàng)目的有關(guān)過程；評(píng)價(jià)項(xiàng)目活動(dòng)與項(xiàng)目地區(qū)的互適性程度，使得項(xiàng)目活動(dòng)的設(shè)計(jì)能夠滿足當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)發(fā)展的需求；評(píng)價(jià)可能存在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，提出避免社會(huì)問題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生應(yīng)采取的措施和方案。

（3）項(xiàng)目實(shí)施階段，要做好社會(huì)監(jiān)測(cè)和評(píng)估工作，主要任務(wù)是評(píng)價(jià)項(xiàng)目已經(jīng)產(chǎn)生的社會(huì)效益和社會(huì)影響；監(jiān)測(cè)項(xiàng)目信息分享、協(xié)商和參與機(jī)制和平臺(tái)是否運(yùn)行和實(shí)施；評(píng)估項(xiàng)目已經(jīng)滿足目標(biāo)群體的程度；評(píng)估項(xiàng)目可能仍存在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，并且及時(shí)提出進(jìn)一步調(diào)整方案。

（4）項(xiàng)目驗(yàn)收后，應(yīng)全面、客觀、綜合地評(píng)價(jià)項(xiàng)目給國(guó)家、地區(qū)和社區(qū)帶來的生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)文明、生活方式、社區(qū)治理、人口變化等方面的影響和社會(huì)效益。評(píng)價(jià)項(xiàng)目發(fā)展是否達(dá)到在項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)設(shè)定的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，并評(píng)價(jià)項(xiàng)目是否給社會(huì)發(fā)展帶來負(fù)面影響以及所引起的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)化解情況等。

2.4 土地整治社會(huì)評(píng)價(jià)方法和工作流程

（1）土地整治社會(huì)評(píng)價(jià)方法。由于社會(huì)問題、社會(huì)因素的復(fù)雜性，土地整治項(xiàng)目的社會(huì)評(píng)價(jià)應(yīng)采用綜合方法進(jìn)行研究，即采用定性和定量、主觀和客觀、參與式方法及專家咨詢和指標(biāo)評(píng)測(cè)相結(jié)合，既可以使評(píng)價(jià)工作最大程度的接近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，又可以指導(dǎo)決策。具體方法包括：文獻(xiàn)法，社會(huì)調(diào)查方法（問卷法，專家討論會(huì)法，小組訪談，觀察法），社會(huì)分析方法（參與式農(nóng)村評(píng)估[37]，參與或利益相關(guān)者參與分析[38]，受益人評(píng)估[13]，公眾參與法[11]，制定參與框架[13]，脆弱群體分析，項(xiàng)目與社會(huì)的互適性分析[12]，項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析，持續(xù)性評(píng)價(jià)），數(shù)據(jù)分析方法（邏輯框架法[20]，有無對(duì)比分析，層次分析法，模糊評(píng)價(jià)法[20]，專家咨詢[39]）等。

（2）土地整治社會(huì)評(píng)價(jià)工作流程。土地整治社會(huì)評(píng)價(jià)工作應(yīng)首先成立由社會(huì)評(píng)價(jià)專家和技術(shù)專家組成的社會(huì)評(píng)價(jià)小組，進(jìn)行資料收集工作、市縣調(diào)查和社區(qū)調(diào)查，深入調(diào)研，和項(xiàng)目所在地區(qū)的相關(guān)利益人口一起制訂評(píng)價(jià)指標(biāo)，進(jìn)行廣泛的公眾參與，并貫穿于整個(gè)項(xiàng)目過程。土地整治社會(huì)評(píng)價(jià)工作的主要流程包括項(xiàng)目不同層級(jí)的利益相關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人以及項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)小組不同階段基本工作（圖2）。

3 討論與建議

圖2 土地整治社會(huì)評(píng)價(jià)工作流程Fig.2 The procedure of social assessment on land consolidation

黨的十九大報(bào)告指出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化?！度珖?guó)土地整治規(guī)劃（2016—2020）》指出十三五期間推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，要求加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量保護(hù)和質(zhì)量建設(shè)。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，要求提高土地利用效率和優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局。推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，要求加大農(nóng)村人居環(huán)境整治和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，要求加強(qiáng)土地生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。土地整治將實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略，大力推進(jìn)農(nóng)用地整理；圍繞美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，規(guī)范開展農(nóng)村建設(shè)用地整理；落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，有序推進(jìn)城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整理；貫徹保護(hù)環(huán)境基本國(guó)策，積極推進(jìn)土地復(fù)墾和土地生態(tài)整治。十三五期間，土地整治將對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善產(chǎn)生重要的影響，引起巨大的變化，土地整治社會(huì)評(píng)價(jià)工作的引入，可以全面評(píng)價(jià)土地整治產(chǎn)生的效益和影響，提高土地整治的項(xiàng)目水平，兼顧經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，增強(qiáng)土地整治與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展和人口發(fā)展的適應(yīng)性，提高公眾的認(rèn)可程度，突出土地整治的公共性、公益性，實(shí)現(xiàn)土地整治項(xiàng)目效益的可持續(xù)性。土地整治引進(jìn)社會(huì)評(píng)價(jià)工作，可以為項(xiàng)目地區(qū)的人口提供好的發(fā)展機(jī)遇，提高項(xiàng)目實(shí)施的效果，并為項(xiàng)目地區(qū)的區(qū)域社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，如減輕或消除貧困、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展等提供科學(xué)依據(jù)。

目前土地整治項(xiàng)目涉及社會(huì)評(píng)價(jià)方面的工作，其評(píng)價(jià)內(nèi)容、指標(biāo)、方法和體系都已經(jīng)廣泛分布于項(xiàng)目的可行性報(bào)告、項(xiàng)目的驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、群眾滿意度調(diào)查、年終總結(jié)和報(bào)表、監(jiān)測(cè)監(jiān)察數(shù)據(jù)、績(jī)效評(píng)價(jià)以及綜合成效評(píng)估工作中，但還沒有將土地整治社會(huì)評(píng)價(jià)作為一項(xiàng)獨(dú)立的評(píng)價(jià)工作展開，上述研究成果將為推動(dòng)土地整治項(xiàng)目的社會(huì)評(píng)價(jià)工作提供基礎(chǔ)和參考。

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