我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式的特點(diǎn)

馬 嶺

(中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)，北京 100089)

我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式的特點(diǎn)

馬 嶺

(中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)，北京100089)

我國憲法沒有明確規(guī)定我國的結(jié)構(gòu)形式，學(xué)者們從憲法文本中推論出我國是“單一制”，我國是一種較為復(fù)雜的而不是純而又純的單一制，其中帶有一些聯(lián)邦制因素。單一制主要體現(xiàn)在中央和省、直轄市的關(guān)系上，這是我國結(jié)構(gòu)形式的主色調(diào)；聯(lián)邦制因素主要體現(xiàn)在中央和民族自治地方及特別行政區(qū)的關(guān)系上，反映了我國結(jié)構(gòu)形式的豐富性和多元性。地方自治主要有自治主體、自治依據(jù)、自治權(quán)三方面的內(nèi)容。

國家結(jié)構(gòu)形式；單一制；聯(lián)邦制；民族區(qū)域自治；憲法

我國目前實(shí)行什么樣的國家結(jié)構(gòu)形式，新中國成立后的幾部憲法都沒有明確規(guī)定，“我國是單一制國家”是學(xué)者們從憲法文本中推論出來的[1]。那么，憲法為什么不明確規(guī)定我國是單一制？學(xué)者們又是怎么從憲法文本中推演出“我國是單一制國家”這一結(jié)論的？筆者認(rèn)為，我國確實(shí)是單一制，但又不是純而又純的單一制，而是帶有一定的聯(lián)邦制因素，是一種較為復(fù)雜的國家結(jié)構(gòu)形式。

一、憲法是如何規(guī)定我國結(jié)構(gòu)形式的

筆者認(rèn)為，憲法之所以沒有明確地規(guī)定我國是單一制，說明我國不是典型的單一制，如果我們各方面都符合單一制的種種特征，我們完全可以明白無誤地在憲法中明確加以規(guī)定。憲法在這個(gè)問題上采取的回避態(tài)度恰好說明，立憲者認(rèn)為直接在憲法中明文規(guī)定我國是單一制國家是不妥當(dāng)?shù)模贿m宜的。當(dāng)時(shí)的立憲者或許不太具有憲法學(xué)的專業(yè)知識(shí)，不能在理論上準(zhǔn)確地把握聯(lián)邦制和單一制的種種區(qū)別，但他們非常了解中國國情。他們深知我國幅員遼闊，民族眾多，中央政權(quán)與民族地方的關(guān)系在歷史上一直比較復(fù)雜，長期存在著以朝廷為中心的多元脈絡(luò)，從秦漢之始中華帝國“便是天下體系與列國體制的并列、等級(jí)性的朝貢關(guān)系與平等的互市制度互補(bǔ)”[2]，因此我國的結(jié)構(gòu)形式很難簡單地貼上聯(lián)邦制或單一制的標(biāo)簽，單一制的定性與國家的實(shí)際情況不完全吻合。而怎么表述中國既不是聯(lián)邦制又不是純粹的單一制這樣一種復(fù)雜的結(jié)構(gòu)形式，立憲者們或許一時(shí)找不到準(zhǔn)確的法言法語，因此在憲法上留下了空白，這也給后人解釋憲法留下了空間*筆者查閱了韓大元教授編著的《1954年憲法的制定過程》(法律出版社2014年版)，在當(dāng)時(shí)的討論中基本沒有涉及這個(gè)問題。。

相形之下我國憲法明確規(guī)定了民族區(qū)域自治制度，其自治權(quán)雖然不及聯(lián)邦制下的地方政府，但也明顯不同于省、直轄市地方。“包括費(fèi)孝通在內(nèi)的許多中國學(xué)者都已經(jīng)指出，民族區(qū)域自治制度是中華人民共和國的‘建國元?jiǎng)住瘋冊(cè)谡J(rèn)真考量了中國的歷史和現(xiàn)實(shí)處境之后設(shè)計(jì)出來的?！盵3]一個(gè)典型的單一制國家是不應(yīng)該有“地方自治”的，而我們不僅有地方自治，地方自治的面積還非常遼闊(雖然人口不多),這些地方歷史上又長期有自治或半自治的傳統(tǒng)，與中原的地理界限、政治關(guān)系時(shí)有變化，“中原的華夏民族沒有絕對(duì)的種族界限，在漫長的歷史歲月中通過遷徙、通婚和文化融合了周邊的蠻夷，化夷為華?！^的天下，乃是一個(gè)不斷的以夏變夷、化夷為夏的過程”[4]。

值得注意的是，1922年在黨的“二大”宣言中首次提出了建立中華聯(lián)邦共和國的口號(hào)，這與當(dāng)時(shí)的聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)可能有一定聯(lián)系，聯(lián)省自治一方面暗合了軍閥們地方割據(jù)的心理需求，另一方面也是受西方“聯(lián)邦自治”思潮的影響，當(dāng)時(shí)人們似乎普遍認(rèn)為聯(lián)邦制就是民主的，單一制就是專制的；加上第一個(gè)社會(huì)主義國家蘇聯(lián)實(shí)行的也是聯(lián)邦制，因此剛成立不久，尚處于幼年的中國共產(chǎn)黨就直接套用了“布爾什維克主義者在俄國十月革命前后所采用的民族自決理論”，在中共二大《宣言》確立三大民主革命綱領(lǐng)的基礎(chǔ)上明確提出：“蒙古、西藏、回疆三部實(shí)行自治，成為民主自治邦”；“用自由聯(lián)邦制，統(tǒng)一中國本部、蒙古、西藏、回疆，建立中華聯(lián)邦共和國。”[5]隨后在黨領(lǐng)導(dǎo)的根據(jù)地政權(quán)中，1931年制定了具有憲法性文件地位的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，其第十四條規(guī)定：“中華蘇維埃政權(quán)承認(rèn)中國境內(nèi)少數(shù)民族的民族自決權(quán)，一直承認(rèn)到各弱小民族有同中國脫離，自己成立獨(dú)立的國家的權(quán)利。蒙古，回，藏，苗，黎，高麗人等，凡是居住在中國的地域的，他們有完全自決權(quán)；加入或脫離中國蘇維埃聯(lián)邦，或建立自己的自治區(qū)域。”1945年在黨的七大《黨章》中仍然提出要建立“各革命階級(jí)聯(lián)盟與各民族自由聯(lián)合的新民主主義聯(lián)邦共和國”*見七大《黨章》的《總綱》第三自然段最末一句。。但隨著形勢的發(fā)展，黨開始修正有關(guān)理論和政策，1946年的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》沒有再提聯(lián)邦制，而是規(guī)定：“邊區(qū)各少數(shù)民族，在居住集中地區(qū)，得劃成民族區(qū)，組織民族自治政權(quán)，在不與省憲抵觸原則下，得訂立自治法規(guī)?！迸c此同時(shí)，“建立了一批早期的民族自治地方，如1946年陜甘寧邊區(qū)政府建立的回民自治鄉(xiāng)，蒙民自治區(qū)以及1947年5月成立的內(nèi)蒙古自治區(qū)等”。為新中國成立后國家實(shí)行單一制下的民族區(qū)域自治提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[6]。黨從幼年時(shí)期提出聯(lián)邦制，到成熟時(shí)期改用單一制(包含民族區(qū)域自治的單一制)，反映了黨對(duì)中國國情認(rèn)識(shí)的不斷深化，也體現(xiàn)了從革命黨的激進(jìn)氣質(zhì)到執(zhí)政黨的務(wù)實(shí)作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，一個(gè)多民族國家所需要的穩(wěn)定成為其首要考慮*“盡管在整個(gè)抗日戰(zhàn)爭時(shí)期中國共產(chǎn)黨很少提及聯(lián)邦制，但卻沒有從根本上放棄這一主張。1946年1月16日，中國共產(chǎn)黨代表團(tuán)在政治協(xié)商會(huì)議上提出《和平建國綱領(lǐng)草案》。草案中有一些具有明顯的聯(lián)邦性質(zhì)的條款，如‘地方自治’部分規(guī)定‘中央與地方之權(quán)限，采均權(quán)主義，省得自訂省憲，各地得采取因地制宜的措施’。但在1月31日政治協(xié)商會(huì)議第十次會(huì)議全體一致通過的《和平建國綱領(lǐng)》已將這一條款改為，‘中央與地方之權(quán)限，采均權(quán)主義，各地得采取因地制宜之措施，但省、縣所頒之法規(guī)，不得與中央法令相抵觸’。其中的變化雖然只是措辭上的細(xì)微的變化，如‘省憲’這一頗具聯(lián)邦色彩的概念在《和平建國綱領(lǐng)》中已不再出現(xiàn)，但卻反映出中國共產(chǎn)黨在國家結(jié)構(gòu)形式問題上的態(tài)度已開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。”王麗娟：《民國時(shí)期中國共產(chǎn)黨對(duì)中國國家結(jié)構(gòu)形式的主張》，《書摘》2001年第5期。。

二、我國單一制結(jié)構(gòu)形式的復(fù)雜性

學(xué)者們?cè)谡撟C我國是單一制國家時(shí)，經(jīng)常引用的憲法表述是，我國是“統(tǒng)一的多民族國家”。我國1954年《憲法》第三條第一款規(guī)定：“中華人民共和國是統(tǒng)一的多民族的國家?！?982年《憲法》序言中也有類似的表述：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家?！?我國1954年《憲法》序言還指出：“我國各民族已經(jīng)團(tuán)結(jié)成為一個(gè)自由平等的民族大家庭。在發(fā)揚(yáng)各民族間的友愛互助、反對(duì)帝國主義、反對(duì)各民族內(nèi)部的人民公敵、反對(duì)大民族主義和地方民族主義的基礎(chǔ)上，我國的民族團(tuán)結(jié)將繼續(xù)加強(qiáng)。國家在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)的過程中將照顧各民族的需要，而在社會(huì)主義改造的問題上將充分注意各民族發(fā)展的特點(diǎn)。”1982年《憲法》序言中也有類似的內(nèi)容：“平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系已經(jīng)確立，并將繼續(xù)加強(qiáng)。在維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的斗爭中，要反對(duì)大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對(duì)地方民族主義。國家盡一切努力，促進(jìn)全國各民族的共同繁榮?！惫P者認(rèn)為這些都是在闡述民族政策，并不涉及國家結(jié)構(gòu)形式。但“統(tǒng)一的多民族國家”不等于“單一制”*“統(tǒng)一的多民族國家”在1954年《憲法》中是放在正文中的，1982年《憲法》修改時(shí)，“一種觀點(diǎn)認(rèn)為，這句話實(shí)質(zhì)上是規(guī)定我國的國家結(jié)構(gòu)形式，放在國體和政體等內(nèi)容后面從邏輯上看比較順。另一種意見則認(rèn)為，把這句話和民族問題放在一起規(guī)定，給人的感覺只有少數(shù)民族才產(chǎn)生維護(hù)統(tǒng)一的問題。憲法修改委員會(huì)綜合了這兩方面的意見，最后決定把這句話放在序言中?！辈潭▌Γ骸稇椃ň狻?，法律出版社2006年版，第177頁。，筆者認(rèn)為“統(tǒng)一的多民族國家”，既是在強(qiáng)調(diào)同一性，也是在強(qiáng)調(diào)多樣性。

這句話可以從三個(gè)方面來理解：首先，中華人民共和國是“全國各族人民共同締造”的，這是在講各民族的歷史貢獻(xiàn)。由于中華人民共和國是建立在深厚的歷史土壤的基礎(chǔ)之上，而這種歷史土壤是各民族在幾千年的民族交往、民族融合中不斷培育的，因此各民族對(duì)中華人民共和國的建立都有貢獻(xiàn)?！案髅褡骞餐喸臁辈皇菨h族締造，也不是幾個(gè)大民族締造(比孫中山的“五族共和”寬泛)，而是各民族都有功勞，這里突出的不是建國力量的單一化而是多元化。其次，強(qiáng)調(diào)中華人民共和國是“統(tǒng)一”的國家，學(xué)界通常認(rèn)為這是在強(qiáng)調(diào)國家的單一制特征[7]，其實(shí)不盡然。單一制、聯(lián)邦制都是統(tǒng)一的國家，不統(tǒng)一的是邦聯(lián)，憲法強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)一”是在排除“分裂”，聯(lián)邦并不是分裂，邦聯(lián)才是。單一制是中央集權(quán)，聯(lián)邦制是地方分權(quán)，但二者都是“統(tǒng)一”的國家，因此從“統(tǒng)一”的國家這一表述中難以推論出我們的國家結(jié)構(gòu)形式是單一制。再次，強(qiáng)調(diào)中華人民共和國是“多民族國家”，這也是在強(qiáng)調(diào)多元性，反對(duì)簡單化和一刀切。只不過它不是在強(qiáng)調(diào)各民族歷史上的功勞(共同締造)，而是在描述現(xiàn)實(shí)——我國不僅過去長期是、目前也是一個(gè)“多民族國家”，這是毋庸置疑的事實(shí)。因此，從“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家”這一憲法表述中，我們不能簡單推論出我國就是單一制國家，恰恰相反只能推論出我國的單一制結(jié)構(gòu)形式具有復(fù)雜性。

憲法規(guī)定的民族地方自治制度更是明顯地表明我國的國家結(jié)構(gòu)形式中有一些非單一制的因素(地方自治)，“地方自治”不是單一制而是聯(lián)邦制的特點(diǎn)。如果我國各省、自治區(qū)、直轄市都實(shí)行地方自治，那么我國無疑是聯(lián)邦制國家，但我國只在少數(shù)民族地方實(shí)行自治，自治的程度也不及聯(lián)邦制下的地方政權(quán)高，因此，一方面這不能改變我國單一制的基本性質(zhì)，另一方面也不能否認(rèn)我們確實(shí)存在聯(lián)邦制的因素。綜合這兩方面內(nèi)容來看，我國是具有聯(lián)邦制因素的單一制，單一制主要體現(xiàn)在漢族居住的省和直轄市，這是我國結(jié)構(gòu)形式的主色調(diào)和基本框架；而在民族自治地方則允許一些不同于單一制因素的制度存在，反映了我國結(jié)構(gòu)形式的豐富性、多元性；香港和澳門回歸后，特別行政區(qū)享有高度自治權(quán)，更加重了我國單一制中的聯(lián)邦制色彩，使我們的地方自治有了不同的類型和層次。

三、我國結(jié)構(gòu)形式的主色調(diào)是單一制

筆者并非想論證我國是聯(lián)邦制國家，只是認(rèn)為我們學(xué)界傳統(tǒng)的觀點(diǎn)——“我國是單一制”過于簡單化，沒有把我國單一制結(jié)構(gòu)形式的復(fù)雜性體現(xiàn)出來，因而主張用“我國是具有聯(lián)邦制因素的單一制”這樣的表述?！熬哂新?lián)邦制因素的單一制”也還是單一制，而不是聯(lián)邦制*從世界范圍來看，有的聯(lián)邦制國家也有高度的中央集權(quán)。可參看[加拿大]喬治·安德森：《聯(lián)邦制導(dǎo)論》，田飛龍譯，中國法制出版社2009年版，第2-3、68頁。童之偉教授曾指出，“單一制國家具有聯(lián)邦制特征，聯(lián)邦制國家具有單一制特征，都不是鮮見的現(xiàn)象。單一制、聯(lián)邦制的混合制即使迄今不曾有過，未來卻不能說一定不會(huì)有，混合制從理論上說是完全可能的”。童之偉：《國家結(jié)構(gòu)形式論》，武漢大學(xué)出版社1997年版，第143頁。我國是不是“混合制”還值得研究。即使混合制這一概念成立，也還是至少有“聯(lián)邦制因素為主的混合制”和“單一制因素為主的混合制”兩種類型。。

那么在我國憲法中單一制是怎么體現(xiàn)的呢？筆者認(rèn)為主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.中央有“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”權(quán)?！稇椃ā返谌龡l第四款規(guī)定：“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。”其中“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”應(yīng)解釋為中央集權(quán)，這是單一制的特征。而“充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”針對(duì)的是所有地方，而不是特指民族地方，其中并沒有“地方分權(quán)”的意思，只是“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”時(shí)要把握的政策。中央“充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”的手段是多種多樣的，在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)，可以是權(quán)力下放，也可以是政策優(yōu)惠，可以權(quán)力下放，也可以不下放，可以下放這些權(quán)力，也可以下放那些權(quán)力，可以下放權(quán)力，也可以收回權(quán)力，主動(dòng)權(quán)完全在中央。當(dāng)然中央必須“充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”，而不是相反，這是憲法對(duì)中央的約束。但由于“充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”是很籠統(tǒng)的規(guī)定，將憲法規(guī)范具體化的立法權(quán)又屬于中央(全國人大及其常委會(huì))，因此將“充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”解釋成具有“聯(lián)邦制”因素，似乎牽強(qiáng)。

2.自治地方?jīng)]有脫離權(quán)?！稇椃ā返谒臈l第三款規(guī)定：“各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分?！奔疵褡遄灾蔚胤?jīng)]有聯(lián)邦制下地方政權(quán)通常都有的脫離權(quán)，這是在強(qiáng)調(diào)民族自治地方不是聯(lián)邦制下的地方而是單一制下的地方(是單一制下特殊的地方政權(quán))，這也是“民族自治”與“民族自決”的最重要區(qū)別*“民族自決理論實(shí)際上來源于美國前總統(tǒng)、政治學(xué)學(xué)者伍德羅·威爾遜。威爾遜提出該理論的目的在于瓦解老牌的殖民主義帝國，建立國際新秩序，令美國在此過程中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。布爾什維克黨借用這一理論來實(shí)現(xiàn)另一個(gè)目的，即鼓動(dòng)各民族發(fā)動(dòng)革命來反對(duì)沙俄專制統(tǒng)治?！编嵏辏骸丁爸腥A民族”的憲法建構(gòu)》，《文化縱橫》2011年第6期。?！懊褡遄灾巍迸c“民族自決”雖然有多方面的差異，如后者享有的權(quán)力比前者大得多，但二者最根本的區(qū)別在于是否有脫離原國家而獨(dú)立的權(quán)力*列寧曾指出：“對(duì)我們綱領(lǐng)中關(guān)于民族自決的那一條,除了從政治自決,即從分離和成立獨(dú)立國家的權(quán)利這個(gè)意義上來解釋而外，我們決不能作別的解釋?！敝泄仓醒腭R克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯：《列寧全集(第二十三卷)》，人民出版社1990年版，第329頁。斯大林認(rèn)為，民族自決權(quán)就是在政治上同壓迫民族自由分離的權(quán)利，組織獨(dú)立國家的權(quán)利。但是，“不應(yīng)當(dāng)把分離的權(quán)利理解為分離的義務(wù)、分離的責(zé)任。每個(gè)民族都可以行使這種分離權(quán)，但是也可以不行使這個(gè)權(quán)利”。中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯：《斯大林全集(第七卷)》，人民出版社1958年版，第64頁。。

在中華人民共和國成立四十多年后，香港和澳門回歸祖國，作為一級(jí)地方政權(quán)他們享有“高度的自治權(quán)”，但即使如此，香港和澳門也沒有脫離國家而獨(dú)立的權(quán)力，香港和澳門的《特別行政區(qū)基本法》第一條都明確規(guī)定特別行政區(qū)“是中華人民共和國不可分離的部分?！?/p>

3.中央有地方建制和區(qū)域劃分的決定權(quán)?！稇椃ā返诹l規(guī)定全國人民代表大會(huì)有權(quán)“批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的建置”；有權(quán)“決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度”；第八十九條規(guī)定國務(wù)院有權(quán)“批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分”。即地方(包括民族自治地方)無權(quán)自行設(shè)置省級(jí)建制，如1988年海南建省和1997年重慶由省轄市調(diào)整為直轄市都是由全國人民代表大會(huì)決定的*從實(shí)踐來看，地方連“提出權(quán)”都沒有，如海南建省、重慶改為直轄市都是由國務(wù)院提出的。。地方即使在本省內(nèi)也無權(quán)更改市、縣級(jí)的建制和所轄區(qū)域內(nèi)的地域界限，這類變更地方可有“提出權(quán)”，但中央握有批準(zhǔn)權(quán)。如在撤縣設(shè)市的進(jìn)程中，陜西省“有21個(gè)縣提出撤縣設(shè)市(區(qū))。如果放之全國，至少有138個(gè)縣(地區(qū)、盟)明確提出改頭換面的設(shè)想”“云南、貴州、廣西、安徽，乃至最西邊的新疆，大部分地方都是在2011年之后提出的申請(qǐng)”[8]。1988年福建省沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)范圍由原來的11個(gè)縣(區(qū))增加至30個(gè)縣(區(qū))，1995年湖北省撤銷黃岡地區(qū)，成立地級(jí)黃岡市，同時(shí)撤銷黃州市，實(shí)行區(qū)、縣分設(shè)，黃州市一分為二，成立黃州區(qū)和團(tuán)風(fēng)縣，都是由國務(wù)院決定的。在改革開放后的“撤縣設(shè)市”浪潮中，整個(gè)進(jìn)程的掌控權(quán)(制定標(biāo)準(zhǔn)、掌握進(jìn)度和數(shù)量、收放時(shí)機(jī)等)始終掌握在中央政府手里*其基本格局是民政部提交方案，國務(wù)院審議批準(zhǔn)。如1986年2月3日民政部向國務(wù)院提交《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件的報(bào)告》，1986年4月19日國務(wù)院發(fā)布《批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件報(bào)告的通知》；1993年5月17日民政部提交了關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告，1993年國務(wù)院國發(fā)(1993)38號(hào)文《國務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)報(bào)告的通知》，出臺(tái)了撤縣改市的標(biāo)準(zhǔn)，其中包含了人口、GDP、財(cái)政收入等眾多指標(biāo)，之后各地紛紛搶占機(jī)會(huì)。到1997年，考慮到許多地方盲目追求縣改市造成的“假性城市化”、耕地占用、權(quán)力尋租等眾多問題，國務(wù)院作出了“暫停審批縣改市”的決定，民政部也對(duì)撤縣設(shè)市進(jìn)入了嚴(yán)格管理與控制的階段。到1998年中國城市數(shù)目定格在668個(gè)，到2013年中國城市數(shù)量是658個(gè)，減少了10個(gè)。2013年1月24日，民政部一次性批準(zhǔn)吉林扶余縣改市、云南彌勒縣改市，被部分業(yè)內(nèi)人士看作是凍結(jié)多年的縣改市即將解禁。。根據(jù)《憲法》第一百零七條第三款的規(guī)定，省、直轄市的人民政府只能“決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分”*中央通過劃分地方建制和區(qū)域來加強(qiáng)其掌控，在我國是有歷史傳統(tǒng)的，如將漢中盆地劃歸陜西而不是與其自然地理和人文地理上更接近的四川，是元代統(tǒng)治者為更有效地控制地方而重新劃分的結(jié)果，并被明清所沿襲。今天的江蘇、浙江兩省分別跨淮河、長江兩大流域，江蘇又與浙江分割太湖流域，則是明太祖的杰作。詳見葛建雄：《統(tǒng)一與分裂——中國歷史的啟示》，商務(wù)印書館2013年版，第187頁。。

4.中央政府有對(duì)地方各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。雖然我們的中央立法機(jī)關(guān)與地方立法機(jī)關(guān)之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但中央行政機(jī)關(guān)與地方行政機(jī)關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系?！稇椃ā返诎耸鍡l明確規(guī)定國務(wù)院作為中央人民政府“是最高國家行政機(jī)關(guān)”，第八十九條規(guī)定國務(wù)院有權(quán)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”；有權(quán)“領(lǐng)導(dǎo)和管理民族事務(wù)，保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和民族自治地方的自治權(quán)利”；有權(quán)“改變或者撤銷地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”。而聯(lián)邦制下的聯(lián)邦政府和州政府之間往往互不隸屬，各自依據(jù)憲法享有屬于自己的權(quán)力*憲法并沒有明確規(guī)定二者之間的監(jiān)督關(guān)系，這種監(jiān)督關(guān)系是根據(jù)憲法解釋出來的，通說認(rèn)為全國人大與地方人大之間存在著法律上的監(jiān)督關(guān)系、工作上的聯(lián)系和指導(dǎo)關(guān)系。法律上的監(jiān)督關(guān)系主要表現(xiàn)在：省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，要報(bào)全國人大常委會(huì)備案。省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)制定的地方性法規(guī)，由省、自治區(qū)的人大常委會(huì)報(bào)全國人大常委會(huì)備案。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，除了要報(bào)省或者自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效，并且也要報(bào)全國人大常委會(huì)備案。全國人大常委會(huì)如果發(fā)現(xiàn)省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)和作出的決議同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸時(shí)，有權(quán)予以撤銷。同時(shí)，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)作為全國人大代表的選舉單位，有權(quán)監(jiān)督和罷免由他們所選出的全國人大代表。另外，全國人大及其常委會(huì)制定的法律和通過的決議、決定，地方人大及其常委會(huì)要保證在本行政區(qū)域內(nèi)的貫徹執(zhí)行。參見中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/rdgl/rdzd/2000-12/03/content_8635.htm，2000年12月3日。。

5.中央有緊急狀態(tài)的決定權(quán)?！稇椃ā返诹邨l規(guī)定全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)“決定全國或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)”，第八十九條規(guī)定國務(wù)院有權(quán)“決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)”。即國家內(nèi)任何地方政權(quán)都無權(quán)自行決定進(jìn)入緊急狀態(tài)，緊急狀態(tài)的決定權(quán)歸屬中央。相形之下，聯(lián)邦制下的地方政府通常享有這一權(quán)力，如2012年10月28日受颶風(fēng)影響，美國東部沿岸新澤西、弗吉尼亞、馬里蘭、賓夕法尼亞、緬因、紐約、康涅狄格等多州以及華盛頓哥倫比亞特區(qū)宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)；2013年流感季來勢兇猛，紐約州州長科莫1月12日宣布紐約州進(jìn)入公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)；由于大范圍的流感疫情在東北部的馬薩諸塞州蔓延，該州最大城市波士頓的市長湯姆·曼寧諾1月11日宣布該市進(jìn)入緊急狀態(tài)。

6.中央和民族自治地方的權(quán)力模式基本一致。第一，從《憲法》第三章第六節(jié)《民族自治地方的自治機(jī)關(guān)》的有關(guān)規(guī)定來看，我國的民族自治地方?jīng)]有完全形成聯(lián)邦制下那種聯(lián)邦和州的兩層權(quán)力體制，如民族自治機(jī)關(guān)不包括民族自治地方的法院和檢察院(《憲法》第一百一十二條)，司法權(quán)不能自治，因此國家的司法體系是統(tǒng)一的，而聯(lián)邦制下的州法院通常是自成體系的。第二，民族自治地方?jīng)]有聯(lián)邦制下地方所享有的那種獨(dú)立性較強(qiáng)的立法權(quán)，雖然民族自治地方有制定《自治條例》和《單行條例》的權(quán)力，但自治區(qū)的《自治條例》和《單行條例》需經(jīng)中央批準(zhǔn)(不是備案)(《憲法》第一百一十六條)。而聯(lián)邦制下的州議會(huì)一般都有較為獨(dú)立的立法權(quán)，其制定的法律無須聯(lián)邦議會(huì)批準(zhǔn)(只是若與中央立法相抵觸，一般遵循中央優(yōu)先的原則)。第三，民族自治地方的行政權(quán)雖然比一般的省、直轄市要多(如享有財(cái)政經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，科教文衛(wèi)的自主管理權(quán)，組織公安部隊(duì)權(quán)，本民族語言文字的使用權(quán)等)，但與聯(lián)邦制下的地方政權(quán)相比還是要小些，表現(xiàn)為各項(xiàng)自治權(quán)力都有或多或少的限制，如《憲法》第一百二十條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)依照國家的軍事制度和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以組織本地方維護(hù)社會(huì)治安的公安部隊(duì)?！逼渲小耙勒諊业能娛轮贫群彤?dāng)?shù)氐膶?shí)際需要”“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)”，以“維護(hù)社會(huì)治安”為目的(即僅限于武警而非所有公安系統(tǒng))，都是對(duì)“組織本地方公安部隊(duì)”這一權(quán)力的限制*比較憲法和《民族區(qū)域自治法》關(guān)于自治權(quán)的規(guī)定，后者比前者的限制要多。。第四，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)行使權(quán)力的依據(jù)，主要是憲法和國家制定的法律，而不完全是實(shí)行自治的民族依當(dāng)?shù)氐姆珊土?xí)俗而治，如《民族區(qū)域自治法》序言強(qiáng)調(diào)民族區(qū)域自治是“在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下”的自治，其第四條規(guī)定：民族自治地方的自治機(jī)關(guān)需“依照憲法和本法以及其他法律規(guī)定的權(quán)限”行使自治權(quán)，根據(jù)本地方的實(shí)際情況“貫徹執(zhí)行國家的法律、政策”，第五條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)必須維護(hù)國家的統(tǒng)一，保證憲法和法律在本地方的遵守和執(zhí)行”等等。

四、不純粹的單一制其不純粹之處主要體現(xiàn)在“地方自治”

我國單一制下普通的地方政權(quán)是省和直轄市，而民族區(qū)域自治地方是單一制下特殊的地方政權(quán)，其特殊性表現(xiàn)在一定程度的“自治”。雖然有限的民族區(qū)域自治不能改變國家單一制的定性，但也使國家的單一制不再純粹，特別行政區(qū)的設(shè)立進(jìn)一步稀釋了單一制的濃度。但總體上看，我國仍然是單一制為主的。

1949年中華人民共和國成立后即開始實(shí)行民族區(qū)域自治制度，《共同綱領(lǐng)》第六章“民族政策”中第五十一條規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機(jī)關(guān)。凡各民族雜居的地方及民族自治區(qū)內(nèi)，各民族在當(dāng)?shù)卣?quán)機(jī)關(guān)中均應(yīng)有相當(dāng)名額的代表。”1954年《憲法》第三條第四款規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分?！?982年《憲法》第四條第三款規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。”民族區(qū)域自治的自治性主要體現(xiàn)在自治主體、自治依據(jù)、自治權(quán)三個(gè)方面，這也是少數(shù)民族自治地方與漢族地方政權(quán)的區(qū)別所在。

(一)關(guān)于自治主體

我國的民族區(qū)域自治首先是民族自治，“自治”是相對(duì)于“他治”而言的，民族自治的主體是本民族而不是外民族，不是中央空投其他民族的干部來進(jìn)行管轄。如《憲法》第一百一十四條規(guī)定：“自治區(qū)主席、自治州州長、自治縣縣長由實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任?！钡谝话僖皇龡l第二款規(guī)定：“自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)中應(yīng)當(dāng)有實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任主任或者副主任?！边@類似于歷史上中央王朝的“以夷制夷”，即用本民族的干部管理本民族的事務(wù)。同時(shí)考慮到各民族大雜居、小聚居的復(fù)雜居住情況，憲法還照顧到居住地的各民族的代表性，如《憲法》第一百一十三條第一款規(guī)定：“自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會(huì)中，除實(shí)行區(qū)域自治的民族的代表外，其他居住在本行政區(qū)域內(nèi)的民族也應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的代表。”*但各少數(shù)民族自治地方的黨委書記是或基本是空降的，且漢族的比例較高。

民族是一個(gè)抽象概念，誰能代表本民族？這里關(guān)鍵是怎么理解“地方自治”的“自”，即地方自治的主體是誰？由地方自己管理自己(中央不介入或少介入)，這個(gè)“地方”是當(dāng)?shù)氐拿癖娺€是當(dāng)?shù)氐念^領(lǐng)或精英？這涉及權(quán)力的產(chǎn)生及其框架、運(yùn)作等政體問題。本民族的全體成員直接實(shí)行自我管理(類似于直接民主)，在中國、在當(dāng)下可能既不現(xiàn)實(shí)，也未必需要?！耙砸闹埔摹敝凶鳛橹卫碚叩摹耙摹?即“夷頭”而不是被治理者的“夷民”)過去是世襲的貴族王爺，現(xiàn)在是由該民族的民眾通過選舉選出的代表(至少法律層面上如此)，這是當(dāng)?shù)卣w的巨大改變，相當(dāng)于廢除了比漢族的君主專制還要落后的頭人制度、土司制度等政體，轉(zhuǎn)而實(shí)行間接民主的代議制。即根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，民族自治地方的人大代表、人大主任、行政首長是通過當(dāng)?shù)孛裰鬟x舉產(chǎn)生的*其實(shí)根據(jù)憲法，各省、直轄市的人大代表、主任、政府首長也是當(dāng)?shù)剡x舉產(chǎn)生的，只是沒有民族成分的限制。，而不是沿襲這些民族的歷史習(xí)慣——由當(dāng)?shù)厥酪u的頭領(lǐng)進(jìn)行治理，這等于把國家較為先進(jìn)的政體形式搬到了少數(shù)民族地方——這一“進(jìn)步”是國家推動(dòng)的，可見國家結(jié)構(gòu)形式雖然不能等同于政權(quán)組織形式，但二者確實(shí)有密切關(guān)系。由于很多漢族地區(qū)的選舉實(shí)際上并沒有真正落實(shí)，因此搬到少數(shù)民族地方的選舉也大多沒有完全實(shí)現(xiàn)。在實(shí)踐中中央(而不是當(dāng)?shù)孛癖?對(duì)當(dāng)年的土司頭領(lǐng)給予了適當(dāng)照顧，如“新中國建立后，對(duì)邊疆少數(shù)民族地區(qū)過去的土司，依據(jù)他們?cè)鹊钠芳?jí)，或委任為省、州、縣的政協(xié)副主席，或委任為州、縣政府的副州長、副縣長”[9]。

(二)關(guān)于自治的依據(jù)

我國少數(shù)民族自治地方實(shí)行自治的依據(jù)既有國家的憲法和法律(如前所述《民族區(qū)域自治法》第四條規(guī)定“依法”行使自治權(quán))，也有當(dāng)?shù)刂贫ǖ摹蹲灾螚l例》和《單行條例》?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第六條第二款規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)本地方的情況，在不違背憲法和法律的原則下，有權(quán)采取特殊政策和靈活措施，加速民族自治地方經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。”這樣既堅(jiān)持了單一制，維護(hù)了國家法律的統(tǒng)一性，又在一定程度上吸納了某些聯(lián)邦制因素——當(dāng)?shù)赜袡?quán)采取特殊政策和靈活措施，是原則性與靈活性相結(jié)合的產(chǎn)物，體現(xiàn)了對(duì)歷史上“以夷制夷”政策的繼承和發(fā)揚(yáng)：一方面保留了“以夷制夷”中“以夷人制夷人”的特點(diǎn)(自治主體)，另一方面又在一定程度上改變了“以夷俗制夷民”的傳統(tǒng)方式——其治理的依據(jù)是國法和民俗的結(jié)合，《自治條例》和《單行條例》在一定程度上是把當(dāng)?shù)氐囊恍╋L(fēng)俗習(xí)慣法律化了，如新疆(1980年)、西藏(1981年)、寧夏(1981年)、內(nèi)蒙古(1981年)都分別制定了執(zhí)行國家《婚姻法》的補(bǔ)充或變通規(guī)定，普遍降低了法定婚齡，西藏還規(guī)定對(duì)各少數(shù)民族傳統(tǒng)的婚嫁儀式，在不妨礙婚姻自由的前提下應(yīng)予尊重，等等。在國法和民俗的結(jié)合中，民俗的比例應(yīng)占多少，可否適當(dāng)提高，是值得進(jìn)一步探討的問題。

(三)自治的內(nèi)容

主要表現(xiàn)在自治權(quán)上，我國《憲法》第一百一十五條規(guī)定：“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，根據(jù)本地方實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策?！边@些自治權(quán)比聯(lián)邦制下的地方政府少，比單一制下的一般地方政府多，實(shí)際上是一種“準(zhǔn)地方自治”。

我國憲法和《民族區(qū)域自治法》都規(guī)定了自治權(quán)，但其份量不完全相同。作為人民建國的契約，憲法中規(guī)定的權(quán)力具有始原性，高于任何國家機(jī)關(guān)，不論中央還是地方都必須遵守，因此憲法上規(guī)定的自治權(quán)中央也不能隨意更改*根據(jù)我國憲法第六十四條，全國人大有修憲權(quán)，但修改憲法一般不能違背憲法的基本原則和精神。；而法律規(guī)定的權(quán)力一般是中央(最高立法機(jī)關(guān))根據(jù)憲法派生出來的權(quán)力，是細(xì)化憲法規(guī)范的結(jié)果，國家最高立法機(jī)關(guān)制定的《民族區(qū)域自治法》應(yīng)該是憲法有關(guān)規(guī)定的細(xì)化，以不違背憲法為原則，否則應(yīng)該受到合憲性審查*《民族區(qū)域自治法》是全國人大制定的，它是國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其合憲性由誰來審查，在目前體制下是沒有解決的問題。。

從《憲法》第一百一十七條至一百二十二條的六條規(guī)定來看，自治權(quán)主要包括三個(gè)方面，一是立法方面的自治權(quán)，表現(xiàn)為制定自治條例和單行條例(第一百一十六條)。二是行政方面的自治權(quán)，包括四個(gè)方面：管理地方財(cái)政的自治權(quán)(第一百一十七條)，自主管理經(jīng)濟(jì)權(quán)(第一百一十八條第一款)，自主管理科教文衛(wèi)權(quán)(第一百一十九條)，組織本地公安部隊(duì)權(quán)(第一百二十條)。三是其他方面的自治權(quán)，主要表現(xiàn)為國家對(duì)民族自治地方的政策，如在國家開發(fā)本地資源時(shí)適當(dāng)照顧地方(第一百一十八條第二款)，自治機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)時(shí)有權(quán)使用當(dāng)?shù)卣Z言文字(第一百二十一條)，國家在經(jīng)濟(jì)、文化和培養(yǎng)民族干部及相關(guān)人才等方面給予幫助(第一百二十二條)*其中第一百一十八條的兩款分別表達(dá)的是自治權(quán)及國家義務(wù)，筆者認(rèn)為分兩條分別規(guī)定較好。。

《民族區(qū)域自治法》第十九至四十五條的規(guī)定將《憲法》的上述6條分解為27條，有些是重復(fù)《憲法》的有關(guān)規(guī)定，如制定自治條例和單行條例(第十九條)，有些是新增加的規(guī)定，如對(duì)國家有關(guān)法律的變通執(zhí)行權(quán)(第二十條)*該條規(guī)定：“上級(jí)國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級(jí)國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行；該上級(jí)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到報(bào)告之日起60日內(nèi)給予答復(fù)?！?；還有一些是補(bǔ)充、細(xì)化《憲法》的有關(guān)規(guī)定，如《憲法》第一百二十一條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)的時(shí)候，依照本民族自治地方自治條例的規(guī)定，使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫囊环N或者幾種語言文字?！薄睹褡鍏^(qū)域自治法》第二十一條除了重復(fù)這一內(nèi)容外，還增加了“同時(shí)使用幾種通用的語言文字執(zhí)行職務(wù)的，可以以實(shí)行區(qū)域自治的民族的語言文字為主”。又如《憲法》第一百二十二條第二款規(guī)定：“國家?guī)椭褡遄灾蔚胤綇漠?dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級(jí)干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人?！薄睹褡鍏^(qū)域自治法》第二十二、第二十三條的內(nèi)容與此類似，但在培養(yǎng)對(duì)象上增加了“少數(shù)民族婦女”：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)社會(huì)主義建設(shè)的需要，采取各種措施從當(dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級(jí)干部、各種科學(xué)技術(shù)、經(jīng)營管理等專業(yè)人才和技術(shù)工人，充分發(fā)揮他們的作用，并且注意在少數(shù)民族婦女中培養(yǎng)各級(jí)干部和各種專業(yè)技術(shù)人才?！蓖瑫r(shí)將其主體落實(shí)到更為具體的“自治機(jī)關(guān)”和“企事業(yè)單位”兩方面，并將“培養(yǎng)”的形式具體化了：如第二十二條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”“錄用工作人員的時(shí)候”，對(duì)實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)恼疹?；“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”可以“采取特殊措施，優(yōu)待、鼓勵(lì)各種專業(yè)人員參加自治地方各項(xiàng)建設(shè)工作”。第二十三條規(guī)定“民族自治地方的企業(yè)、事業(yè)單位”依照國家規(guī)定“招收人員時(shí)，優(yōu)先招收少數(shù)民族人員，并且可以從農(nóng)村和牧區(qū)少數(shù)民族人口中招收”。值得注意的是，《民族區(qū)域自治法》第二十二條與《憲法》第一百二十二條第二款規(guī)定的內(nèi)容相似，但“主體”明顯不一致，《憲法》規(guī)定的主體是“國家”：“國家?guī)椭褡遄灾蔚胤綇漠?dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級(jí)干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人?！倍睹褡鍏^(qū)域自治法》第二十二、第二十三條規(guī)定的義務(wù)主體是“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”和“民族自治地方的企業(yè)、事業(yè)單位”：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”根據(jù)需要培養(yǎng)各級(jí)干部和人才，“民族自治地方的企業(yè)、事業(yè)單位”招收人員時(shí)要優(yōu)先招收少數(shù)民族人員，等等。這一改變的意義在于，憲法規(guī)定“國家”有幫助民族自治地方培養(yǎng)干部和人才的義務(wù)，強(qiáng)調(diào)的是國家對(duì)民族自治地方的義務(wù)，是憲法規(guī)范中央與地方關(guān)系的內(nèi)容之一；《民族區(qū)域自治法》作為中央立法機(jī)關(guān)制定的法律其規(guī)范的對(duì)象主要是“民族自治地方”(雖然法律生效后也對(duì)中央各國家機(jī)關(guān)包括最高立法機(jī)關(guān)本身以及其他地方機(jī)關(guān)都有約束力)，這一方面表明憲法上確立的民族區(qū)域自治制度的有關(guān)細(xì)化工作是由中央來掌控的，另一方面也說明行使自治權(quán)的主體是當(dāng)?shù)氐摹白灾螜C(jī)關(guān)”，而不是中央國家機(jī)關(guān)(這也是一種分權(quán))，如中央國家機(jī)關(guān)不能插手民族自治機(jī)關(guān)“錄用工作人員”的事務(wù)。但憲法規(guī)定“國家”幫助培養(yǎng)民族干部和有關(guān)人才的義務(wù)并沒有因此取消，而是在《民族區(qū)域自治法》第六章“上級(jí)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)”中做了較為具體的規(guī)定，如第六十七條：“上級(jí)國家機(jī)關(guān)隸屬的在民族自治地方的企業(yè)、事業(yè)單位依照國家規(guī)定招收人員時(shí)，優(yōu)先招收當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族人員?！钡谄呤畻l：“上級(jí)國家機(jī)關(guān)幫助民族自治地方從當(dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級(jí)干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人；根據(jù)民族自治地方的需要，采取多種形式調(diào)派適當(dāng)數(shù)量的教師、醫(yī)生、科學(xué)技術(shù)和經(jīng)營管理人員，參加民族自治地方的工作，對(duì)他們的生活待遇給予適當(dāng)照顧”等*本文限于篇幅未能將我國憲法和《民族區(qū)域自治法》規(guī)定的自治權(quán)做逐條比較，有興趣的學(xué)界同仁可以繼續(xù)這一工作。。

從憲法和法律的規(guī)范上看，我國的民族區(qū)域自治制度設(shè)計(jì)是好的，但沒有完全落實(shí)，其中原因很復(fù)雜，有蘇聯(lián)體制的影響，也有我國歷史上長期形成的大漢族意識(shí)作祟，還有激進(jìn)的革命理想文化之魅影。在世界多元發(fā)展、政治日益文明的今天，我們應(yīng)當(dāng)反思?xì)v史上中原王朝對(duì)少數(shù)民族的“同化”政策，盡量“求同存異、保護(hù)文化多樣性的‘多元一體’”，國家對(duì)少數(shù)民族地區(qū)“輸血式”的經(jīng)濟(jì)扶持也應(yīng)有所調(diào)整，應(yīng)當(dāng)“承認(rèn)和培育少數(shù)民族人民自身改變命運(yùn)的能力，幫助他們找到適合本民族地區(qū)地理、生態(tài)和文化環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展道路”[10]。

1997年、1999年分別在香港、澳門設(shè)立的特別行政區(qū)，不僅賦予其高度的自治權(quán)(港澳《基本法》第二條)，而且其權(quán)力比聯(lián)邦制下的地方政府還大(如港《基本法》第一百零六條、澳門《基本法》第一百零四條規(guī)定不向中央政府交稅)。其自治的主體是當(dāng)?shù)厝耍锤廴酥胃?，澳人治澳；自治的依?jù)是當(dāng)?shù)胤?，如香港《基本法》第八條規(guī)定：“香港原有法律，即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習(xí)慣法，除同本法相抵觸或經(jīng)香港特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)作出修改者外，予以保留?！?澳門《基本法》第八條也規(guī)定：“澳門原有的法律、法令、行政法規(guī)和其他規(guī)范性文件，除同本法相抵觸或經(jīng)澳門特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)或其他有關(guān)機(jī)關(guān)依照法定程序作出修改者外，予以保留?！备匾氖?，“一國兩制”允許特別行政區(qū)實(shí)行不同于大陸社會(huì)主義制度的資本主義制度，不僅是兩種意識(shí)形態(tài)并存，而且兩種政權(quán)組織形式并存——大陸實(shí)行人民代表大會(huì)制度，以民主集中制為原則，港澳實(shí)行英美分權(quán)式的代議制，不實(shí)行民主集中制*詳見香港、澳門《基本法》第二章(中央和特別行政區(qū)的關(guān)系)、第四章(政治體制)。相形之下《民族區(qū)域自治法》第三條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)實(shí)行民主集中制的原則。”，這在聯(lián)邦制國家也是比較少見的，聯(lián)邦制下的聯(lián)邦和州雖是雙層權(quán)力體制，但權(quán)力模式基本相同，如都設(shè)置議會(huì)、政府、法院，彼此的制衡關(guān)系也基本類似。如果說民族區(qū)域自治是準(zhǔn)地方自治，那么特別行政區(qū)則是標(biāo)準(zhǔn)的地方自治，特別行政區(qū)的設(shè)立為我國單一制中的聯(lián)邦制因素增加了濃墨重彩的一筆。

[1]吳家麟.憲法學(xué)[M].北京:群眾出版社,1983.257;許崇德.憲法[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,1999.121;俞子清.憲法學(xué)[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2002.127;董和平.憲法學(xué)[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2002.195;魏定仁.憲法學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社,1994.151;張光博.憲法論[M].長春:吉林人民大學(xué)出版社,1984.151.

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[9]龔蔭.中國土司制度簡史[M].成都:四川人民出版社,2014.25.

TheFeaturesofStateStructureofChinaasAUnitarySystem

MaLing

(UniversityofChineseAcademyofSocialSciences，Beijing100089)

The Constitution of China does not designate the form of state structure.From the text of the Constitution the scholars derive that China is a unitary system.This article holds that China has a sophisticated but not pure unitary system and shares some features with the federal system.The features of unitary system,which is the main feature of China,are embodied in the relations between the Central and the provinces,while that of federal system in the relations between the Central and the SARs.This indicates the diversity and richness of the form of state structure of China.The subjects,legal bases,autonomy authorities constitute the fundamental topics of local autonomy.

form of state structure; unitary system; federal system; national minorities regional autonomy; the Constitution

2017-07-21

馬嶺，女，中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)教授。

D921

A

2095-3275(2017)06-0007-09

責(zé)任編輯：邵東華