經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法問題研究

唐小然

(清華大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100084)

經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法問題研究

唐小然

(清華大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100084)

黨的十九大報(bào)告把堅(jiān)持全面深化改革作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略的一項(xiàng)重要內(nèi)容。如何繼續(xù)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的優(yōu)勢(shì)，通過立法，進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)先行先試，為全面深化改革，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)，更好地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)的作用，是需要進(jìn)一步認(rèn)真思考和研究解決的課題。文章從經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的性質(zhì)切入，通過對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法與其他區(qū)域立法的區(qū)別進(jìn)行分析、梳理，指出各自的權(quán)限范圍和行使原則；通過對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法現(xiàn)狀的分析，以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)行使過程中應(yīng)注意的問題進(jìn)行研究，闡明了經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家法制建設(shè)的作用，以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的改革需求。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)；立法；立法權(quán)；改革需求

一、經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的理論分析

(一)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法性質(zhì)

1.經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法內(nèi)涵

目前許多學(xué)者把經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法定義為，依照全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在省、區(qū)市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，根據(jù)憲法法律的規(guī)定，遵循國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的原則，按照法律規(guī)定的程序，結(jié)合經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體實(shí)際，制定、修改、廢止法規(guī)文件*彭治安，嚴(yán)智廣：《經(jīng)濟(jì)特區(qū)與民族自治區(qū)立法的比較與借鑒》,《貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第3期,第71-72頁(yè)。。據(jù)此定義，筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的內(nèi)涵包含如下幾個(gè)方面：

(1)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的來源。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)來源于全國(guó)人大的授權(quán)。在2000年3月15日第九屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)施行之前，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)主體不盡相同，有的來源于全國(guó)人大，有的來源于全國(guó)人大常委會(huì)。《立法法》頒布后，第65條明確規(guī)定經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施，將經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的授權(quán)主體嚴(yán)格限制為全國(guó)人民代表大會(huì)，除此之外，全國(guó)人大常委會(huì)以及其他相關(guān)的機(jī)關(guān)均無(wú)權(quán)進(jìn)行授權(quán)。

(2)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的主體。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的主體，即經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)由誰(shuí)來實(shí)施。在《立法法》頒行之前，經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的立法主體不僅包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人大及其常委會(huì)，而且還包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人民政府?！读⒎ǚā氛缴Ш螅?jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)是經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法主體，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人民政府不再是經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的立法主體。

(3)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)限和立法范圍。一是根據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)可以行使國(guó)家立法機(jī)關(guān)的部分立法權(quán)，就原本屬于國(guó)家立法機(jī)關(guān)立法的事項(xiàng)進(jìn)行立法，針對(duì)這些事項(xiàng)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)的法規(guī)在本特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。但是這種立法權(quán)的行使受到嚴(yán)格而明確的限制，其立法內(nèi)容必須遵守憲法、法律和國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的基本原則，不能與憲法、法律和國(guó)務(wù)院行政法規(guī)明確規(guī)定的事項(xiàng)相悖。二是根據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)可以依法制定特區(qū)范圍之內(nèi)特殊問題的法規(guī)，但是在制定特殊問題的法規(guī)之時(shí)，必須按照國(guó)家立法機(jī)關(guān)的授權(quán)決定進(jìn)行，并且必須是結(jié)合特區(qū)之內(nèi)的具體實(shí)際和現(xiàn)實(shí)需要而制定的。這是因?yàn)椋?jīng)濟(jì)特區(qū)與國(guó)內(nèi)其他非經(jīng)濟(jì)特區(qū)相比，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面具有諸多特色，面臨的特殊問題更多，所以，經(jīng)濟(jì)特區(qū)擁有特殊的立法權(quán)也就顯得尤其重要和必要。三是為了更好地保障憲法法律和行政法規(guī)在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)得到有效貫徹實(shí)施，經(jīng)濟(jì)特區(qū)在授權(quán)范圍內(nèi)，結(jié)合特區(qū)的具體現(xiàn)實(shí)需要，制定相關(guān)法律和行政法規(guī)的實(shí)施細(xì)則。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)特區(qū)雖然有著許多特殊之處，但是其立法活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)必須在遵守憲法法律和國(guó)家行政法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，貫徹實(shí)施憲法法律和國(guó)家行政法規(guī)，仍然是經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法最重要的任務(wù)*彭治安,嚴(yán)智廣：《經(jīng)濟(jì)特區(qū)與民族自治區(qū)立法的比較與借鑒》,《貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第3期,第71-72頁(yè)。。

(4)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法原則。1980年以來，全國(guó)人大及其常委會(huì)先后通過的對(duì)深圳、珠海、汕頭、廈門、海南等經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)決定規(guī)定：經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法、國(guó)家有關(guān)法律、全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有關(guān)決定和國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的原則制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院和經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人民政府制定規(guī)章在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施*全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)辦公廳:《第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議決定》,北京：人民出版社1988年版,第4頁(yè)。。由此可見，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法原則是：遵循憲法、國(guó)家有關(guān)法律、全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有關(guān)決定和國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的原則；根據(jù)經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體實(shí)際和需求。

2.經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法特點(diǎn)

經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法具有適度超前性、相對(duì)突破性、較大試驗(yàn)性三個(gè)方面的特點(diǎn)*海南省法制局:《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)十年立法實(shí)踐與探索》,?？冢耗虾３霭嫔?998年版,第54頁(yè)。，表現(xiàn)在先于國(guó)家或省的相關(guān)法律法規(guī)以及先于實(shí)踐。以海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)為例，海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立后的前十年立法中約有2/3的法規(guī)規(guī)章在全國(guó)具有超前、突破或試驗(yàn)的特點(diǎn)，填補(bǔ)了國(guó)內(nèi)立法的空白點(diǎn)。例如在國(guó)家《公司法》尚未出臺(tái)的情況下，海南省人大就于1992年8月和1993年10月先后頒布《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)股份有限公司條例》和《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)有限責(zé)任公司條例》，率先對(duì)股份有限公司和有限責(zé)任公司的組織制度、法人財(cái)產(chǎn)制度、資產(chǎn)責(zé)任制度等作了明確的規(guī)范，有力地推動(dòng)了海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和完善，也為國(guó)家和各地相關(guān)立法提供了范例。海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)在立法過程中，從四個(gè)方面展現(xiàn)了特區(qū)立法的三大特點(diǎn)，率先建立起基本適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法規(guī)體系。一是先試點(diǎn)，后立規(guī)。即對(duì)那些帶有試驗(yàn)性、探索性的改革，采取先進(jìn)行試點(diǎn)，在總結(jié)試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定政府規(guī)章，用政府令的方式加以推廣。二是先立規(guī)，后行動(dòng)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中和改革的某些方面，立法適度超前，可以起到通過立法推進(jìn)改革，促進(jìn)新體制形成的效果。例如，海南在機(jī)動(dòng)車燃油附加費(fèi)征收管理制度改革方面，沒有進(jìn)行試點(diǎn)，一開始就以政府行政規(guī)章的形式在全省范圍內(nèi)推行。三是先立規(guī)，后立法。經(jīng)濟(jì)特區(qū)很多地方性法規(guī)的誕生都是采取這種方式，先制定行政規(guī)章，試行一段時(shí)間，成熟后，再通過省人大變?yōu)榈胤椒ㄒ?guī)。四是先“拿來”，后改造。在改革開放實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的高速發(fā)展使得已有的某些法律、法規(guī)明顯滯后或出現(xiàn)了法律、法規(guī)的“空檔”，急需立法，而國(guó)內(nèi)又沒有現(xiàn)成的法律可依，在開放性、國(guó)際性的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，充分借鑒世界上其他國(guó)家的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)為我所用，是具有顯著可行性的，而且也是必須的，只有如此才能更好地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法事業(yè)發(fā)展。對(duì)那些看準(zhǔn)了、吃透了的問題，而國(guó)內(nèi)、國(guó)際上又有較為成功、成熟的法律法規(guī)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)便根據(jù)自身實(shí)際，加以改造吸收，為我所用。這種方式一方面便于與國(guó)際慣例銜接；另一方面改革的力度大，步子快，對(duì)促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到事半功倍的作用。

(二)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法與其他區(qū)域立法

通常情況，在單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，中央和地方之間的立法權(quán)并不是平行的關(guān)系，地方的立法權(quán)源自中央立法機(jī)構(gòu)的授權(quán)或者憲法法律的規(guī)定，地方進(jìn)行立法活動(dòng)必須在中央法律框架之內(nèi)進(jìn)行，地方不享有在中央的法律框架之外的立法權(quán)力*楊道波:《比較學(xué)視野下的自治條例立法》,《黑龍江民族叢刊》2007年第4期,第33頁(yè)。。我國(guó)是單一制國(guó)家，實(shí)行相對(duì)分權(quán)的立法模式，地方立法具有從屬性。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法屬于地方立法，具有顯著的自身特征。特區(qū)立法權(quán)是從國(guó)家立法權(quán)、國(guó)家主權(quán)之中派生而來的權(quán)利，并非自身固有的權(quán)利。從立法權(quán)的源泉來看，全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)是源，在立法上享有最高的地位，是我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)。國(guó)務(wù)院及其各部門、各省市以及較大的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)，均從全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)當(dāng)中派生而來。所以，地方上的立法權(quán)并不是“創(chuàng)設(shè)”全國(guó)范圍內(nèi)本身沒有規(guī)定的新法律，而是將全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律結(jié)合地方實(shí)際情況具體化，地方立法權(quán)的區(qū)域是國(guó)家立法的“彈性區(qū)域”和“空白區(qū)域”。同時(shí)不同的行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)享有的立法權(quán)是有區(qū)別的，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)與民族自治地方立法權(quán)、特別行政區(qū)立法權(quán)、一般地方立法權(quán)等其他地方立法權(quán)相比具有十分明顯的差別。

1.經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法與民族自治地方立法

一是立法權(quán)的來源不同。民族自治地方的立法權(quán)來源于憲法、地方人民代表大會(huì)組織法、《立法法》和民族區(qū)域自治法的規(guī)定。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)來源于《立法法》全國(guó)人大授權(quán)規(guī)定。

二是立法的效力和調(diào)整范圍不同。民族自治地方立法所調(diào)整的范圍，是以憲法、《立法法》、民族區(qū)域自治法所規(guī)定的事項(xiàng)范圍或者民族自治地方立法主體職權(quán)范圍為限。在通常的情況下而言，民族自治地方的立法較為明確，具有確定性。而經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的調(diào)整范圍以及立法的效力卻不夠明確，其確定性顯然和民族自治地方立法相差甚遠(yuǎn)。因?yàn)椋珖?guó)人大作為立法授權(quán)主體，其所制定的法律效力高于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法，并且經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的范圍不能超過全國(guó)人大授權(quán)的范圍，如果超出了授權(quán)的范圍，經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定的法律則無(wú)效。

三是立法程序和立法范圍不同。一般而言，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法范圍帶有特殊性。民族自治地方立法權(quán)限范圍和程序是常規(guī)的和確定的，其擁有較大的立法主權(quán)，省級(jí)自治地區(qū)人大及其常委會(huì)制定的單行條例、自治條例呈報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)之后生效，自治州、自治縣地方人大及其常委會(huì)制定的單行條例、自治條例呈報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)之后生效。在不違背法律原則和不違背憲法的基礎(chǔ)上，自治地方人大及其常委會(huì)可以自主立法解決當(dāng)?shù)厣鐣?huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的各種問題*彭治安，嚴(yán)智廣：《經(jīng)濟(jì)特區(qū)與民族自治區(qū)立法的比較與借鑒》,《貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第3期,第73頁(yè)。。

2.經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法與特別行政區(qū)立法

特別行政區(qū)的立法權(quán)在我國(guó)地方立法權(quán)最具有自主性和特殊性，它是在“高度自治”“一國(guó)兩制”的政策基礎(chǔ)上進(jìn)行的生動(dòng)立法實(shí)踐，是對(duì)我國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)、國(guó)家統(tǒng)一等理論的極大豐富和發(fā)展。與此同時(shí)，特別行政區(qū)的立法還在較大的程度上，對(duì)我國(guó)的立法體制實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新發(fā)展。尤其是香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)的基本法規(guī)定了特別行政區(qū)享有充分的立法權(quán)，這就突破了我國(guó)憲法規(guī)定的一般地方權(quán)力機(jī)關(guān)和民族自治機(jī)關(guān)所享有的立法權(quán)限范圍*廖海：《論“一國(guó)兩制”思想在香港特別行政區(qū)立法權(quán)上的體現(xiàn)》,《法學(xué)評(píng)論》1997年第2期,第50頁(yè)。，這實(shí)際上就是突破了單一制國(guó)家立法體制的范圍。這是因?yàn)?，特別行政區(qū)的立法實(shí)際上屬于中央立法權(quán)的框架之外的專屬立法，其并非完全是單一制國(guó)家的立法體制，其按照“高度自治”的要求，賦予了特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，而這些自治權(quán)在立法權(quán)方面得到了充分體現(xiàn)，從而使其立法較之國(guó)內(nèi)其他地方包括民族自治地方立法，在立法權(quán)限上享有更多的自主性特征*肖蔚云:《一國(guó)兩制與香港基本法律制度》,北京：北京大學(xué)出版社1990年版,第142頁(yè)。。

3.經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法與一般地方立法

地方立法必須以法律和行政法規(guī)為依據(jù)，是對(duì)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的具體化，它不能超出法律、行政法規(guī)設(shè)定的權(quán)利義務(wù)的范圍。全國(guó)人大授予海南等經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)必須遵循憲法的規(guī)定，必須符合法律法規(guī)的基本原則，在此基礎(chǔ)上制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)的法規(guī)。這種授權(quán)立法權(quán)，從性質(zhì)上來看，雖然具有國(guó)家立法性質(zhì)的一面，但整體上還是歸屬于地方立法，是一種地方立法權(quán)，只是它的權(quán)限要比一般地方立法權(quán)大，換句話說，比一般地方立法權(quán)要靈活得多。這就意味著經(jīng)濟(jì)特區(qū)在改革開放中出于需要，在立法上可以放開手腳，進(jìn)行大膽創(chuàng)新，使經(jīng)濟(jì)特區(qū)在法制建設(shè)上有所突破。從特點(diǎn)上看，一般地方立法和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法之間存在較大的差別，主要體現(xiàn)在：

一是立法權(quán)的來源不同。一般地方的立法權(quán)，源自于《憲法》《地方組織法》《立法法》和《民族區(qū)域自治法》等法律的規(guī)定。而經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)，在2000年前，主要來源于全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的專門授權(quán)，在2000年后，主要來源于全國(guó)人民代表大會(huì)的專門授權(quán)。

二是調(diào)整范圍不同。經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方立法的調(diào)整范圍，在總體上不像一般地方立法那樣具有確定性，要受到授權(quán)決定所規(guī)定的內(nèi)容事項(xiàng)和期限的限制。

三是效力等級(jí)不同。經(jīng)濟(jì)特區(qū)通過行使其立法權(quán)制定的規(guī)范性法律文件，其等級(jí)和法律效力要低于授權(quán)主體制定的法文件的效力等級(jí)，因?yàn)榍罢卟荒苄惺购笳咚Ａ舻奈词诔龅牧⒎?quán)限；同時(shí)又高于一般地方與授權(quán)主體同級(jí)別國(guó)家機(jī)關(guān)所制定的規(guī)范性文件的效力等級(jí)，如果兩者的效力等級(jí)相等，就沒有必要專門作出授權(quán)。

四是立法適用范圍和任務(wù)不同。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法具有明顯的階段性、創(chuàng)新性、試驗(yàn)性、先行性、不確定性等特點(diǎn)。而一般地方立法的任務(wù)和程序相對(duì)來說是普通的、常規(guī)的、較確定的*劉海濤：《地方立法研究》,北京：中國(guó)民主法制出版社2002年版,第83頁(yè)。。

二、經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法現(xiàn)狀

(一)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的發(fā)展過程

經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的發(fā)展過程，普遍經(jīng)歷了起步探索、快速發(fā)展、穩(wěn)步提高和全面發(fā)展四個(gè)階段*種潤(rùn)之，武掌華:《海南省立法二十五年回顧》,《海南法學(xué)》2014年第1期,第23頁(yè)。。以海南為例，1988年，海南建省成為全國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，七屆全國(guó)人大一次會(huì)議關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議，授予了海南省人大及其常委會(huì)特別立法權(quán)。近30年來，海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)充分利用這一特別地方立法權(quán)，堅(jiān)持立法決策與改革決策緊密結(jié)合，加強(qiáng)黨對(duì)立法工作領(lǐng)導(dǎo)，完善立法體制，改進(jìn)立法程序，以經(jīng)濟(jì)立法為重點(diǎn)，抓緊制定關(guān)于發(fā)展民主政治、改革體制機(jī)制、規(guī)范市場(chǎng)主體、維護(hù)市場(chǎng)秩序、加強(qiáng)宏觀調(diào)控、完善社會(huì)保障、促進(jìn)對(duì)外開放、加快生態(tài)省建設(shè)和國(guó)際旅游島建設(shè)等方面的法規(guī)規(guī)章，到2016年共頒布實(shí)施了地方性法規(guī)208件，政府規(guī)章124件。初步建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法規(guī)體系，為推動(dòng)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)在全國(guó)先行建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提供法律規(guī)范，促進(jìn)了海南體制優(yōu)勢(shì)、政策優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮和特區(qū)先行先試作用的發(fā)揮，推進(jìn)了海南經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

1.起步探索階段 1988—1992年是海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的起步探索階段。鑒于海南剛建省，百業(yè)待舉，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、行政管理和社會(huì)秩序急切需要地方性法規(guī)、規(guī)章來加以規(guī)范和引導(dǎo)，中央給予海南的許多優(yōu)惠政策需要用法規(guī)來規(guī)范、固定和落實(shí)。因此，此階段的立法工作主要是以《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立海南省及其籌建工作的通知》《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)關(guān)于海南省進(jìn)一步對(duì)外開放和加快經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)的座談會(huì)紀(jì)要的通知》《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)投資開發(fā)海南島的規(guī)定》等文件為立法依據(jù)，在遵循國(guó)家法律法規(guī)原則的前提下，從海南具體情況和實(shí)際需要出發(fā)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)、行政管理和社會(huì)秩序立法為重點(diǎn)，以優(yōu)惠政策為立法主要內(nèi)容，其目的在于以立法推進(jìn)海南的開放開發(fā)，將各項(xiàng)改革開放政策落實(shí)到位。此階段共制定法規(guī)規(guī)章112 件，為今后立法的健康發(fā)展積累了經(jīng)驗(yàn)，打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.快速發(fā)展階段 1993—1999年是海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的快速發(fā)展階段。這期間，海南省人民政府制訂了《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)主義法規(guī)體系框架》。該《框架》分為基本法規(guī)、規(guī)范市場(chǎng)主體的立法、扶持市場(chǎng)要素成長(zhǎng)和市場(chǎng)秩序的立法、規(guī)范政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能的立法、規(guī)范自然資源開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)管理的立法、規(guī)范對(duì)外開放的立法十大類，共計(jì)373個(gè)項(xiàng)目，對(duì)2000年前海南的立法作了全面規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上海南省人大、省政府加強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)立法工作，重點(diǎn)修訂和審議通過了規(guī)范市場(chǎng)主體和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、加強(qiáng)宏觀調(diào)控和社會(huì)保障方面的法規(guī)規(guī)章186件。

3.穩(wěn)步提高階段 2000—2007年是海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的穩(wěn)步提高階段。這一階段的立法主要依據(jù)中共海南省委2000年1月3日作出的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治省的決定》，以解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題為重點(diǎn)，緊緊圍繞“一省兩地”發(fā)展戰(zhàn)略，不斷改進(jìn)立法工作方法，創(chuàng)新立法工作機(jī)制，提高立法質(zhì)量，加大發(fā)展民主政治、保障公民權(quán)利、推進(jìn)社會(huì)事業(yè)、健全社會(huì)保障、規(guī)范社會(huì)組織、加強(qiáng)社會(huì)管理等方面的立法力度，共修訂和審議通過法規(guī)規(guī)章143件。

4.全面發(fā)展階段 2008年至今是海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的全面發(fā)展階段。這個(gè)階段是海南經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速健康發(fā)展時(shí)期，海南國(guó)際旅游島建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略。在這種大背景下，海南運(yùn)用特區(qū)立法權(quán)的創(chuàng)新和變通功能，注重突出地方立法特色，結(jié)合海南實(shí)際以立法加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、建設(shè)美好新海南。立法工作無(wú)論在立法理念，立法程序、立法技術(shù)、立法質(zhì)量，還是在立法的民主性、科學(xué)性、前瞻性、創(chuàng)新性等方面，都處于全面發(fā)展階段。截至2016年底，共修訂和審議通過法規(guī)規(guī)章193件。同時(shí)還加強(qiáng)了對(duì)省政府規(guī)章清理的力度，共清理省政府規(guī)章171件，其中廢止45件，修改50件，保留76件。

(二)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法中存在的問題

盡管經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法對(duì)特區(qū)體制、政策優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但在立法中仍然存在著不可忽視的問題。

1.經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法過程存在的問題 表現(xiàn)在：立法機(jī)構(gòu)開展立法計(jì)劃的主動(dòng)性不夠；立法計(jì)劃論證不充分；立法渠道單一、部門立法明顯；法律備案審議制度有待健全、完善；等等。

2.經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法質(zhì)量存在的問題 表現(xiàn)在：缺乏創(chuàng)造性，重復(fù)立法；缺乏規(guī)范性，立法技術(shù)不高；缺乏可操作性，立法比較籠統(tǒng)；缺乏整體性，“部門利益法律化”;缺乏適應(yīng)性，立法滯后；等等。

3.經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法監(jiān)督存在的問題 表現(xiàn)在：我國(guó)對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督主要是以備案的方式得以實(shí)現(xiàn)；然而現(xiàn)實(shí)是，備案制度并不完善，過于粗放，易使備案流于形式，備而不查。

三、經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的改革需求分析

(一)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法存續(xù)的必要性

1.對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用

(1)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的社會(huì)發(fā)展提供穩(wěn)定的制度環(huán)境

穩(wěn)定是發(fā)展的保障。任何一個(gè)地區(qū)的發(fā)展，離不開穩(wěn)定的制度環(huán)境，如果失去了穩(wěn)定的制度環(huán)境，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展就會(huì)沒有保障。只有具備了穩(wěn)定的制度環(huán)境，才能讓人們對(duì)自身進(jìn)行的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生合理的預(yù)期，而合理預(yù)期是人們進(jìn)行中長(zhǎng)期投資的必備條件，沒有穩(wěn)定的制度環(huán)境人們就無(wú)法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制也就不可能進(jìn)行投資。在我國(guó)剛剛開始建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)的時(shí)候，這些新建的經(jīng)濟(jì)特區(qū)人大及其常委會(huì)和特區(qū)政府向中央提出了許多在立法方面的要求，甚至提出要求擁有自主立法權(quán)，其實(shí)質(zhì)就在于這些經(jīng)濟(jì)特區(qū)期待能夠獲得立法的更大權(quán)力，借助法的力量，塑造更加穩(wěn)定和諧的制度環(huán)境，有效地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

(2)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的改革開放提供寬松的制度氛圍

寬松的制度氛圍是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至政治改革的基本前提。授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法，將包含諸多不確定的制度構(gòu)建付諸實(shí)踐，允許其先行先試，本身就包含了制度上的寬容。只有減少制度束縛，讓經(jīng)濟(jì)特區(qū)放開手腳，才能激發(fā)其創(chuàng)造熱情，才能引導(dǎo)其敢于和善于發(fā)現(xiàn)舊制度中不合理的成分或落后的因素，大膽改革。否則經(jīng)濟(jì)特區(qū)和一般地區(qū)就無(wú)所差別，也就不能稱之為經(jīng)濟(jì)特區(qū)。授權(quán)機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法創(chuàng)新的意圖也非常明顯，鄧小平同志曾經(jīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的改革發(fā)展提出明確要求，中央沒有更多的資金支持經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建設(shè)，但是中央可以給經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建設(shè)提供更為寬松的政策，要“殺出一條血路來”。

(3)以立法積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的改革與發(fā)展進(jìn)程

經(jīng)濟(jì)特區(qū)和其他地區(qū)的顯著區(qū)別在于經(jīng)濟(jì)特區(qū)有著政策和制度方面的優(yōu)勢(shì)，這就是經(jīng)濟(jì)特區(qū)能夠在其特區(qū)范圍之內(nèi)制定相應(yīng)的法規(guī)規(guī)章，實(shí)行“制度先行”，先立規(guī)矩，后辦事。通過立法的形式，改變那些可能阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的制度，克服各種阻礙經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展的消極性因素，最終實(shí)現(xiàn)特區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康和諧發(fā)展。

2.對(duì)推進(jìn)國(guó)家法制建設(shè)的作用

(1)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法為國(guó)家立法提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)

根據(jù)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的性質(zhì)和定位，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法是一種改革和嘗試，具有先行先試的特點(diǎn)，在推進(jìn)特區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中面臨新情況，且通過國(guó)家立法的方式無(wú)法進(jìn)行調(diào)整或者來不及進(jìn)行及時(shí)調(diào)整之時(shí)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)可依據(jù)授權(quán)進(jìn)行及時(shí)立法，以更好地適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法取得良好成效之時(shí)，又能夠?yàn)閲?guó)家層面的立法提供經(jīng)驗(yàn)參考。深圳市和海南省作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，為了更好地適應(yīng)本區(qū)發(fā)展的迫切需要制定了股份有限公司條例、有限責(zé)任公司條例、股份合作公司條例、合伙條例、破產(chǎn)條例、商事條例、經(jīng)紀(jì)人條例以及企業(yè)的清算條例等，這些條例的制定，為后來我國(guó)制定出臺(tái)《破產(chǎn)法》和《公司法》等法律提供了非常寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

(2)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法有利于國(guó)家法律的貫徹實(shí)施，保障國(guó)家法制的統(tǒng)一

我國(guó)地域遼闊、人口民族眾多，全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展不平衡，但是國(guó)家立法又不可能兼顧各地發(fā)展的不平衡性，只能解決最基礎(chǔ)性的、最根本性的問題。如果國(guó)家的立法過于細(xì)致，則可能不利于在全國(guó)范圍內(nèi)的施行。與之相反，如果國(guó)家立法過于粗略、籠統(tǒng)，忽略了太多個(gè)性和特殊性，也會(huì)在一定程度上降低法律的可操作性，給法律的貫徹實(shí)施帶來困難。因此，就需要地方立法在國(guó)家立法的基礎(chǔ)上，在遵循憲法和法律，與上位法不抵觸、不矛盾的前提下，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面發(fā)展的實(shí)際情況，制定更為細(xì)致的、操作性更強(qiáng)的符合實(shí)際的法規(guī)規(guī)章，以保障國(guó)家立法和國(guó)家的方針政策在該地區(qū)的正確實(shí)施。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法作為地方立法的示范、試驗(yàn)區(qū)，在授權(quán)范圍內(nèi)通過結(jié)合特區(qū)實(shí)際的立法活動(dòng)，保證國(guó)家法律和行政規(guī)章在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的貫徹實(shí)施，這實(shí)際上是保障國(guó)家法制的統(tǒng)一。

(3)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法有助于豐富和完善社會(huì)主義法律體系

目前我國(guó)已經(jīng)初步建立了具有中國(guó)特色社會(huì)主義的法律體系，但是，我國(guó)法律法規(guī)體系和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間還存在許多矛盾和問題，法律法規(guī)的規(guī)定不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)象在一定程度上普遍存在。經(jīng)濟(jì)特區(qū)依據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)立法權(quán)，能夠及時(shí)總結(jié)經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)發(fā)展中面臨的問題和困難，及時(shí)通過制定法規(guī)予以調(diào)整，一方面，為其他地區(qū)的發(fā)展提供借鑒；另一方面，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法機(jī)關(guān)所開展的這些制定、修改或廢止法規(guī)的立法活動(dòng)，有可能成為國(guó)家法律修改和完善的重要指引。經(jīng)濟(jì)特區(qū)所制定出來的規(guī)范性法律文件本身也是社會(huì)主義法律體系不可或缺的構(gòu)成部分，豐富和完善了社會(huì)主義法律體系的內(nèi)涵。

(二)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法改革應(yīng)重點(diǎn)解決的主要問題

1.立法決策與改革開放決策相結(jié)合 改革開放是經(jīng)濟(jì)特區(qū)的工作主題，也是立法的方向、內(nèi)容和手段；立法是改革開放的實(shí)際需要，是改革開放措施的條文化、規(guī)范化，引導(dǎo)、促進(jìn)和保障我國(guó)改革開放進(jìn)程的順利推進(jìn)。在進(jìn)行立法的過程中應(yīng)該將立法活動(dòng)置于改革和開放的大局中設(shè)計(jì)運(yùn)行，堅(jiān)持立法決策與改革開放決策緊密結(jié)合，經(jīng)濟(jì)特區(qū)在改革開放過程中，只有實(shí)行授權(quán)立法與改革開放同步推進(jìn)的決策，在立法中體現(xiàn)改革開放精神，不斷探索授權(quán)立法的新領(lǐng)域，以改革開放的思維方式分析改革開放過程中存在的問題，以改革開放的手段解決立法難點(diǎn)和疑點(diǎn)，才能使授權(quán)立法充分體現(xiàn)特區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律和特區(qū)改革開放的客觀要求。實(shí)踐中，各個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)注意將授權(quán)立法與特區(qū)不同發(fā)展階段的主要任務(wù)和重大改革舉措緊密結(jié)合，一方面把改革成果以法規(guī)形式固定下來，另一方面通過立法指導(dǎo)和推進(jìn)改革的深入，取得了明顯的成效。例如，海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)以決策推進(jìn)投資體制的改革，于1994年制定頒布了《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資綜合補(bǔ)償條例》，有效地運(yùn)用立法引導(dǎo)投資投向。條例頒布僅5個(gè)月，美國(guó)安然發(fā)展公司和美國(guó)國(guó)際貿(mào)易公司就在海南投資1億美元，興建了一座總裝機(jī)容量為15萬(wàn)千瓦的發(fā)電廠。

2.特區(qū)立法的創(chuàng)新性 解放思想是經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的先導(dǎo)。沒有思想的解放，也不可能有特區(qū)先行性的立法，立法的先行性，在于敢為天下先，這本身也要求思想解放。當(dāng)然，“敢”并非蠻撞，而應(yīng)建立在對(duì)社會(huì)發(fā)展科學(xué)預(yù)測(cè)和決策的基礎(chǔ)上。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法項(xiàng)目中有許多是國(guó)家沒有法律作為參照的，是國(guó)家層面的法律尚未作出規(guī)范的領(lǐng)域，需要特區(qū)立法工作者結(jié)合經(jīng)濟(jì)特區(qū)開展對(duì)內(nèi)改革和對(duì)外開放的歷史進(jìn)程，結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，勇于創(chuàng)新探索，大膽地“摸著石頭過河”，進(jìn)行試驗(yàn)性和先行性立法。對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不成熟但現(xiàn)實(shí)又需要法規(guī)進(jìn)行規(guī)范的，要敢于創(chuàng)新，找準(zhǔn)其中的關(guān)鍵問題先行解決，為經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展提供引導(dǎo)、規(guī)范和保障，并為改革開放實(shí)踐留下操作空間，條件成熟后及時(shí)修改補(bǔ)充。切忌等待立法條件成熟，貽誤發(fā)展良機(jī)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立之初的很多立法，敢于創(chuàng)新，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)在改革開放中的試驗(yàn)、先行、輻射、借鑒作用。目前我國(guó)進(jìn)入了全面改革開放發(fā)展的新時(shí)期，適應(yīng)全國(guó)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展的需要，經(jīng)濟(jì)特區(qū)迫切需要通過立法調(diào)整改革面臨的新問題、新矛盾。因此，更應(yīng)注意改進(jìn)立法工作方法，正確處理好急需與成熟的關(guān)系、現(xiàn)實(shí)性與前瞻性的關(guān)系。

3.以立法突出特區(qū)優(yōu)勢(shì) 從某種意義上說，政策是法規(guī)的先導(dǎo)，法規(guī)是政策的升華。在授權(quán)立法實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)特區(qū)既注重用活用足現(xiàn)有優(yōu)惠政策，又從增強(qiáng)特區(qū)新優(yōu)勢(shì)的要求出發(fā)，把能夠穩(wěn)定下來的特殊政策法規(guī)化，將政策優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為法制優(yōu)勢(shì)，使政策優(yōu)勢(shì)法制化，增創(chuàng)特區(qū)體制優(yōu)勢(shì)和投資環(huán)境優(yōu)勢(shì)，這是特區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一條重要途徑，也是授權(quán)立法的特色。例如，國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)〔1998〕24號(hào)文件明確提出，海南特區(qū)的企業(yè)改革要積極推行股份制。這在當(dāng)時(shí)是一項(xiàng)重要的特殊政策。海南省人大常委會(huì)及時(shí)通過了《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)股份有限公司條例》，使股份公司這種現(xiàn)代企業(yè)制度在海南率先以法規(guī)的形式確立，促進(jìn)了海南企業(yè)改革的深入?！锻馍掏顿Y條例》《洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)條例》《旅游管理?xiàng)l例》等法規(guī)也及時(shí)將國(guó)務(wù)院給予海南的優(yōu)惠政策上升為法規(guī)，維護(hù)和保障了投資者的合法權(quán)益，促進(jìn)了海南招商引資工作的開展，加快了經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)。

在以立法突出特區(qū)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，還必須維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一。做到既堅(jiān)持國(guó)家法制統(tǒng)一的原則，又注意突出地方特色。對(duì)于國(guó)家已制定法律、法規(guī)，這些法律法規(guī)又適應(yīng)特區(qū)發(fā)展需要的，就堅(jiān)決執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)，不搞重復(fù)立法。如果在執(zhí)行過程中感到國(guó)家這一類立法還不夠具體，可在遵循國(guó)家法律法規(guī)原有規(guī)定的基礎(chǔ)上制定實(shí)施辦法或者是實(shí)施細(xì)則；對(duì)于國(guó)家沒有立法，而特區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展又急需的，就要大膽探索和試驗(yàn)，制定出符合實(shí)際的法規(guī)和規(guī)章，體現(xiàn)特區(qū)的“試驗(yàn)田”作用；對(duì)于國(guó)家現(xiàn)行法律法規(guī)中某些不適應(yīng)特區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的條款，在遵循國(guó)家法律法規(guī)基本原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合本特區(qū)的具體實(shí)際，制定出相應(yīng)的補(bǔ)充性法規(guī)規(guī)章。

OnLegislativeIssuesofSpecialEconomicZones：WithHainanSpecialEconomicZoneasanExample

TANG Xiao-ran

(School of Law, Tsinghua University, Beijing 100084, China)

The Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China stressed to deepen the reform comprehensively. And it is necessary to further ponder and study how to continually exert the legislative advantages of special economic zones, and promote the pilot reform of special economic zones by the legislation, which will better exploit the roles of special economic zone to help deepen the reform comprehensively and achieve the Two Centennial Goals. Starting from the legislative essence of special economic zones, the paper analyzes and reviews the differences of legislation of special economic zones from that of other zones, clarifying the limits of their respective rights and their executive principles. While analyzing the current situations of legislation in the special economic zone, and studying the issues related to the process of enforcing the legislative rights, it expounds that the authorization of legislation to special economic zones plays a role in the social economic development and the establishment of rule by law, and is also the need for the legislative reform of special economic zones.

special economic zone; legislation; legislative power; need for reform

D 920.0

A

1004-1710(2017)06-0070-07

2017-09-05

唐小然(1989-)，女，湖南郴州人，清華大學(xué)法學(xué)院2016級(jí)博士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。

孫紹先]