聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)與政治轉(zhuǎn)型之困境

［摘要］ 聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)是近代中國一場(chǎng)追求聯(lián)邦主義的憲政統(tǒng)一運(yùn)動(dòng),其實(shí)質(zhì)是最終實(shí)現(xiàn)中國由帝國而憲政的民主轉(zhuǎn)型。但是,與美國等典型聯(lián)邦制國家相比,聯(lián)邦論在中國形成了語境錯(cuò)置和語義倒置,地方自治的闕失和民主意識(shí)的匱乏,聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)與中國政制傳統(tǒng)形成了強(qiáng)烈的抵牾,憲政制度的創(chuàng)新并未帶來憲政建構(gòu)進(jìn)步,反而形成了轉(zhuǎn)型困境。聯(lián)邦制的分權(quán)功能難抵大一統(tǒng)的集權(quán)功能,難以完成中國的政治整合。聯(lián)邦制最后成為被放棄的歷史選擇。

［關(guān)鍵詞］ 聯(lián)邦制;聯(lián)省自治; 憲政民主;政治整合; 政治轉(zhuǎn)型

［中圖分類號(hào)］K261.5［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］ 1673-5595(2012)01-0064-06

1920年,在內(nèi)外多種因素作用下,在中國興起了聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng),其發(fā)展目標(biāo)是要建立以美國等國為參照的聯(lián)邦共和政體。作為國家政治模式轉(zhuǎn)型的重要實(shí)踐,這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)涉及到湖南、浙江、廣東等多個(gè)省份,制定省憲法、實(shí)行省自治成為當(dāng)時(shí)有影響力的政治潮流。作為追求民主政治的嘗試,眾多五四后期優(yōu)秀的知識(shí)分子曾經(jīng)參與了這場(chǎng)運(yùn)動(dòng),但是,運(yùn)動(dòng)始終被軍閥所控制,導(dǎo)致聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)了發(fā)展的困境,最后于1926年走向式微。

這場(chǎng)聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)有兩個(gè)指向目標(biāo)：一是解決南北對(duì)抗,統(tǒng)一國家;一是為解決中央與地方關(guān)系,建立聯(lián)邦國。而這兩方面都融合在聯(lián)省自治的本義中:首先是制定省憲法,確認(rèn)省級(jí)自治;然后在此基礎(chǔ)上聯(lián)省制定聯(lián)省憲法,而為聯(lián)邦國。這兩方面值得我們注意,其代表著當(dāng)時(shí)憲政制度發(fā)展的進(jìn)步。民主的轉(zhuǎn)型是民主制度的創(chuàng)建過程,憲法的制定與憲政的實(shí)施則是民主轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。但這場(chǎng)追求國家統(tǒng)一與民主轉(zhuǎn)型的政治運(yùn)動(dòng)最后卻以失敗而告終,這樣的結(jié)局發(fā)人深省,其中有其復(fù)雜的原因,若把其原因簡單地歸咎于軍閥的扼殺則是失之表面的推論。［1］1|2

中國的這場(chǎng)聯(lián)邦制運(yùn)動(dòng)是以美國為典范的,但為什么美國建立了聯(lián)邦制,并實(shí)現(xiàn)了國家的統(tǒng)一和國力的快速發(fā)展;而中國的聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)沒有實(shí)現(xiàn)國家的民主轉(zhuǎn)型,反而成為軍閥割據(jù)的法理依據(jù),加劇了國家的分裂?本文擬通過對(duì)聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)的回顧,在中美政治文化的比較基礎(chǔ)上,審視聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)的發(fā)展困境,揭示其民主發(fā)展意義。

一 、聯(lián)邦制與政治整合之難題

辛亥革命后,地方與中央抗衡現(xiàn)象,并未因滿清覆亡而有所改變,中央與地方權(quán)力問題,仍被認(rèn)為是新成立的民國政府所面臨的第一大問題。面對(duì)地方各自為政的局面,袁世凱政府在行政組織、財(cái)政、軍事和官僚政治方面推行強(qiáng)力集權(quán)主義政策,以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一政府權(quán)威之需要。但《中華民國約法》的頒布,卻標(biāo)志著袁世凱中央集權(quán)與獨(dú)裁專制政治模式最后確立。中央與地方關(guān)系倒退為封建化的中央與地方關(guān)系,民主政體蛻變?yōu)榉饨ň髦?。孫中山領(lǐng)導(dǎo)的中華革命黨、舊國民黨系歐事研究會(huì)和進(jìn)步黨協(xié)調(diào)配合,構(gòu)成了推翻洪憲帝制的主力。三派各自出版的代表刊物《民國雜志》、《甲寅雜志》和《中華雜志》不約而同共同鼓吹地方聯(lián)邦主義思想。如戴季陶的《中華民國與聯(lián)邦組織》,章士釗的《聯(lián)邦論》、《學(xué)理上之聯(lián)邦論》,張東蓀的《地方制度之終極觀》等。這些文章無不強(qiáng)調(diào)中國的國基在于省,主張擴(kuò)大各省的自治權(quán),而全國宜采取聯(lián)邦自治之精神。這足以說明,由于袁世凱洪憲帝制中央集權(quán)的刺激,而使得地方聯(lián)邦主義呼聲高漲。從中央集權(quán)論到聯(lián)邦論,這是民初思想界的一個(gè)比較普遍的轉(zhuǎn)變。［2］16但是,早期聯(lián)邦制輿論宣傳的主要目的是抗議袁世凱政治復(fù)古式的獨(dú)裁政治,在這些宣傳聯(lián)邦制輿論的知識(shí)分子心中,其實(shí)也并未真正認(rèn)同聯(lián)邦制。因而,在袁世凱暴斃后,隨著形勢(shì)的變化,聯(lián)邦制思潮很快被中央集權(quán)的思想所淹沒。

袁世凱死后,北洋系失去統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)中心而分裂,中國即進(jìn)入軍閥政治時(shí)代,北洋系安福國會(huì)掌控中央權(quán)力。府院之爭、張勛復(fù)辟、對(duì)德奧宣戰(zhàn)、孫中山廣州護(hù)法政府成立等,一連串事件把國內(nèi)政局帶入到更大變動(dòng)期,國家的政治整合面臨更加嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。各自宣告正統(tǒng)的南北政府存在,標(biāo)志著北京政權(quán)合法性出現(xiàn)嚴(yán)重危機(jī)。而中央政府權(quán)威的衰敗,使國內(nèi)喪失統(tǒng)一的協(xié)調(diào)指揮力量,地方軍閥割據(jù)和地區(qū)武裝沖突隨之而起,國家政治前途一遍黑暗。

軍閥割據(jù)之下,地方各省均以武力作為保全和擴(kuò)充實(shí)力的手段,直奉戰(zhàn)爭和直皖戰(zhàn)爭,標(biāo)志著北洋軍閥出現(xiàn)了土崩瓦解的局面。與此同時(shí),護(hù)法軍政府的瓦解,不僅表明桂系軍閥的戰(zhàn)敗和政學(xué)系的失勢(shì),而且也表明了西南軍閥在政治上失去了依靠,西南的格局亦呈現(xiàn)出分崩離析的狀態(tài)。［1］54中央權(quán)力的衰落使得通過中央政府謀取國家統(tǒng)一、建立現(xiàn)代國家的路線變得渺茫,國家政治局勢(shì)空前的分散化的特征,亦使得國人對(duì)于中央權(quán)力合法性產(chǎn)生懷疑。梁啟超、蔡元培、章太炎、張繼、李劍農(nóng)等社會(huì)名流開始堅(jiān)持民國初年的觀點(diǎn):“以為要中華民國真正的統(tǒng)一,只有采用聯(lián)邦制的一個(gè)法。”［3］武力統(tǒng)一固然不能成功,“和平統(tǒng)一”也少有實(shí)現(xiàn)的可能性。他們力倡“聯(lián)省自治”學(xué)說,社會(huì)上之報(bào)刊,如《時(shí)事新報(bào)》、《改造雜志》、《太平洋》、《東方雜志》、《努力周報(bào)》等,無不刊載專文或增辟?？?就學(xué)理上或?qū)嶋H環(huán)境上,來討論聯(lián)省自治的可能性。使得聯(lián)省自治問題和聯(lián)邦論成為社會(huì)熱點(diǎn)。1921年,北京大學(xué)教授丁燮林、王世杰、李四光、李麟玉等六教授聯(lián)合署名發(fā)表《分治與統(tǒng)一商榷書》,認(rèn)為法律統(tǒng)一與武力統(tǒng)一均已不可能,目前應(yīng)放棄嚴(yán)格統(tǒng)一的主張,否則愈求嚴(yán)格的統(tǒng)一,而統(tǒng)一愈不能實(shí)現(xiàn),因而反對(duì)嚴(yán)格的統(tǒng)一與分治,主張分治的統(tǒng)一。［4］強(qiáng)調(diào)政治重心由中央轉(zhuǎn)移到地方,提倡地方分權(quán)制,反對(duì)中央集權(quán)制,認(rèn)為實(shí)行聯(lián)省自治可以避免強(qiáng)有力者一手控制中央政府,可以制止大軍閥侵入鄰省因而引起“主客軍”之爭,并且也可以促成中國的統(tǒng)一。

中國石油大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2012年2月第28卷第1期龍長安：聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)與政治轉(zhuǎn)型之困境如同近代中國歷史上發(fā)生的其他重大事件都受國外動(dòng)態(tài)的影響一樣,聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)的發(fā)生與當(dāng)時(shí)的國際形勢(shì)的變化具有相當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)性。當(dāng)關(guān)心國家政治事務(wù)的人士為解決國家政治難題冥思苦想而不得出路時(shí),自然會(huì)借鑒國外的政治成功經(jīng)驗(yàn)?！耙粦?zhàn)”結(jié)束后,在和平的氣氛中,世界各地報(bào)紙,無不以巴黎和會(huì)和國際聯(lián)合會(huì)為討論之核心。特別是美國總統(tǒng)威爾遜(woodrow Wilson)倡議建立國際聯(lián)合會(huì),更是人類第一次解決國與國糾紛之新構(gòu)想。他在1918年元月于美國國會(huì)所提出的十四點(diǎn)和平建議在當(dāng)時(shí)被重視,其中一點(diǎn),即為世界各國以借聯(lián)邦制精神,共同組織一世界性的超國家聯(lián)邦組織,以保障各國政治獨(dú)立及領(lǐng)土完整,裁決國與國之間糾紛,使世界由一個(gè)無秩序狀態(tài),進(jìn)入到一個(gè)有法律可聽候公判的組織體系。［5］這一世界聯(lián)邦之構(gòu)想,顯然來自于美國建國的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。美國的實(shí)驗(yàn)主義學(xué)者杜威(John Dewey)博士被邀來華講演,在上海、北京各地舉行一連串的學(xué)術(shù)講演,其所倡導(dǎo)的實(shí)用主義哲學(xué),有力推動(dòng)了聯(lián)邦制理論在中國的傳播。杜威在《美國之民治的發(fā)展》一篇演說中,指出了美國聯(lián)邦制與地方自治之間的密切關(guān)系:“美國是一個(gè)聯(lián)邦的國家,一切事都是自治……美國的聯(lián)邦,是由那些有獨(dú)立自治能力的小村,合并起來的,歷史上的進(jìn)化,是由一村一村聯(lián)合起來的。美國的百姓是為自由而來的,所以他們當(dāng)初只要自治,不要國家,后來因有國家的需要,所以才組成聯(lián)邦。”［6］16杜威的演講,對(duì)當(dāng)時(shí)的知識(shí)界產(chǎn)生了兩種暗示:第一,聯(lián)邦制與美國政治自由是不可分的一體兩面,有美國的政治自由,而產(chǎn)生美國的聯(lián)邦;有美國的聯(lián)邦,而保全了美國的政治自由。民國以后中國人民之不能享受政治自由,是不是因?yàn)橹袊看蠓蛩枷胩匾晣艺?而忽視地方政治之重要,而造就中央政府集權(quán)?［7］第二,杜威的演講也提醒中國知識(shí)分子,對(duì)于中國政治過分的樂觀自信,難免會(huì)欲速則不達(dá)。一個(gè)國會(huì)和一部憲法就能把中國帶入到富強(qiáng)民主時(shí)代,顯然是高調(diào)想法。腳踏實(shí)地進(jìn)行地方自治建設(shè),也許正是關(guān)鍵所在。國外時(shí)論指出:“代議之制得以仿行于中國也,必與地方自治及穩(wěn)健政府為等量之進(jìn)行。而其組織之法,現(xiàn)雖曰似主張中央集權(quán)之象,實(shí)以聯(lián)邦制為宜?！保?］因此,中國要實(shí)現(xiàn)真正的民主政治,人民應(yīng)當(dāng)模仿美國當(dāng)初的移民,“由人民自己一小部分一小部分創(chuàng)造這基礎(chǔ),這基礎(chǔ)是什么,就是人民直接的實(shí)際的自治與聯(lián)合。這種聯(lián)合自治的精神:就是人民直接的,不用代表間接的,是要去做實(shí)際公共生活需要的事務(wù),不是掛起招牌就完事?！保?］17也就是從地方自治著手,造成國家基礎(chǔ),用人民在地方推動(dòng)的自治成就,推動(dòng)聯(lián)邦制成為當(dāng)然,以事實(shí)逼它成為法律,這種暫不管大局先行從本土開始的思想,成為日后省憲運(yùn)動(dòng)的思想淵源。

“一戰(zhàn)”后,世界上一些重建國家大都采取聯(lián)邦方式,如加拿大聯(lián)邦、澳洲聯(lián)邦、南非聯(lián)邦,巴西聯(lián)邦等,幾乎成為世界發(fā)展的趨勢(shì)。其中蘇維埃聯(lián)邦的成立更是引起了中國知識(shí)界的興趣,這不僅因?yàn)槠涫侵袊?更在于其具有和中國相類似的國情:傳統(tǒng)中央集權(quán)制的大國。而蘇聯(lián)改采聯(lián)邦制國家組織,最主要的原因,就是因?yàn)槁?lián)邦的招牌,既比較容易獲得境內(nèi)各民族的支持,又可以減少地區(qū)與地區(qū)的摩擦,而縮短國內(nèi)戰(zhàn)爭。這簡直就是為解決當(dāng)時(shí)中國戰(zhàn)亂政治而開的一劑良方,受到了國人的高度評(píng)價(jià)。

聯(lián)省自治理論一方面迎合了中國人民對(duì)于軍閥混戰(zhàn)的憤懣和軍閥政治的厭惡,對(duì)和平、民主的向往,另一方面,其也與西南各省議會(huì)及各團(tuán)體所提倡的以本省人治本省的要求相適應(yīng)。同時(shí),還符合了各省弱小軍閥和地方主義者利用這一學(xué)說保持一省割據(jù),阻止北洋軍閥和鄰省大軍閥的軍事占領(lǐng)之目的。而已被占領(lǐng)者則希望通過“聯(lián)治”運(yùn)動(dòng)把外來勢(shì)力排斥出去。當(dāng)中央制憲事業(yè)處于長期停滯之際,國民對(duì)于憲法的期盼之情卻始終未停止,不少人認(rèn)為,憲法不但是國家永久和平之保障,也是解決南北對(duì)抗的法理之根本解決途徑。當(dāng)國民對(duì)于中央制憲的停頓產(chǎn)生失望時(shí),便不得不冀圖以國民自決之精神以實(shí)現(xiàn)民治。［1］55譚炳華指出:“我國革命以還,頻年擾亂之原因何在?愚借薄離之言表之,曰,在于‘共和國而無共和主義而已。故此后建設(shè),莫要于共和主義或民主主義能于憲法實(shí)現(xiàn)。欲使共和主義或民主主義于憲法實(shí)現(xiàn),莫要于采取‘聯(lián)邦分權(quán)制度。何以言之?共和主義與民主主義者即分權(quán)主義之謂也?！保?］

在國外民族自決理論和國內(nèi)自治思想雙重因素影響下,聯(lián)邦論獲得了較大的社會(huì)動(dòng)員能力。1920年11月,湖南正式宣布自治,此后設(shè)立省自治根本法籌備處和省憲起草委員會(huì),進(jìn)行制憲活動(dòng)。聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)終于進(jìn)入到實(shí)踐性操作階段,并逐漸向其他地方擴(kuò)展。

聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)以美國的聯(lián)邦制為制度典范,先在地方建立共和政體,在此基礎(chǔ)上由省自治聯(lián)合組成聯(lián)邦制國家,實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。1920至1923年,各省憲法草案的陸續(xù)制定與頒布,成為聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)發(fā)展的重要環(huán)節(jié),標(biāo)志著聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)進(jìn)入到了真正的實(shí)踐性階段。省憲運(yùn)動(dòng)一方面在中央與地方權(quán)力的憲法規(guī)范化方面邁出了基礎(chǔ)性的步伐,另一方面，也在實(shí)現(xiàn)國家正式憲法的制定上開始了前提性工作。中央與地方事權(quán)的劃分、省級(jí)地方政府的憲政設(shè)計(jì)和直接民主政治的推行,無不體現(xiàn)著省憲法的積極理論成就。從省憲法到聯(lián)省憲法的出現(xiàn),也提醒著人們除中央集權(quán)以外,民主統(tǒng)一國家的漸進(jìn)路徑之可能性依舊存在。

但是,省憲法在體現(xiàn)消除軍閥割據(jù)而實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一的政治目的同時(shí),又成為地方軍閥實(shí)行武裝割據(jù)的法律依據(jù)。省憲法這種進(jìn)步性與落后性并存的特點(diǎn),使聯(lián)省自治與省憲運(yùn)動(dòng)并沒有能夠?qū)崿F(xiàn)自己的承諾,反而成為封建割據(jù)的法理外衣,嚴(yán)重傷害了聯(lián)邦分權(quán)學(xué)說的聲譽(yù)。最終掩蓋了國家在實(shí)現(xiàn)民主轉(zhuǎn)型時(shí)所需要的以法律規(guī)范中央與地方關(guān)系的迫切需要。聯(lián)邦制這種整合中國政治統(tǒng)一的模式在中國遇到了重大困境,直接引發(fā)了許多主張中央集權(quán)主義學(xué)者的嚴(yán)厲批評(píng)。1922年,陳獨(dú)秀警告:“中國政治糾紛之根源,是因?yàn)榉饨ㄊ降拇笮≤婇y各霸一方,把持兵權(quán)財(cái)權(quán)政權(quán),……并不是因?yàn)橹醒霗?quán)大地方權(quán)小的問題。此時(shí)全國兵馬財(cái)政大權(quán)都操在各省督撫司令手里,連國有的鐵路鹽稅他們都要瓜分了。若要再擴(kuò)大地方權(quán),不知道還要擴(kuò)大到什么地步?”［10］中央與地方權(quán)力關(guān)系已經(jīng)開始不再成為中國政治的中心問題,打擊軍閥的地方割據(jù)、削減封建化的政治勢(shì)力開始贏得了政治的話語權(quán)。自清末以來的政治現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng),經(jīng)歷了由西方而蘇俄的典范轉(zhuǎn)移,后來,中國又開始了從聯(lián)邦主義到集權(quán)主義的轉(zhuǎn)向。［2］54從而宣布聯(lián)邦制理論作為政治整合的實(shí)踐手段在中國遭遇到了重大挫折。

二 、聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)發(fā)展之困境

成為美國式的聯(lián)邦憲政大國是中國聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)的宗旨,但是,中國構(gòu)建聯(lián)邦制的聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)卻遇到了比美國更復(fù)雜的挑戰(zhàn)。

美國以聯(lián)邦制建國有兩個(gè)前提不能忽視:一是美國松散的邦聯(lián)體制,一是成熟的地方自治傳統(tǒng),不存在貴族社會(huì)等級(jí)制度。松散的邦聯(lián)體制意味著美國開始并不存在國家概念,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立于縣之前,縣又成立于州之前,而州又成立于聯(lián)邦之前?！痹趪琅c通商等軍事、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的發(fā)展中,開始逐步產(chǎn)生建立具有權(quán)威的中央政府的需求。美國政府體制的設(shè)計(jì)者使用聯(lián)邦的而非單一的構(gòu)想作為民主政體的適當(dāng)結(jié)構(gòu),其建設(shè)聯(lián)邦制是先有邦,通過邦讓渡一部分權(quán)力給國家,最后組建成全國性的中央政府。具體路徑是自下而上、邦先國后,即托克維爾所指出的:“美國聯(lián)邦政府的形式是最后出現(xiàn)的,它不過是共和國的變體,只是對(duì)在它之前通行于社會(huì)的并不依它而存在的那些政治原則的總結(jié)。聯(lián)邦政府是特殊的政府,各州的政府才是一般的政府。”［11］而在聯(lián)邦體制中,自治的傳統(tǒng)始終決定著地方州對(duì)于國家的抗拒,喬治?梅森在制憲會(huì)議上的發(fā)言代表著這種價(jià)值取向,“不論哪些權(quán)力是全國政府必備的,總有必要把一部分權(quán)力保留給各邦?？偛豢赡茏屢环N權(quán)力在聯(lián)邦以內(nèi)擴(kuò)展到極限,無所不在,沒有別的力量與它分庭抗禮,謀求公正。各邦議會(huì)也要擁有一些手段來捍衛(wèi)自己,防止全國政府侵蝕他們的權(quán)力。”［12］在美國聯(lián)邦制度之下,無論怎樣趨向統(tǒng)一性,統(tǒng)一性也只能以維持中央政府存在,及使中央政府可以自由處理全國公共事務(wù)為最大限度。此外,無論從法理上或事實(shí)上都不能再進(jìn)一步,去剝奪各邦的自治權(quán)。

英國在北美殖民地長達(dá)200多年的統(tǒng)治中,由于比較重視商業(yè)控制,而疏于對(duì)領(lǐng)土的嚴(yán)格監(jiān)管,形成非常松散的表面管理形式。在地方自治傳統(tǒng)影響下,自由和平等的社會(huì)心態(tài)構(gòu)成了美國民情的主要內(nèi)容,那種按照社會(huì)成員的意愿而建立一個(gè)社會(huì)的傳統(tǒng)和美國歷史的實(shí)際情況正好吻合。因此,對(duì)于制憲者們來說,新的聯(lián)邦體制既需要建立一個(gè)擁有強(qiáng)大權(quán)力的中央政府,還需要同時(shí)保護(hù)已經(jīng)存在的各州政府的權(quán)力;既需要防止各級(jí)政府對(duì)于權(quán)力的濫用,還需要防止任何政府對(duì)于公民的權(quán)利的威脅和侵犯;所以,政府的設(shè)計(jì)必須以保護(hù)公民的權(quán)利為終極目的。為達(dá)到這樣的目的,聯(lián)邦政府不僅在中央層面進(jìn)行橫向的三權(quán)分立,更重要的是在中央與地方進(jìn)行縱向的分權(quán),各州依舊保存了自己相當(dāng)?shù)氖聶?quán)范圍,實(shí)現(xiàn)對(duì)公民權(quán)利與自由的保障。聯(lián)邦憲法創(chuàng)造了一個(gè)嶄新的美國政治制度(聯(lián)邦主義),一方面,其權(quán)力由全國政府和各州分享(限權(quán)政府),另一方面,讓公民表達(dá)對(duì)其統(tǒng)治方式的看法(自治),它第一次將聯(lián)邦制、政府權(quán)力制衡及公民主權(quán)等抽象理論變成了現(xiàn)實(shí)。阿爾蒙德將政府能力和公民參政(民主)歸為政治發(fā)展的兩大目標(biāo),“政府的權(quán)力和效能,和公眾對(duì)政府影響的程度,是兩個(gè)衡量政治發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。政治發(fā)展指國家的發(fā)展和國家的民主化?！保?3］美國聯(lián)邦主義的主旨,在于由十三個(gè)殖民地建立統(tǒng)一的民主國家,即建立一個(gè)足夠強(qiáng)大的政府,以促進(jìn)全國利益,但政府不能強(qiáng)大到毀滅自由。美國聯(lián)邦制的精妙之處在于其國家集權(quán)與州、地方自治的統(tǒng)一,它很好地回應(yīng)了美國政治發(fā)展之國家能力和民主化兩大課題。

相比較而言,聯(lián)邦制在中國則發(fā)生了語境倒置與語義錯(cuò)置。自秦帝國以來,大一統(tǒng)的整體主義國家觀念一直存在于中國的政治生活中,政治生活為以皇帝為首的官僚集團(tuán)所壟斷,統(tǒng)治權(quán)高度集中于中央,中央權(quán)力又高度集中于皇帝,皇帝成為國家統(tǒng)一性和整體性的象征,最終形成皇權(quán)政治與大一統(tǒng)政治的混合體政權(quán)模式。在大一統(tǒng)概念中,國家統(tǒng)一、政治統(tǒng)一就是整體國家觀的基本內(nèi)容。政治版圖的“統(tǒng)一”是其途徑,而“天下大治”則是最終目標(biāo),政治上的“統(tǒng)一”是大一統(tǒng)理想狀態(tài)的先決條件。因此,中國歷史上雖然經(jīng)歷了很多中央集權(quán)衰弱、地方分裂、外族入侵和改朝換代的巨大社會(huì)動(dòng)蕩,但是,統(tǒng)一的國家和中央集權(quán)的傳統(tǒng)從來也沒有放棄過。中央集權(quán)、單一制等制度設(shè)計(jì)成為整體國家觀的政治范式,在制度選擇上具有優(yōu)先性,其深刻支配著國人對(duì)于國家歷史與國家前途的思維模式。聯(lián)邦論雖然強(qiáng)調(diào)由省自治實(shí)現(xiàn)聯(lián)省政府,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)帝國的民主轉(zhuǎn)型,形式上好似自下而上的構(gòu)建模式。但是,這種狀況的出現(xiàn),卻是當(dāng)時(shí)弱勢(shì)中央政府不能實(shí)現(xiàn)對(duì)于全國的實(shí)際控制而形成的非常態(tài)政治現(xiàn)象。如果實(shí)行聯(lián)邦制,實(shí)際上將成為自上而下地打破幾千年的國家觀念與政治傳統(tǒng),轉(zhuǎn)換國家而為地方邦的模式。這不但與美國的建國路徑迥然相反,也將得不到中國傳統(tǒng)政治資源的支持,并且在列強(qiáng)環(huán)伺的國際環(huán)境中也具有極大的危險(xiǎn)性。因而,楊適夷警告指出:“從法理上論之,中國乃單一國也民主國也立憲國也,則是欲將中國改為聯(lián)邦者已是將中國國家形體從根本上破壞也。蓋中國既為單一國,則各省自當(dāng)為地方團(tuán)體,夫單一國地方團(tuán)體之權(quán),乃從中央所授予,若改聯(lián)邦,則中央與地方立于對(duì)等地位,即不然亦須受地方之限制,若繩以國法是改國家而非改政府矣。”［14］

中國的聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)的發(fā)展,雖有自由主義知識(shí)分子的鼓吹,但是地方軍閥基于省區(qū)主義的考慮也為聯(lián)邦論提供了主要?jiǎng)恿碓?因而,聯(lián)邦論與省憲運(yùn)動(dòng)則直接成為地方軍閥割據(jù)的借口。省區(qū)自治并不是地方自治傳統(tǒng)發(fā)展的必然要求,自然不能得到民眾擁護(hù)而為聯(lián)邦制的發(fā)展提供所需要的政治土壤,因此,制作精良的省憲法雖體現(xiàn)了憲政制度的進(jìn)步,但并未成為真正憲政意義上的實(shí)踐,最后卻演變?yōu)榈胤杰婇y對(duì)抗中央的武器。這也導(dǎo)致了聯(lián)邦制建設(shè)中的困境:聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)進(jìn)行得越深入,地方割據(jù)的現(xiàn)象越嚴(yán)重。為了使聯(lián)邦制獲得認(rèn)同,中國聯(lián)邦論者在政治設(shè)計(jì)上甚至對(duì)聯(lián)邦制進(jìn)行了改革,造成了其制度精神的不完整和制約性,聯(lián)邦制運(yùn)用并沒有真正體現(xiàn)聯(lián)邦精神。如1923年《曹錕憲法》雖然實(shí)現(xiàn)了與國是憲草的良性互動(dòng),但是,其以中央集權(quán)精神為主導(dǎo)而融合聯(lián)邦制內(nèi)容,使得國家憲法出現(xiàn)了自相矛盾之處。為此,楊幼炯指出:“此次憲法……實(shí)具有聯(lián)邦之性質(zhì),而又居然以統(tǒng)一國家冠其篇,其矛盾模糊,是此次憲法最大之缺點(diǎn)。”［15］民主化的進(jìn)程是實(shí)現(xiàn)國家一體化的必要條件,徐勇指出:“歐美國家,民族——國家和民主——國家的建構(gòu)是統(tǒng)一同步的,而在中國這類后發(fā)國家,不僅民族——國家和民主——國家建構(gòu)是不同步的,而且會(huì)產(chǎn)生矛盾?！保?6］因此,當(dāng)中國聯(lián)邦主義與聯(lián)省自治、省區(qū)運(yùn)動(dòng)結(jié)盟時(shí),它顯然無法解決地方主義導(dǎo)致的國家能力衰落的困局,從而走向了聯(lián)邦主義的反面,無法實(shí)現(xiàn)國家的民主轉(zhuǎn)型。

從歷史淵源上看,美國聯(lián)邦主義的形成是歐洲民主和法治文明發(fā)展的結(jié)晶,尤其是英國的民主和憲政傳統(tǒng)。這其中最重要的就是民眾因普通法傳統(tǒng)而形成的對(duì)憲法和法律的認(rèn)同感,社會(huì)中濃厚的自然權(quán)利意識(shí)和憲法的權(quán)利宣言形成良好互動(dòng),法律至上意識(shí)為英美憲法和憲政的產(chǎn)生和生成提供了法律控權(quán)基礎(chǔ)。因此,美國聯(lián)邦憲法制定后,美國民眾對(duì)于憲法的尊重是發(fā)自內(nèi)心的,聯(lián)邦憲法的推行并沒有遇到信仰上的難題。而聯(lián)邦體制關(guān)于中央和地方分權(quán)的立法體制也得以比較順利形成。

反觀中國,由于中國自古以來是一個(gè)政治中心主義文化傳統(tǒng)的國家,所謂政治中心主義,指的是它所強(qiáng)調(diào)的法律、規(guī)則,是與西方完全不同的法律規(guī)則,是政治化和政治本位的。在泛政治體制下,古代法律體制實(shí)質(zhì)上就是皇帝用來管理官僚和社會(huì)的體制,“引禮入法”形成的是“有治人,無治法”的法制工具主義,強(qiáng)調(diào)對(duì)人的統(tǒng)治與控制。強(qiáng)調(diào)法律的合用性,重視法律作為統(tǒng)治者的“治之柄”和“治之具”屬性,國家吞沒社會(huì),政治支配了社會(huì),“國法”成為“王道”的結(jié)晶。這種政治文化積淀為近代中國所繼承,在中西政治法律文化沖突中,憲法始終無法擺脫權(quán)力和傳統(tǒng)道德的控制與束縛。在“有道”伐“無道”的政治話語中,形成軍閥混戰(zhàn)局面。省憲與國憲都無法實(shí)現(xiàn)對(duì)于國家政治生活的調(diào)整,憲法的民權(quán)規(guī)定與民眾的權(quán)利意識(shí)無法形成有效互動(dòng),造成民眾對(duì)于武力統(tǒng)一的厭倦以及對(duì)于國會(huì)或臨時(shí)約法等法統(tǒng)的不認(rèn)同。有人指出:“有許多事實(shí),證明省憲是一紙空文,割據(jù)的軍閥依然大權(quán)獨(dú)攬?！杂梅蓙碓黾拥胤綑?quán)限,便說可以變更這種強(qiáng)盜世界,未免太迷信法律了?！保?7］而聯(lián)邦制的形成必須要有成文憲法,在憲法中對(duì)中央與地方權(quán)限進(jìn)行明確劃分,中央與地方在執(zhí)行任務(wù)時(shí),對(duì)于憲法規(guī)定必須形成尊重觀念,不得任意更改,否則得到的只能是白紙黑字。因此,田炯錦指出:“茍欲實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦制,必先使法律有效。如果一國之內(nèi)無論中央當(dāng)局或地方長官,若視法律等于廢紙,則聯(lián)邦制根本無法成立,因?yàn)樵诼?lián)邦制下,中央及地方權(quán)利,不能藉人力保障,其惟一之保障,就是憲法條文,如果大家對(duì)憲法隨便違背,則聯(lián)邦制焉能實(shí)行?！保?8］聯(lián)邦主義是西方國家法治化的產(chǎn)物,相比較而言,中國缺乏法律信仰和憲法保障的傳統(tǒng),在憲法工具主義思維導(dǎo)引下,建設(shè)聯(lián)邦制只會(huì)為軍閥地方割據(jù)提供法理外衣,而無法促進(jìn)聯(lián)邦主義在中國的興起。

三 、聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)之民主發(fā)展意義

聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)的目的在于以美國聯(lián)邦主義為制度藍(lán)本,在中國建立聯(lián)邦憲政體制。它的理論具有三方面的內(nèi)容:以自治省的聯(lián)合形式而構(gòu)造國家結(jié)構(gòu)的模式;以省自治作為推進(jìn)民主政治的實(shí)施途徑;由省自治到聯(lián)省自治再到聯(lián)邦性質(zhì)的聯(lián)省政府。以各省自定省憲以促自治,用省自治來實(shí)現(xiàn)保障國民自身之權(quán)利。即以分裂的現(xiàn)狀為基點(diǎn),各個(gè)省區(qū)自定省憲,自選議會(huì),實(shí)行省區(qū)自治,然后由各省指派代表,成立聯(lián)省會(huì)議,就共同關(guān)心的問題進(jìn)行商討,就所達(dá)成協(xié)議匯整為全國聯(lián)省憲法,然后根據(jù)聯(lián)省憲法,選舉總統(tǒng),組成代表中央的聯(lián)省政府,實(shí)現(xiàn)和平、漸進(jìn)式的統(tǒng)一。中國人民也就在省自治的過程中,行使每個(gè)人擁有的民權(quán)經(jīng)驗(yàn),最終使國家擁有民主憲法。［2］21因此,聯(lián)省自治理論是以聯(lián)省的方式構(gòu)建具有聯(lián)邦色彩的國家結(jié)構(gòu)形式,它不是先統(tǒng)一后民主,也不是先民主后統(tǒng)一,而是國家統(tǒng)一和民主建設(shè)結(jié)合成一個(gè)同一步驟,既具有批判意義,同時(shí)亦具有建設(shè)意義。

地方分權(quán)與自治是近代憲政的有機(jī)組成部分,伊拉扎指出:“聯(lián)邦制通常被界定為與權(quán)力的分配和共享有關(guān),但是,聯(lián)邦制還具有一個(gè)對(duì)公正的概念所做出的與生俱來的承諾。權(quán)力的分配與制衡是必要的,但是聯(lián)邦主義是作為民主和公正的形式提出來的,強(qiáng)調(diào)自由與公民的參與?！保?9］聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)之規(guī)范兩級(jí)政府權(quán)限、保障民權(quán),實(shí)現(xiàn)憲政民主國家的政治訴求,具有強(qiáng)烈的民主色彩。歷史上中央集權(quán)主義雖然為維護(hù)國家統(tǒng)一發(fā)揮過重要的作用,但是,專制主義也成為其揮之不去的陰影。面臨建立強(qiáng)大政府與實(shí)現(xiàn)民主化的雙重挑戰(zhàn),美國憲政聯(lián)邦模式成為中國知識(shí)分子強(qiáng)國富民的政體選擇。既實(shí)現(xiàn)強(qiáng)大的中央政府,又能保持靈活的地方政治;既建立一個(gè)憲政國家,又實(shí)現(xiàn)中央與地方分權(quán),聯(lián)邦制能克服大國集權(quán)與地方分權(quán)之間的矛盾,這種制度似乎切合了當(dāng)時(shí)中國政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求,自然就獲得了更多知識(shí)分子的擁護(hù)。許多知識(shí)分子對(duì)于聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)的支持,說明這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)本質(zhì)上不是軍閥的武裝割據(jù)運(yùn)動(dòng),否則,正如劉軍寧所指出的,難道那么多的自由派知識(shí)分子笨到連軍閥假聯(lián)省自治以圖割據(jù)的野心的禍心都看不出來嗎?［20］實(shí)際上,通過發(fā)展民治以制約軍閥專權(quán)的思考,就深刻地蘊(yùn)涵在聯(lián)省自治所追求的目標(biāo)之中。胡適強(qiáng)調(diào):“增加地方的實(shí)權(quán);使地方充分地發(fā)展他的潛勢(shì)力,來和軍閥作戰(zhàn),來推翻軍閥。這是省自治的意義,這是聯(lián)邦運(yùn)動(dòng)的作用?！保?1］聯(lián)省自治的省自治模式表面上好像在鼓勵(lì)省區(qū)獨(dú)立,但其本義卻是在促進(jìn)聯(lián)合,實(shí)現(xiàn)民主,并以漸進(jìn)的法治模式取代急進(jìn)的武力統(tǒng)一模式。所以,應(yīng)該肯定宣傳聯(lián)邦論者們的正當(dāng)動(dòng)機(jī),這如同承認(rèn)聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)本身所具有的積極意義一樣。而即使聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)失敗了,但是,同樣也留下了諸多關(guān)于中國民主轉(zhuǎn)型的世紀(jì)思考。

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［責(zé)任編輯：王繼洲］

The Federalism Movement and the Democratic Transition Dilemma

in Modern China

LONG Chang慳n

(School of Law, Anhui University of Technology, Maanshan, Anhui 243002, China)

Abstract: The federalism movement was a political movement to build federal government, which was another new democracy transition from autocracy to constitutionalism. Compared with American construction of federalism course, the democracy transformation for the early Republic of China had meet a complex situation. The different development way between America and China which results in federation depiction arises inversion and confusion. China lacks tradition of local autonomy and democracy which causes federation not to suit for China reality and Federation can憈 answer two questions in China, nor let nation constitutionalism come true, then the democracy of transform also became unreality. Finally, the fate of federalism movement was defeated.

Key words: federalism; federalism movement in modern China; constitutionalism democracy; political integration; political transition