環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接研究之檢視

蔣云飛

(重慶大學 法學院，重慶 400044)

環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接研究之檢視

蔣云飛

(重慶大學 法學院，重慶400044)

環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法如何無縫銜接，是時下環(huán)境法學界聚訟紛紜的議題。國內學界對此問題的研究大致分為兩個階段：2006年至2012年的“零星研究”階段與2013年至今的“密集研究”階段。既有研究的內容主要包括環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接難的歸因、銜接程序的沖突及調適、銜接中的監(jiān)督制約機制、銜接機制的宏觀構建等方面，主要存在的問題為基礎理論研究薄弱、實證研究不足、微觀研究缺失。未來研究應立足于既有理論與實證反思，并對環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接實踐中凸顯的移案程序繁雜、證據(jù)轉換困難、檢察監(jiān)督乏力等問題展開深入細致探究。

環(huán)境行政執(zhí)法；刑事司法；銜接；研究述評；展望

當前，我國環(huán)境行政執(zhí)法實踐中普遍存在有案不移、有案難移、以罰代刑的問題，折射出環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法(簡稱環(huán)境“兩法”)之間銜接不暢。學界對此問題展開了深入探究，取得了不少成果，提出了諸多解決方案。然而，既有研究對環(huán)境“兩法”銜接困境的破解似乎未能提供可行的理論方案，對相關法律、行政法規(guī)以及其他規(guī)范性文件的修訂似乎也未起到指引作用，甚至部分研究之間還存在著矛盾與沖突?；诖耍恼略噲D對環(huán)境“兩法”銜接研究的階段、現(xiàn)狀、主要內容及現(xiàn)存問題作系統(tǒng)梳理與檢視，希冀為當前理論研究指明方向，為將來立法決策提供參考和借鑒。

一、既有研究階段劃分

自2001年7月國務院頒布《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》(簡稱2001年《移案規(guī)定》)以來，理論界對“兩法”銜接問題展開了深入探究，取得了相當豐碩的成果，但學者對環(huán)境保護領域的“兩法”銜接問題則著墨甚少，直至2006年才有相關成果的出現(xiàn)。筆者以“環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接”或“環(huán)境兩法銜接”或“環(huán)境行刑銜接”為關鍵詞，通過CNKI中國知網、萬方、維普三大中文期刊數(shù)據(jù)庫進行檢索，從2000年1月到2017年7月共檢索到76篇研究文獻，同時根據(jù)既有文獻中的引證資料進行二次檢索，初步掌握了近十余年有關環(huán)境“兩法”銜接研究的基本概況，大致可分為如下兩個階段：

第一，2006年至2012年的“零星研究”階段。在此期間，學界共發(fā)表的研究文獻僅有11篇，且零散分布于各個年份，足見學者們對環(huán)境“兩法”銜接問題并不重視。寥寥數(shù)篇文獻之中，最具價值的莫過于李清宇和蔡秉坤[1]、劉曉莉和孔艷[2]直接以“環(huán)境‘兩法’銜接”為主題展開的研究，以及趙微和郭芝[3]、徐平[4]在研究環(huán)境行政執(zhí)法或環(huán)境刑事司法時所間接論及的“兩法”銜接問題?？疾飕F(xiàn)有研究文獻，環(huán)境“兩法”銜接問題首先由環(huán)保實務界人士提出。早在2006年，遼寧省營口開發(fā)區(qū)環(huán)保局人員盧秉天就撰文指出，環(huán)保部門在界定環(huán)境污染事件的性質及適用法律時較為困難，提出“應及時邀請公安機關、檢察機關參與案件的討論與偵查，有效進行環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境司法的銜接”[5]。但遺憾的是，環(huán)境“兩法”銜接問題并未因此得到學界與實務界的重視?？傮w上看，“零星研究”階段取得的成果較為闕如，僅有的研究成果大多以宏觀概述或知識介紹為主。

第二，2013年至今的“密集研究”階段。自2013年以來，國家高層對環(huán)境司法保護與環(huán)境“兩法”銜接問題給予了前所未有的關注。在國家決策層面，中共中央、國務院于2015年先后印發(fā)的《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》與《生態(tài)文明體制改革總體方案》均明確要求“健全環(huán)境‘兩法’銜接機制”，2016年國務院印發(fā)的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》重申“完善環(huán)境‘兩法’銜接機制”。在國家立法層面，2013年環(huán)保部與公安部聯(lián)合發(fā)布《關于加強環(huán)境保護與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》(簡稱2013年《銜接意見》)，時隔不久，環(huán)保部又與最高檢、公安部聯(lián)合下發(fā)《環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》(簡稱2017年《銜接辦法》)。頂層設計者在短時間內密集發(fā)布此類部門規(guī)章，一方面說明環(huán)境“兩法”銜接問題已極為現(xiàn)實和緊迫；另一方面，也說明環(huán)境“兩法”銜接確實困難與復雜。

也正是在此期間，環(huán)境“兩法”銜接問題成為學界聚訟紛紜的議題，共發(fā)表了65篇相關研究文獻。就研究內容看，學者們開始關注或反思環(huán)境“兩法”銜接難的現(xiàn)狀及成因、銜接程序的沖突與調適、銜接中的監(jiān)督機制、銜接機制的具體構建等問題。在研究方法上，有學者采取實證調研、個案解剖、規(guī)范分析、跨領域比較等方式展開研究。環(huán)境“兩法”銜接研究的深度、廣度、厚度與力度得到進一步提升。

二、既有研究的主要內容

(一)有關環(huán)境“兩法”銜接難的歸因研究

關于環(huán)境“兩法”銜接難的原因，學界主要存在以下幾種觀點：第一，環(huán)境犯罪的行政從屬性。吳家明和朱遠軍認為：“環(huán)境行政執(zhí)法程序在環(huán)境刑事司法程序之前，環(huán)境刑事司法在移送程序、啟動標準等方面嚴重依賴環(huán)境行政執(zhí)法?！盵6]持此觀點的學者還有董邦俊、王樹義、曾粵興等，其中董邦俊進一步論述到：“環(huán)境刑法的從屬性，使得環(huán)境犯罪與違法上有時出現(xiàn)了界域區(qū)分上的模糊和以罰代刑現(xiàn)象……執(zhí)法部門與司法機關并沒有很好地把握罪與非罪的界限，使得這些行為不作為犯罪處理?！盵7]但也有學者對上述觀點進行批判，趙星認為：“環(huán)境犯罪的行政從屬性論說易助長行政權排斥司法權的風氣，并容易催生環(huán)境刑事手段被架空的巨大危險?！盵8]第二，“兩法”銜接程序較為復雜，易阻滯案件移送。王樹義和馮汝認為：“行政機關移送案件時，先要向公安機關移交案件，再由公安機關將案件移交檢察院起訴，由于增加一個啟動訴訟的環(huán)節(jié)，程序復雜，導致很多案件由于行政執(zhí)法的滯后，而出現(xiàn)有案不能移、有案不移、有案移不動的現(xiàn)象?！盵9]第三，監(jiān)督機制失靈。趙旭光在實證分析的基礎上發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督失靈是環(huán)境“兩法”銜接不暢的重要原因，即“對行政執(zhí)法向刑事司法的移送監(jiān)督失靈，對環(huán)境犯罪的刑事司法追訴同樣監(jiān)督失靈”[10]。

有學者基于不同研究方法及研究視角，還提出了一些比較有說服力的觀點或主張。譬如四川省人民檢察院“兩法”銜接課題組在實證調研的基礎上指出，“規(guī)范性文件政策性較強，位階過低，權威性不夠”[11]是制約“兩法”無縫對接的重要因素。除此之外，宋偉衛(wèi)、王敏遠和郭華等學者分別將環(huán)境“兩法”銜接難歸因于“環(huán)境治理的權力分配不合理”[12]“部門保護主義和地方保護主義”[13]等，各觀點不一而足。

(二)有關環(huán)境“兩法”銜接中的程序問題研究

銜接程序是環(huán)境“兩法”銜接中的核心問題。周佑勇與劉艷紅提出了銜接程序研究的總體思路，他們認為：“行政執(zhí)法與刑事司法銜接的核心是程序問題，其解決的思路應當既包括對現(xiàn)行的原則性規(guī)定進行嚴格執(zhí)行的執(zhí)法理念，也包括對銜接程序上的制度性闕如進行補充的思維?！盵14]然而，時下研究更多聚焦于“環(huán)境‘兩法’銜接中的案件移送與證據(jù)轉換問題”。針對“移案不力”問題，董邦俊主張從法律和實踐兩方面加以解決：“從法律層面而言，就是通過立法強調環(huán)境司法機關的主動性，包括介入環(huán)境污染事件，強化對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督職能；從實踐層面而言，主要是通過典型環(huán)境犯罪案例(判例)的分析解讀，引導刑事司法機關辦理相關環(huán)境犯罪案件?！盵15]為提升案件移送質效，有學者還認為“應細化移送條件判斷標準”[16]或“移案標準應適當?shù)陀诹笜藴省盵17]。針對“證據(jù)轉換難”問題，張毅認為，“環(huán)境執(zhí)法證據(jù)轉化規(guī)則可類分為直接調取轉化、重新收集轉化、授權委托轉化三種”[18]。

(三)有關環(huán)境“兩法”銜接中的監(jiān)督機制研究

關于環(huán)境“兩法”銜接中監(jiān)督的作用與方式，學界有著較為清醒的認識。關于監(jiān)督的方式，學界普遍認為，環(huán)境“兩法”銜接中監(jiān)督并不限于檢察監(jiān)督，還包括行政監(jiān)督、立法監(jiān)督與社會監(jiān)督。但在研究內容上，多數(shù)學者側重于探討檢察監(jiān)督在環(huán)境“兩法”銜接中的作用與方式。曾粵興和張勇認為：“作為立案監(jiān)督機關的檢察機關對案件證據(jù)標準和案件定性上有專業(yè)優(yōu)勢?！盵19]此外，有學者在全方位解讀“最高檢掛牌督辦4起騰格里沙漠污染案”的基礎上，主張完善環(huán)境“兩法”銜接中的檢察監(jiān)督，并主張“將移案監(jiān)督制度化與常態(tài)化以及創(chuàng)建重特大污染環(huán)境案提前介入制度”[20]。隨著環(huán)境“兩法”信息共享平臺的建立，有學者逐漸傾向于將檢察監(jiān)督與信息共享平臺建設銜接起來，避免檢察機關陷于“信息孤島”。譬如沈曉軍提出：“檢察院可以通過主導建立環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺作為其介入環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的切入點……實現(xiàn)對環(huán)境犯罪線索移送、立案及偵查處理的全過程監(jiān)督?！盵21]

(四)有關環(huán)境“兩法”銜接的制度建構研究

針對環(huán)境“兩法”銜接的制度構建問題，主要集中于銜接中的立法完善、程序建設、監(jiān)督機制建設與保障機制建設四個方面。關于環(huán)境“兩法”銜接的立法完善，學者多半主張?zhí)岣吡⒎ㄎ浑A并強化各立法之間的配合。呂敬美和蘇喆認為：“環(huán)境‘兩法’銜接必須確立法律監(jiān)督機關的樞紐地位，并由地方人大立法予以分類破解銜接難題?！盵22]這一觀點與四川省人民檢察院“兩法”銜接課題組提出的“須由全國人大常委會立法解決”觀點明顯相左。關于環(huán)境“兩法”銜接的程序建設，比較有價值的觀點是王樹義與馮如提出的建議，即“有序實行環(huán)境警察制度，減少銜接程序”[23]。該主張在實踐層面已得到一定程度的驗證，譬如2013年昆明東川區(qū)“牛奶河”事件便是由昆明市環(huán)保警察偵辦，由于減少了環(huán)保部門的移送環(huán)節(jié)，案件移接與調查取證均較為順暢。關于環(huán)境“兩法”銜接中的監(jiān)督機制建設，趙旭光提出建立“行政監(jiān)督+監(jiān)察監(jiān)督+立法監(jiān)督+社會監(jiān)督”四位一體的監(jiān)督模式，即“借助行政監(jiān)察，建立和恢復在環(huán)境執(zhí)法到司法移送環(huán)節(jié)的監(jiān)督；賦予檢察機關實質意義上的監(jiān)督權，做實環(huán)境犯罪追訴環(huán)節(jié)的監(jiān)督；構建檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督的銜接機制，回歸民主監(jiān)督”[24]。關于環(huán)境“兩法”銜接中的保障機制建設，有學者提出“建立跨部門、跨區(qū)域的專業(yè)性環(huán)境管理聯(lián)合協(xié)調機構”[25]。

三、既有研究存在的問題

(一)基礎理論研究薄弱

以上研究基本反映出了近十余年學界實務界對環(huán)境“兩法”銜接問題的理論認識與實踐探索。盡管目前已累積不少成果，但總體上看，有關環(huán)境“兩法”銜接的基礎理論研究仍較為薄弱，主要體現(xiàn)在如下方面：

第一，對環(huán)境“兩法”銜接的目的反思不夠。“兩法”銜接研究的集大成者練育強認為：“在健全和完善銜接機制的過程中，必須要拋棄已有的理論與運作機制的束縛，重新思考‘兩法’銜接的目的?！盵26]筆者對此深以為然，畢竟惟有追溯環(huán)境“兩法”銜接的緣起，深入反思“兩法”銜接的目的，才能最終從制度層面有效建構其運作機制?？疾飕F(xiàn)有研究，學者普遍主張將“優(yōu)先追究刑責”作為環(huán)境“兩法”銜接的目的，換言之，環(huán)境“兩法”銜接旨在解決“有案不移”“有案難移”“以罰代刑”等問題，進一步而言即“追究違法者的刑事責任”。依法理，無論是追責效果還是適用程序，環(huán)境刑事責任并不必然優(yōu)于或優(yōu)先于環(huán)境行政責任，二者在適用上并行不悖，且部分責任(如罰款與罰金、行政拘留與刑期)還可以抵折。若以“優(yōu)先追究刑責”作為環(huán)境“兩法”銜接的目標，無疑弱化了環(huán)境行政執(zhí)法的功能與價值，甚至造成“以刑代罰”。再者，環(huán)境行政處罰方式(如警告、暫扣、關停、吊銷許可證)與行政強制方式(如代履行、執(zhí)行罰)的合理使用，反而更有助于遏制環(huán)境違法行為。從這一點上看，環(huán)境“兩法”銜接之“刑責追究論”觀點有待商榷。

第二，對環(huán)境“兩法”銜接的理論基礎論證不充分。環(huán)境“兩法”銜接涉及行政法與刑法、行政權與司法權、行政責任與刑事責任等三重關系，因而在制度建構時須有充實的理論依據(jù)。關于環(huán)境“兩法”銜接的理論基礎，目前學界主要存在兩種代表性觀點：一是認為“刑事優(yōu)先原則在環(huán)保領域的兩法銜接中是適用的”[27]，即堅持“刑事優(yōu)先原則”；二是認為“行政處罰與刑罰可合并使用”[28]，即主張“合并適用原則”。但在理論層面，兩種觀點的論戰(zhàn)或交鋒并不激烈，學者大多贊同或不假思索的將“刑事優(yōu)先原則”作為環(huán)境“兩法”銜接的理論基礎。除了以上兩種觀點的微弱爭鳴外，學界對此問題似乎并不太關注，也怠于借鑒其他領域“兩法”銜接的研究成果。在其他領域的“兩法”銜接研究中，已有不少學者探究過“兩法”銜接的理論基礎，并提出了諸多有價值的主張，譬如學者們就對“權力制衡理論”[29]“一事不再罰原則”[30]“行政優(yōu)先原則”[31]“行政刑法理論”[32]等能否作為“兩法”銜接的理論基礎展開了激烈論爭。相較之下，學者對環(huán)境“兩法”銜接理論基礎研究則不夠透徹，亟須深入探討。

(二)實證研究不足

第一，在“零星研究”階段，實務界對環(huán)境“兩法”銜接缺乏應有關注。一般說來，實務人員身處環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境刑事司法的“第一線”，易于發(fā)現(xiàn)“兩法”銜接難題并呼吁學界關注，但事實并非如此。2005年11月，山東大學刑事司法與刑事政策研究中心與山東省即墨市人民檢察院聯(lián)合舉辦“行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機制理論研討會”，最后將會議論文匯編成《行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機制》一書[33]，但該書中竟無一篇文獻專門研究環(huán)境“兩法”銜接問題，與之相關的文獻也難覓蹤跡。2006年10月，最高檢與整規(guī)辦、公安部等七部門在北京召開“全國行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作座談會”，但該座談會主要研討市場經濟領域(如工商、質檢、食品、藥品)的“兩法”銜接問題。2012年11月，國家檢察官學院與北京市人民檢察院等部門聯(lián)合舉辦“行政執(zhí)法與刑事司法銜接的理論與實踐”研討會，該研討會邀請了全國各地公安、檢察、煙草、衛(wèi)生等系統(tǒng)及高校的專家學者共130余人參加，最后匯編而成的論文集《行政執(zhí)法和刑事司法銜接的理論與實踐》共收錄54篇會議論文[34]，但其中極少有人關注環(huán)境“兩法”銜接問題。從“兩法”銜接研討會(座談會)所關注的主題來看，實務界對環(huán)境“兩法”銜接問題并不重視。

第二，在“密集研究”階段，環(huán)境“兩法”銜接的理論與實踐對接不夠。在2013年至今的“密集研究”階段，理論界先后出版的《行政執(zhí)法與刑事司法銜接實務大全》(2013)[35]與《環(huán)境行政執(zhí)法實務操作與案例指引(上下冊)》(2016)[36]均以專章形式論述了環(huán)境“兩法”銜接問題，但所著內容不是對既有規(guī)范性法律文件的注解，就是對相關理論的重述，對環(huán)境“兩法”銜接理論知識“增量”與實務指導貢獻不大?！懊芗芯俊彪A段共出版65篇文獻，但實證研究環(huán)境“兩法”銜接問題的僅有少數(shù)幾篇，絕大多數(shù)的研究以“環(huán)境刑事司法”為重心，附帶探討環(huán)境“兩法”銜接問題；其他的研究則以單個案例、個別省份的數(shù)據(jù)為分析樣本，由于所掌握的資料不夠翔實和充分，研究結論往往爭議較大。在具體內容上，既有實證研究文獻大多熱衷于探究環(huán)境“兩法”銜接中的檢察監(jiān)督機制、刑事司法功能等方面，卻忽視了其中最具價值的問題如案件移送的條件與標準、執(zhí)法證據(jù)保全與轉化規(guī)則、不確定法律概念具體化、行政執(zhí)法邊界、檢察監(jiān)督邊界、信息共享平臺建設運行等等。由此，既有實證研究并未完整揭示以及回答環(huán)境“兩法”銜接實踐中的重難點問題。

(三)微觀研究缺失

從2006年至今的文獻成果看，學者研究環(huán)境“兩法”銜接問題大多以宏觀概述為主，缺乏對重點領域的深入考察。從近年發(fā)表的文獻看，學者大多冠以“環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接”之標題展開論述，譬如李清宇和蔡秉坤的《我國環(huán)境行政執(zhí)法與司法銜接研究》、董邦俊的《論我國環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法之銜接》等等。從研究內容看，大多數(shù)研究的內容較為寬泛，對環(huán)境“兩法”銜接實踐中凸顯的重要問題如案件移接、證據(jù)轉換、行政執(zhí)法邊界、檢察監(jiān)督邊界等往往不予深究甚至一筆帶過；從研究進路看，學者普遍采取“三段論”式研究，即界定概念、分析問題與提出對策，申言之，首先闡述環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境刑事司法的相互關系并提出二者間的銜接難題，其次從立法、執(zhí)法、司法、保障機制等層面分析銜接難的原因，最后提出相應的對策建議。盡管“三段論”定式研究看似有理有據(jù)，但研究內容往往較為空洞、研究視角單一，且缺乏對具體領域的深入細致考察。

四、未來研究展望

針對既有研究所存在的問題，未來研究應立足于現(xiàn)有理論與實證反思，注重環(huán)境“兩法”銜接的基礎理論研究，強化理論與實證對接，并對銜接實踐中凸顯的重難點問題展開深入研究。

(一)基礎理論研究有待加強

第一，明確環(huán)境“兩法”銜接的目的。學者普遍將“優(yōu)先追究刑責”作為環(huán)境“兩法”銜接的目的，筆者對此不敢附和?？疾飕F(xiàn)有法律文本，關于“兩法”銜接的目的，1996年《行政處罰法》第七條將其規(guī)定為“依法追究刑事責任，不得以行政處罰代替刑事處罰”；2001年《移案規(guī)定》第一條規(guī)定為“應及時移送涉嫌犯罪案件并依法予以懲處”；2007年《移案規(guī)定》、2013年《銜接意見》與2017年《銜接辦法》則大致規(guī)定為“依法懲罰污染環(huán)境犯罪，防治以罰代刑，切實保障公眾健康”。但需要追問的是，“及時移案”“依法懲罰犯罪”“防止以罰代刑”是否就等同于“優(yōu)先追究刑責”？是否意味著“環(huán)境刑事處罰必然優(yōu)于環(huán)境行政處罰”？筆者以為，環(huán)境刑事處罰與環(huán)境行政處罰無所謂“誰優(yōu)先”或“誰不優(yōu)先”，二者均有其各自功能和價值。詳言之，基于行政權與司法權的雙軌運行，刑事司法程序的啟動往往依賴于環(huán)境行政執(zhí)法中的案件移送與證據(jù)保全，“及時移案”與“依法追究”僅僅是一種法理上的程序安排或權力制衡的需要，其目的是為克服“責罰失當”(包含“以罰代刑”和“以刑代罰”)或保障案件的有序移送，而不是為“優(yōu)先追究刑責”。故此，將“優(yōu)先追究刑責”作為環(huán)境“兩法”銜接的目的可能并不妥當，以“避免責罰失當”“保護公民環(huán)境權益”等目的來構建環(huán)境“兩法”銜接機制或許更為合理。

第二，充實環(huán)境“兩法”銜接的理論基礎。在“兩法”銜接研究領域，以陳興良[37]、周佑勇[38]、劉遠[39]為代表的學者普遍將“刑事優(yōu)先原則”作為“兩法”銜接的理論依據(jù)，而謝治東[40]則對“刑事優(yōu)先原則”的合理性提出質疑。練育強在反思既有研究的基礎上提出了“有限的刑事優(yōu)先原則”[41]，即“兩法”銜接并非為“優(yōu)先追究適用原則”相類似。鑒于當前環(huán)境“兩法”銜接理論基礎研究較為薄弱，我們完全可以借鑒前人研究或其他領域研究之觀點，充分運用“有限的刑事優(yōu)先原則”“權力制衡理論”“行政刑法理論”“責任競合理論”“環(huán)境協(xié)同治理理論”等來論證環(huán)境“兩法”銜接機制建構的正當性與合理性。

第三，厘清環(huán)境“兩法”銜接中檢察監(jiān)督的邊界。檢察監(jiān)督權的合理行使是環(huán)境“兩法”得以有效銜接的關鍵所在，但目前檢察監(jiān)督權的行使卻“有心無力”。根據(jù)《憲法》第一百二十九條、《人民檢察院組織法》第五條以及2001年國務院《移案規(guī)定》的相關規(guī)定，檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，依法行使法律監(jiān)督職責，有權對環(huán)保部門移案與公安機關立案進行檢察監(jiān)督。但由于檢察監(jiān)督權的相對弱勢以及受人力、財力和技術所限，檢察機關不可能“全方位無死角”對環(huán)境“兩法”的銜接展開監(jiān)督，只能針對一些重特大、疑難或社會影響較大的環(huán)境污染案件進行法律監(jiān)督。然而，現(xiàn)行立法對檢察監(jiān)督的規(guī)定并不明確甚至存在空白之處，尤其是對檢察機關提前介入環(huán)境污染案件的時間、方式與范圍未作規(guī)定，嚴重弱化了檢察監(jiān)督的功能與價值。故此，未來研究明確檢察機關提前介入環(huán)境污染案件的時間、范圍與方式，以充分發(fā)揮檢察監(jiān)督的功能。

(二)實證研究亟待重視

無論在“零星研究”階段還是在“密集研究”階段，環(huán)境“兩法”銜接實證研究成果均不多見。究其緣由，一方面可能由于學界與實務界互動不夠，抑或根本不重視實證研究；另一方面，可能由于學者對相關實證資料的收集、占有、串聯(lián)與分析能力較弱，難以“淘出”有價值的法律問題并予以回應。故此，未來研究應重視以大數(shù)據(jù)分析、個案解讀、田野調查等實證研究方式探討環(huán)境“兩法”銜接難的原因及其對策，實現(xiàn)理論研究與實證研究的無縫對接。在資料收集方面，筆者認為以下資料可資開展實證研究。第一，“兩高”發(fā)布的環(huán)境污染犯罪典型案例。為加強環(huán)境司法保護以及規(guī)范法律適用，最高檢或最高法自2013年起共發(fā)布37起環(huán)境污染典型案例，這些案件廣泛涉及移送監(jiān)督、立案監(jiān)督、證據(jù)銜接、公檢機關提前介入等方面。第二，環(huán)保部公布的各省案件移送情況及環(huán)境污染犯罪典型案件。自2015年1月起，環(huán)保部在其官網上不定期公布各省環(huán)境犯罪案件移送與懲處情況，且至今已發(fā)布21個環(huán)境犯罪典型案例。上述資料為環(huán)境“兩法”銜接實證研究提供了極佳素材。

(三)銜接程序研究亟須推進

第一，精簡移案程序，實行環(huán)境警察制度。較之一般刑事案件，環(huán)境犯罪案件的移送程序顯得過于復雜。環(huán)保部門先要向公安機關移交案件，再由公安機關將案件移交檢察院起訴，由于增加一個啟動訴訟的環(huán)節(jié)，程序復雜，導致很多案件由于行政執(zhí)法的滯后，而出現(xiàn)有案不能移、有案不移、有案移不動的現(xiàn)象。從國外經驗看，精簡移案程序的有效做法是允許公安機關在第一時間介入環(huán)境污染案，這既可減少環(huán)保部門移送環(huán)節(jié)，又能充分發(fā)揮公安機關在打擊環(huán)境違法犯罪上的執(zhí)法優(yōu)勢。目前，我國也正試點組建環(huán)保警察隊伍，但由于在法律支撐、人員組成、執(zhí)法權限、資金保障等方面的掣肘，環(huán)保警察在偵查取證與案件移送方面尚難以發(fā)揮其潛在優(yōu)勢。未來我國應當加強環(huán)保警察制度的試點工作，注重借鑒國外先進經驗，建立本土化的環(huán)保警察制度，藉由環(huán)保警察執(zhí)法來減少“兩法”的銜接環(huán)節(jié)，有效破除地方保護主義與部門保護主義。

第二，厘清環(huán)境行政證據(jù)的轉化規(guī)則。2012年新修訂的《刑事訴訟法》第五十二條第二款規(guī)定“行政機關在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”，意味著環(huán)境行政證據(jù)可作為刑事司法證據(jù)使用。然而，2013年《解釋》第十一條對環(huán)境行政證據(jù)的轉化與適用作了限制，即必須經省級以上環(huán)保部門認可的監(jiān)測數(shù)據(jù)才可作為刑事司法證據(jù)使用。2016年《解釋》第十二條至十四條對環(huán)境行政證據(jù)的認定規(guī)則作了重大修改，確立了不同類型證據(jù)如實物證據(jù)、言詞證據(jù)、鑒定意見的轉化或認定方式。不過，2017年《銜接辦法》第二十條則將言詞證據(jù)排除在可轉化的證據(jù)范圍之外。據(jù)此可見，現(xiàn)行立法及規(guī)范性文件規(guī)定的環(huán)境行政證據(jù)轉化規(guī)則較為混亂，難以有效指導環(huán)保部門對證據(jù)的收集與保全。歸納而言，主要有兩個問題未能解決：第一，環(huán)保部門收集的言詞證據(jù)能否直接轉化司法證據(jù)？第二，環(huán)保、公檢機關聯(lián)合執(zhí)法中收集的證據(jù)應如何轉化？筆者認為，未來研究應當在緊密結合2016年《解釋》的基礎上，進一步明確言詞證據(jù)以及聯(lián)合執(zhí)法收集證據(jù)的轉化規(guī)則。

第三，明確檢察機關提前介入環(huán)境污染案件的價值與限度。檢察機關提前介入環(huán)境污染案件是依法行使法律監(jiān)督權的重要方式，其不僅有權力制衡理論、公共信托理論、環(huán)境權理論作為依據(jù)，也有立法和相關實踐經驗作為支撐。檢察機關提前介入環(huán)境污染案件旨在提高案件偵辦效率、破解地方保護主義、及時查辦失職瀆職以及回應公眾環(huán)保訴求。然而，檢察機關提前介入?yún)s面臨諸多阻礙：一是缺乏明確的法律依據(jù)，《憲法》《人民檢察院組織法》《移案規(guī)定》未授權檢察機關的提前介入；二是檢察機關提前介入往往需要環(huán)保、公安等部門的協(xié)同配合，但目前部門之間“各自為政”問題突出，很多情況下檢察機關難以得到其他部門的強有力支持；三是檢察機關介入環(huán)境污染案件的范圍、時間與方式尚存在立法空白之處。筆者以為，檢察機關提前介入制度須有一定的限度，即確保檢察機關在一定尺度內、法律框架下主動介入環(huán)境污染案件的偵辦，力求做到“參與而不干預，參謀而不代替，指導而不包辦”[42]。因之，未來研究可針對上述問題進行深入反思并展開細致研究，以期更好地發(fā)揮檢察機關在環(huán)境“兩法”銜接中的作用與價值。

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ReviewoftheResearchontheConnectionBetweenEnvironmentalAdministrativeLawEnforcementandCriminalJustice

JiangYunfei

(LawSchool，ChongqingUniversity,Chongqing400044)

How to connect the environmental administrative law enforcement and criminal justice is a hot topic in the research of environmental law in China.The research of the academic circles on this issue can be divided into two stages in domestic circles:the “sporadic research” stage from2006to2012and the “intensive research” stage from2013to the present.The main contents of the research include the attribution of environmental administrative law enforcement and criminal justice,the conflict and adjustment of the connection procedure,the supervision and control in the convergence,the concrete construction of the convergence mechanism,and the main problems are the weak theoretical and theoretical research Lack of research,lack of microscopic research.Future research should be based on the existing theory and empirical rethink profoundly,focus on the basic theory of environmental administrative law enforcement and criminal justice convergence,lay emphasis on theoretical and empirical docking,and carry out in-depth research on the complex procedures,poor evidence convergence,weak procuratorial supervision in practice.

environmental administrative law enforcement; criminal justice; convergence; research review; outlook

2017-08-28

蔣云飛，男，重慶大學法學院博士研究生，研究方向為環(huán)境資源法。

本文是國家社科基金重大項目“生態(tài)文明法律制度建設研究”的階段性成果(項目編號：14ZDC029)。

D922.68

A

2095-3275(2017)06-0159-08

責任編輯：李嵩譽