住房公積金管理的實(shí)踐探索和建議

張晶

摘要：自從1991年5月上海率先建立住房公積金制度以來(lái)，我國(guó)住房公積金制度經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，已經(jīng)逐步在全國(guó)范圍內(nèi)推行、落地，住房公積金制度也在逐步法治化和規(guī)范化。即便如此，住房公積金的快速發(fā)展還是伴隨著一系列的問(wèn)題，住房公積金制度在繳納、貸款和監(jiān)督方面還存在著很多亟待完善的地方。本文主要分析了我國(guó)住房公積金快速發(fā)展存在的不足，在此基礎(chǔ)上，探討解決問(wèn)題的建議和方案。

關(guān)鍵詞：住房公積金；探索；建議

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及分配方式的變化，我國(guó)的住房政策也發(fā)生了相應(yīng)的變化，最大的表現(xiàn)就是住房分配方式從實(shí)物分配向貨幣分配轉(zhuǎn)變。這種分配方式的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)在政策上，就是我國(guó)的住房公積金政策。

住房公積金是指國(guó)家規(guī)定的，企業(yè)和職工個(gè)人繳納并且必須長(zhǎng)期存儲(chǔ)的，用于解決住房需要的一種儲(chǔ)備性資金。

住房公積金制度的出現(xiàn)，解決了我國(guó)社會(huì)分配制度改革中住房機(jī)制轉(zhuǎn)換和政策性住房融資的問(wèn)題，推進(jìn)了我國(guó)住房制度的改革和進(jìn)步。但是，隨著近年來(lái)我國(guó)房?jī)r(jià)的不斷上漲，人們對(duì)于住房公積金的服務(wù)提出了更多更高的要求，住房公積金發(fā)展中存在的一些問(wèn)題也隨之顯現(xiàn)出來(lái)。

一、我國(guó)住房公積金發(fā)展中存在的問(wèn)題

（一）住房公積金繳存不均和覆蓋不全面的問(wèn)題

目前，社會(huì)上對(duì)于住房公積金繳納不公平的呼聲越來(lái)越高，究其原因，在于我國(guó)的住房公積金采取固定的繳存比例，間接造成了社會(huì)收入不均衡，貧富差距拉大。

打比方說(shuō)，兩名不同的職工甲和乙，他們的工資收入分別為2000和10000元，假設(shè)住房公積金繳存比率為10%，那么甲每月住房公積金賬戶存入2000*10%*2=400（元）。按照上述計(jì)算方法，我們得知乙每月公積金賬戶收入2000（元）。

在這種情況下，我們可以看出，的確是收入越高，獲取的利益越高，也就是說(shuō)現(xiàn)在的住房公積金政策向收入較高的家庭傾斜。近幾年來(lái)，很多高收入單位瞄準(zhǔn)了住房公積金，通過(guò)為職工超標(biāo)繳納住房公積金來(lái)變相提高福利待遇加劇了住房公積金的繳存不均。

基于《住房公積金管理?xiàng)l例》對(duì)住房公積金的定義決定了我國(guó)的住房公積金是面向單位職工的，因此導(dǎo)致很多自由職業(yè)者或者非正式職業(yè)者以及農(nóng)民無(wú)法參加住房公積金繳存。另外，由于對(duì)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)力度的不足，很多按照規(guī)定應(yīng)該幫職工繳納住房公積金的企業(yè)，都沒(méi)有參與到住房公積金政策中來(lái)，這就導(dǎo)致了我國(guó)目前的住房公積金繳存覆蓋率低，保障范圍小這一問(wèn)題的存在。

（二）貸款結(jié)構(gòu)不平衡和貸款風(fēng)險(xiǎn)承受力的問(wèn)題

目前，我國(guó)日益高漲的房?jī)r(jià)已經(jīng)得到了全世界的關(guān)注，在這種房產(chǎn)形勢(shì)下，買(mǎi)房對(duì)于普通職工來(lái)講，幾乎是難以承受的巨大負(fù)擔(dān)。由于我國(guó)社會(huì)工薪階層收入差距的拉大，購(gòu)房能力也出現(xiàn)了進(jìn)一步分化，只有中高收入的人群才具有買(mǎi)房的能力，也因此才有了提取公積金的能力，換句話說(shuō)，只有中高收入人群才能享受住房公積金貸款帶來(lái)的便利和優(yōu)惠條件，低收入人群的住房公積金則只能作為一筆無(wú)效的長(zhǎng)期資產(chǎn)，不僅需要長(zhǎng)期存入，還難以發(fā)揮改善生活的作用。

同時(shí)，房?jī)r(jià)的居高不下帶來(lái)的非理性購(gòu)房和全社會(huì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)普遍不景氣帶來(lái)的企業(yè)降薪減員又為住房公積金貸款帶來(lái)了較大的風(fēng)險(xiǎn)，一旦房?jī)r(jià)快速下跌，逾期貸款的蜂擁而至將使得各地住房公積金系統(tǒng)面臨巨大考驗(yàn)，光靠住房公積金的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金無(wú)法應(yīng)對(duì)住房市場(chǎng)崩潰帶來(lái)的貸款風(fēng)險(xiǎn)。

（三）監(jiān)管不足的問(wèn)題

住房公積金管委會(huì)是一個(gè)相對(duì)松散的組織，管委會(huì)的成員組成決定了管委會(huì)對(duì)于金融管理經(jīng)驗(yàn)的不足，財(cái)政和審計(jì)對(duì)于住房公積金管理中心監(jiān)督的僅僅停留在一般性機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)檢查的水準(zhǔn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足對(duì)一個(gè)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的審查和監(jiān)督要求，管理中心雖然也實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，但是公開(kāi)信息所能提供的僅僅是業(yè)務(wù)指南和業(yè)務(wù)規(guī)模這樣一些不痛不癢的數(shù)據(jù)，外人無(wú)法從這些數(shù)據(jù)了解基金運(yùn)行的安全和效率情況，上級(jí)管理的經(jīng)驗(yàn)缺乏、同級(jí)審查的流于形式以及社會(huì)監(jiān)督的無(wú)處著力，最終導(dǎo)致了住房公積金管理單位內(nèi)部監(jiān)管基本依靠管理中心自律。湖南郴州貪污挪用公積金案件的發(fā)生，正是一個(gè)由于管理監(jiān)督不到位導(dǎo)致的極典型的案例。

針對(duì)以上問(wèn)題，在這幾十年里，各地的住房公積金管理中心也在不斷積極探索解決途徑，其中一些做法已經(jīng)取得了很好的效果。

二、針對(duì)住房公積金快速發(fā)展中存在問(wèn)題的一些有效探索

（一）住房公積金繳存不均和覆蓋不全面的問(wèn)題

針對(duì)繳存不均的問(wèn)題，各地公積金管理中心普遍采取的是統(tǒng)一繳存比例、對(duì)繳存額度進(jìn)行保底限高對(duì)做法，以常州市住房公積金管理中心為例：統(tǒng)一規(guī)定繳存比例為單位和個(gè)人均為10%，有條件的單位和個(gè)人最高可以按照12%的比例繳存，同時(shí)規(guī)定繳存額度的上下限，這個(gè)上下限的數(shù)值每年根據(jù)當(dāng)?shù)氐墓べY水平調(diào)整，有效地縮小了繳存額度的差距，杜絕了高收入單位通過(guò)多繳存公積金變相提高職工福利待遇的可能。

針對(duì)住房公積金制度覆蓋面不全的問(wèn)題，除了加大宣傳和行政執(zhí)法力度之外，各地公積金管理中心都廣泛通過(guò)與人社局、總工會(huì)、市場(chǎng)監(jiān)督局、國(guó)地稅等部門(mén)聯(lián)動(dòng)、與銀行、派遣公司簽約擴(kuò)面等方法發(fā)掘擴(kuò)面資源，同時(shí)尋求地方政府的工作支持，由地方政府出臺(tái)擴(kuò)面文件，或者把住房公積金擴(kuò)面工作納入地方政府對(duì)部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核指標(biāo)體系，通過(guò)政府的力量來(lái)幫助擴(kuò)大住房公積金的制度覆蓋面。

為了把更多的困難企業(yè)也納入到住房公積金的保障制度里來(lái)，常州等地還放低了對(duì)困難企業(yè)的進(jìn)入門(mén)檻，規(guī)定企業(yè)可以按照最低繳存基數(shù)先開(kāi)戶建繳，然后在規(guī)定年限之內(nèi)逐步提高到正常繳存額度。通過(guò)這一政策常州市近幾年實(shí)現(xiàn)了年均新開(kāi)戶單位1500家、年均新增開(kāi)戶職工25萬(wàn)人的成果。

在實(shí)際操作中，常州公積金管理中心大膽突破了《住房公積金管理?xiàng)l例》對(duì)繳存對(duì)象的限制，允許自由職業(yè)者、個(gè)體工商戶及雇傭人員繳存住房公積金，該政策實(shí)施四年就使得一萬(wàn)余名新增繳存對(duì)象被納入到了住房公積金的保證范圍內(nèi)。

（二）針對(duì)貸款結(jié)構(gòu)不平衡的問(wèn)題

為有效解決住房公積金貸款結(jié)構(gòu)不平衡的問(wèn)題，保證住房公積金的資金能更多地被用于剛需購(gòu)房，根據(jù)住建部的文件精神，各地的住房公積金管理中心普遍采用了“全力支持首次貸、有限支持二次貸、全面禁止三次貸”的差異化做法：1、一方面對(duì)首次使用住房公積金貸款的職工予以寬松政策，降低對(duì)這些職工的繳存額度和繳存時(shí)間要求，同時(shí)在貸款金額上給予保底額度，盡可能地支持剛需購(gòu)房，另一方面進(jìn)行貸款額度上限設(shè)定，限制了高收入者獲得過(guò)高的住房公積金貸款；2、對(duì)于改善型住房需求，現(xiàn)行政策統(tǒng)一要求在基準(zhǔn)利率上提高10%，等于降低了這類職工的公積金貸款利率優(yōu)惠，同時(shí)各地在核準(zhǔn)貸款額度的時(shí)候?qū)@些職工的繳存額度和繳存時(shí)間都做了嚴(yán)格要求，支持職工改善居住條件的同時(shí)，在一定程度上大幅度限制了利用住房公積金貸款炒房的行為實(shí)施；3、目前各地普遍對(duì)第三次住房公積金貸款的職工申請(qǐng)不予受理，避免部分職工過(guò)度消費(fèi)住房公積金的優(yōu)惠利率，占用大量的資金資源。

有些住房公積金管理中心還對(duì)通過(guò)對(duì)貸款房源的面積限定或者禁止把別墅、高價(jià)房納入住房公積金貸款房源等做法，杜絕了住房公積金貸款被用于奢侈性住房消費(fèi)的可能。

為更好應(yīng)對(duì)貸款的貸款風(fēng)險(xiǎn)，哈爾濱、天津、常州等地早在10年前就開(kāi)始了住房公積金貸款擔(dān)保的模式，在一定程度上轉(zhuǎn)嫁了貸款的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，有些管理中心還開(kāi)啟了“公轉(zhuǎn)商貸款”，當(dāng)住房公積金的貸款率達(dá)到一定比例時(shí)，鼓勵(lì)符合公積金貸款條件的申請(qǐng)人去申請(qǐng)商業(yè)貸款，由住房公積金管理中心補(bǔ)貼其因此多支付的利息，這樣雖然降低了住房公積金的收益，但是把一部分貸款的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了銀行，附帶效應(yīng)是還使得住房公積金管理中心在住房消費(fèi)市場(chǎng)冷熱不均的情況下也能保持一個(gè)相對(duì)均衡的收益，降低了市場(chǎng)波動(dòng)對(duì)管理中心資金運(yùn)作收益的影響。

（三）針對(duì)監(jiān)管不足的問(wèn)題

前面說(shuō)過(guò)，住房公積金的監(jiān)管在制度上有其先天的不足，為了彌補(bǔ)這些不足，各地住房公積金管理中心普遍內(nèi)外兩個(gè)方面做文章。

一方面是提高行業(yè)自律，這其中包括道德自律和制度自律。道德自律主要是通過(guò)員工教育培訓(xùn)提高員工遵章守紀(jì)的意識(shí)，讓從業(yè)人員不想犯錯(cuò)誤；制度自律主要是通過(guò)制定各種管理制度、細(xì)化業(yè)務(wù)操作、規(guī)范業(yè)務(wù)流程，從制度層面上實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的相互監(jiān)督和制約，使得業(yè)務(wù)操作和資金運(yùn)作都有章可循。

另一方面是加強(qiáng)外部審計(jì)審查，從本世紀(jì)初各地住房公積金管理機(jī)構(gòu)調(diào)整以來(lái)，除了地方上的財(cái)政、審計(jì)對(duì)住房公積金管理中心進(jìn)行年度例檢之外，一些住房公積金管理中心已經(jīng)將公積金管理系統(tǒng)和審計(jì)、紀(jì)檢部門(mén)聯(lián)網(wǎng)，方便這些監(jiān)管部門(mén)隨時(shí)檢查住房公積金系統(tǒng)運(yùn)行安全；同時(shí)住房公積金條線監(jiān)管也是日益趨嚴(yán)，住建部、住建廳的公積金監(jiān)管部門(mén)開(kāi)展的抽查和巡查力度越來(lái)越大，2016住建部再次啟動(dòng)了全國(guó)住房公積金管理專項(xiàng)檢查。有些住房公積金管理中心也引進(jìn)了外部審計(jì)，每年邀請(qǐng)外部的審計(jì)事務(wù)所對(duì)自己進(jìn)行審計(jì)，通過(guò)審計(jì)事務(wù)所的專業(yè)角度尋找管理和制度上的漏洞，不斷完善管理制度。蘇州哈爾濱常州等多地的管理中心還引進(jìn)了ISO9001質(zhì)量認(rèn)證體系，每年都由認(rèn)證單位對(duì)住房公積金管理中心進(jìn)行外部審查。

以上這些都是公積金管理中心在實(shí)際工作中所做的一些積極探索，在實(shí)際操作中已經(jīng)起到了很好的效果。這些探索都是在不突破《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定的前提下進(jìn)行的，仍然有其局限性。

三、對(duì)《住房公積金管理?xiàng)l例（修訂送審稿）》的建議

近幾年以來(lái)，修改《條例》的呼聲越來(lái)越高，2016年初《住房公積金管理?xiàng)l例（修訂送審稿）》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，我們可以看到，修訂稿中還是不乏亮點(diǎn)，譬如首次實(shí)現(xiàn)了住房公積金繳存對(duì)象的全覆蓋，放寬了提取公積金的條件、明確了公積金繳存限高保低、增加了對(duì)偏提騙貸的罰則條款等。

但是，多地的住房公積金管理實(shí)踐中，還有一些條款可以或者應(yīng)該寫(xiě)入新的條例，在此提出：

一、增加為全國(guó)住房公積金資金統(tǒng)籌提供先決條件的條款，從根本上解決全國(guó)住房公積金管理中心各自為政，龐大的資金池?zé)o法實(shí)現(xiàn)有效流動(dòng)，資金運(yùn)用率各地嚴(yán)重不均的情況困局；

二、利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)已經(jīng)實(shí)施多年，《修訂稿》應(yīng)該增加相應(yīng)條款給予法律支持；

三、提取和使用條款中增加“因重大疾病導(dǎo)致家庭困難可提取住房公積金”，符合國(guó)家努力解決因病致貧現(xiàn)象的精神。

結(jié)語(yǔ)：

住房公積金政策的出發(fā)點(diǎn)是為人們的住房需求提供保障，但是就目前來(lái)講，距離目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還有很長(zhǎng)的路要走。二十多年的積累，這樣一筆龐大的資金如何能夠用好用足，在資金安全的前提下切實(shí)為保障民生發(fā)揮最大效用，需要我們不斷探索，本文的目的也是為了與行業(yè)內(nèi)外關(guān)心住房公積金發(fā)展的人士共同總結(jié)探討，基于本人數(shù)據(jù)與信息來(lái)源的渠道不足和個(gè)人水平有限，很多問(wèn)題發(fā)掘不深、觀點(diǎn)不成熟，歡迎各位讀者批評(píng)指正。

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