從財(cái)政視角看進(jìn)一步深化行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體制改革

章劍鋒

摘要：行政事業(yè)單位是政府履行公共服務(wù)職能的主體，其占有和使用得資產(chǎn)是履行公共服務(wù)職能的重要物質(zhì)保障.隨著我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的逐步深入，財(cái)政部不斷出臺(tái)《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財(cái)政部令第35號(hào)）、《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財(cái)政部令第36號(hào)）和《行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查核實(shí)管理辦法》等文件，進(jìn)一步夯實(shí)財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)工作，健全管理機(jī)制、保障國(guó)有資產(chǎn)的完整和安全，徹底摸清家底，最大程度發(fā)揮固定資產(chǎn)的效益。為進(jìn)一步加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理，本文結(jié)合資產(chǎn)清查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和相關(guān)管理理論，探析行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理現(xiàn)狀存在的缺陷，探討有關(guān)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；資產(chǎn)管理；財(cái)政視角

中圖分類(lèi)號(hào)：F810.6 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）028-000-02

一、加強(qiáng)行政事業(yè)資產(chǎn)管理的重要意義

1.是公共財(cái)政制度建設(shè)的重要組成部分。按照公共財(cái)政公開(kāi)透明和績(jī)效的要求，行政事業(yè)單位編制資產(chǎn)購(gòu)置預(yù)算必須依據(jù)其現(xiàn)有資產(chǎn)現(xiàn)狀和公共服務(wù)供給需要，提出科學(xué)合理的預(yù)算安排。行政事業(yè)單位所耗費(fèi)的公共資源不僅包括其申請(qǐng)的預(yù)算資金，還包括其占有和使用資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。公共財(cái)政的評(píng)價(jià)體系要求財(cái)政從實(shí)物管理轉(zhuǎn)向?qū)嵨锖蛢r(jià)值并重，通過(guò)價(jià)值管理統(tǒng)籌政府公共資源配置，提升政府運(yùn)作效率。

2.是轉(zhuǎn)變政府職能的重要舉措。政府通過(guò)資產(chǎn)配置和人員配置等運(yùn)作，其最終目的為提供公共服務(wù)。按照成本效益原則，如相關(guān)公共服務(wù)可由社會(huì)主體提供，按照效率原則，可通過(guò)“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”，政府由公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的購(gòu)買(mǎi)者和監(jiān)管者，從根本上改變政府大包大攬的現(xiàn)狀。相應(yīng)原配置的行政事業(yè)單位資產(chǎn)可統(tǒng)籌調(diào)配，保障公共服務(wù)所需的資產(chǎn)由政府單一供給轉(zhuǎn)向社會(huì)化、多元化供給。

3.是進(jìn)一步推進(jìn)廉政建設(shè)的重要舉措。一段時(shí)間以來(lái)，各地政府以行政級(jí)別為基礎(chǔ)核定公務(wù)人員辦公面積，超標(biāo)者予以糾正或查處。并逐步推進(jìn)公車(chē)改革，減少公車(chē)配置，改以按行政級(jí)別發(fā)放公車(chē)補(bǔ)貼。這些廉政建設(shè)措施均涉及辦公用房、公車(chē)等金額較大的行政事業(yè)單位資產(chǎn)。如何進(jìn)一步完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，關(guān)注資產(chǎn)使用績(jī)效，從資產(chǎn)購(gòu)置、使用以及處置等環(huán)節(jié)加強(qiáng)制度建設(shè)，消除腐敗產(chǎn)生土壤，成為財(cái)政治理推進(jìn)廉政建設(shè)的重要內(nèi)容。

二、資產(chǎn)清查中發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題

1.資產(chǎn)管理主體意識(shí)不到位。在開(kāi)展資產(chǎn)清查前，不少單位不同程度存在“重錢(qián)輕物、重購(gòu)輕管”現(xiàn)象，固定資產(chǎn)日常規(guī)范化管理意識(shí)淡薄，資產(chǎn)登記意識(shí)不強(qiáng)，甚至有抵觸情緒，存在應(yīng)付檢查現(xiàn)象，辦公設(shè)備等資產(chǎn)調(diào)撥，未經(jīng)資產(chǎn)管理部門(mén)和財(cái)務(wù)裝備部門(mén)辦理手續(xù)，在資產(chǎn)使用部門(mén)之間，自行相互轉(zhuǎn)移使用，造成資產(chǎn)賬卡資料與實(shí)物不符或去向不明。

2.固定資產(chǎn)管理機(jī)制不夠落實(shí)。一是職責(zé)分工機(jī)制不落實(shí)，資產(chǎn)管理部門(mén)、財(cái)務(wù)裝備部門(mén)的職責(zé)劃分界限模糊。二是固定資產(chǎn)管理專(zhuān)職人員少、兼職人員多，工作職責(zé)難落實(shí)。三是資產(chǎn)使用部門(mén)應(yīng)指定一名資產(chǎn)管理兼職人員制度落實(shí)不到位。四是固定資產(chǎn)管理流程不夠落實(shí)，執(zhí)行不到位，固定資產(chǎn)日常管理環(huán)節(jié)較多，實(shí)際工作中不流暢。五是資產(chǎn)配制預(yù)算管理意識(shí)淡薄，資產(chǎn)配制隨意性，存在重復(fù)購(gòu)置、資產(chǎn)閑置現(xiàn)象。

3.賬賬、賬物不相符。在清查中發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)部分單位存在賬賬不相符，賬物不相符的問(wèn)題。一是固定資產(chǎn)賬簿記錄不完整。添置設(shè)施設(shè)備時(shí)，有的財(cái)務(wù)資產(chǎn)賬與實(shí)物資產(chǎn)賬登記都不夠及時(shí)，甚至還有資產(chǎn)漏登賬現(xiàn)象；已完工辦公場(chǎng)所等基建工程，未及時(shí)辦理財(cái)務(wù)決算及產(chǎn)權(quán)登記，未作固定資產(chǎn)賬目登記；房改出售的職工住房，房屋產(chǎn)權(quán)已辦理過(guò)戶(hù)手續(xù)，但未及時(shí)對(duì)單位固定資產(chǎn)賬務(wù)進(jìn)行調(diào)賬。二是固定資產(chǎn)賬簿記錄不同步。添置設(shè)施設(shè)備時(shí)，有的財(cái)務(wù)資產(chǎn)賬有及時(shí)登記，但實(shí)物資產(chǎn)賬未及時(shí)登記；有的實(shí)物資產(chǎn)賬有及時(shí)登記，但財(cái)務(wù)資產(chǎn)賬未及時(shí)登記；資產(chǎn)處置時(shí)，財(cái)務(wù)資產(chǎn)賬和實(shí)物資產(chǎn)賬未能同步進(jìn)行相應(yīng)賬務(wù)處理。三是固定資產(chǎn)賬卡記錄調(diào)整滯后。單位內(nèi)部部門(mén)之間資產(chǎn)調(diào)整，未經(jīng)實(shí)物管理部門(mén)辦理調(diào)撥手續(xù)；人員調(diào)動(dòng)，未向?qū)嵨锕芾聿块T(mén)辦理個(gè)人使用資產(chǎn)退交手續(xù)。

4.已達(dá)報(bào)廢期和長(zhǎng)期閑置的資產(chǎn)管理缺失。隨著辦公自動(dòng)化和各類(lèi)設(shè)備更新的加快，各類(lèi)資產(chǎn)更新后，許多淘汰落后的設(shè)備，疏于管理和處置，有新的不管舊的，造成資產(chǎn)浪費(fèi)和流失；已報(bào)廢、損壞的固定資產(chǎn)，長(zhǎng)期未核銷(xiāo)，造成資產(chǎn)底數(shù)失真，影響預(yù)算安排。

三、資產(chǎn)清查存在問(wèn)題的原因分析

1.管理職責(zé)制度安排導(dǎo)致相關(guān)管理規(guī)定無(wú)法落實(shí)。行政事業(yè)單位做為公共服務(wù)提供單位，有別于私人企業(yè)等社會(huì)組織，資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)在制度安排上已分離。行政事業(yè)單位往往存在只要對(duì)于公共資產(chǎn)不貪不占，對(duì)其是否有效使用常常漠不關(guān)心的心態(tài)。機(jī)關(guān)事務(wù)管理局往往僅關(guān)心是否按照標(biāo)準(zhǔn)配備，對(duì)于資產(chǎn)價(jià)值管理并不在意。財(cái)政部門(mén)往往僅關(guān)注資產(chǎn)購(gòu)置資金預(yù)算安排，對(duì)資產(chǎn)統(tǒng)籌使用缺乏關(guān)注。部門(mén)間職責(zé)不清導(dǎo)致資產(chǎn)日常管理得不到應(yīng)有重視，對(duì)資產(chǎn)管理的亂象也得不到應(yīng)有的治理。

2.資產(chǎn)管理制度還不完善。一是資產(chǎn)配置存在較為嚴(yán)重的失衡性。各行政事業(yè)單位所占有、使用的資產(chǎn)數(shù)量往往與其行政級(jí)別、爭(zhēng)取資金能力關(guān)系較大，而非取決于其承擔(dān)的任務(wù)量。中省屬單位資產(chǎn)購(gòu)置資金來(lái)源渠道多于地方企業(yè)，除本級(jí)預(yù)算安排外，往往額外向地方政府爭(zhēng)取資金超配相關(guān)資產(chǎn)。業(yè)務(wù)主管單位往往又直接購(gòu)置車(chē)輛等資產(chǎn)配置到各基層單位。行政事業(yè)單位之間的資產(chǎn)配備缺乏統(tǒng)一管理。二是資產(chǎn)使用效率低下。資產(chǎn)使用缺乏評(píng)估與監(jiān)督，存量資產(chǎn)與預(yù)算管理脫節(jié)。資產(chǎn)管理上缺乏調(diào)撥調(diào)劑等工作機(jī)制，部分單位存在大量閑置資產(chǎn)，資產(chǎn)使用效率低下。三是對(duì)行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的內(nèi)部控制制度存在空白，對(duì)固定資產(chǎn)在設(shè)置專(zhuān)人管理，建立入庫(kù)、出庫(kù)等日常管理制度，并按照職能分離設(shè)置內(nèi)部制約體系方面尚缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)。

3.固定資產(chǎn)信息不完備。一是現(xiàn)行我國(guó)行政機(jī)關(guān)部門(mén)固定資產(chǎn)管理不計(jì)提折舊，，不能及時(shí)、準(zhǔn)確反映固定資產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值，保持固定資產(chǎn)資產(chǎn)價(jià)值的真實(shí)性和實(shí)時(shí)性。二是固定資產(chǎn)信息披露和評(píng)價(jià)制度尚未建立，社會(huì)公眾尚未便利渠道獲取行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)相關(guān)信息，無(wú)從對(duì)其所使用的固定資產(chǎn)是否與其工作任務(wù)相匹配進(jìn)行有效評(píng)價(jià)，并促進(jìn)固定資產(chǎn)的有效利用。

四、提升行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的有關(guān)措施

1.出臺(tái)行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)內(nèi)部控制指導(dǎo)制度。建議進(jìn)一步細(xì)化固定資產(chǎn)內(nèi)部控制工作指引，指導(dǎo)各單位結(jié)合本單位實(shí)際，對(duì)資產(chǎn)管理任務(wù)、管理內(nèi)容、管理原則、組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)分工、資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)評(píng)估、資產(chǎn)清查、資產(chǎn)信息化管理、監(jiān)督檢查等制定明確詳細(xì)的操作性強(qiáng)的管理機(jī)制，從制度上規(guī)范固定資產(chǎn)管理行為，堵塞管理漏洞。進(jìn)一步明確固定資產(chǎn)管理部門(mén)和固定資產(chǎn)使用部門(mén)的職責(zé)和權(quán)限，實(shí)現(xiàn)“物物有人管，人人都管物”。

要進(jìn)一步規(guī)范流程，加強(qiáng)協(xié)作。各級(jí)單位固定資產(chǎn)管理相關(guān)職能部門(mén)要加強(qiáng)協(xié)作，密切配合，切實(shí)按照工作流程，規(guī)范固定資產(chǎn)管理，嚴(yán)格手續(xù)，相互監(jiān)督，相互制約。一是規(guī)范配置管理。業(yè)務(wù)部門(mén)需增加配置資產(chǎn)時(shí)，應(yīng)提出申請(qǐng)，說(shuō)明增配原因、本部門(mén)的現(xiàn)有人數(shù)和現(xiàn)有相關(guān)資產(chǎn)配置情況等，辦公室根據(jù)部門(mén)申請(qǐng)、現(xiàn)有資產(chǎn)配置數(shù)、資產(chǎn)配置年限和標(biāo)準(zhǔn)等情況，提出資產(chǎn)配置計(jì)劃和預(yù)算意見(jiàn)，經(jīng)財(cái)務(wù)部門(mén)審核，報(bào)單位領(lǐng)導(dǎo)審定。二是規(guī)范購(gòu)置管理。購(gòu)置資產(chǎn)到貨驗(yàn)收合格后，采購(gòu)部門(mén)經(jīng)辦人將固定資產(chǎn)驗(yàn)收單及發(fā)票、合同等相關(guān)單據(jù)，交由辦公室資產(chǎn)管理人員，通過(guò)固定資產(chǎn)管理軟件填制錄入。三是規(guī)范處置及報(bào)廢管理。特別對(duì)于丟失、損毀的資產(chǎn)，要求各單位要查找原因，落實(shí)責(zé)任，提供證明、說(shuō)明材料等。通過(guò)嚴(yán)格規(guī)范資產(chǎn)處置流程，促使各單位做好內(nèi)控，充分樹(shù)立起資產(chǎn)管理、使用的責(zé)任意識(shí)；同時(shí)做好資產(chǎn)回收監(jiān)督工作。將各單位網(wǎng)絡(luò)申請(qǐng)資產(chǎn)處置清單與回收單位實(shí)際回收的資產(chǎn)清單逐條對(duì)應(yīng)，核實(shí)相符后，再進(jìn)行賬務(wù)處理，確保報(bào)廢、報(bào)損物資應(yīng)收盡收。

2.加強(qiáng)固定資產(chǎn)信息化管理。信息化通過(guò)統(tǒng)一的技術(shù)平臺(tái)，用標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)操作流程，及時(shí)、準(zhǔn)確、全面的反映固定資產(chǎn)的管理狀況。通過(guò)信息化，了解資產(chǎn)的占有和使用情況、閑置資產(chǎn)的數(shù)量和分布情況，杜絕資產(chǎn)的隨意購(gòu)置，便于資產(chǎn)的統(tǒng)籌使用。做好信息化建設(shè)，首先抓好統(tǒng)籌規(guī)劃和運(yùn)作，著眼建設(shè)完整的資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理部門(mén)與各單位的信息化系統(tǒng)互通，實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)的事前、事中和事后的不間斷監(jiān)測(cè)。并擇時(shí)聘請(qǐng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)進(jìn)行全面清查，核實(shí)家底，做到賬實(shí)相符。其次要抓好信息安全建設(shè)。建立信息安全等級(jí)保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，提升信息建設(shè)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)水平，做好安全監(jiān)控，網(wǎng)絡(luò)信任和應(yīng)急反應(yīng)體系等基礎(chǔ)建設(shè)。三是提升信息披露水平。通過(guò)信息化建設(shè)，提升資產(chǎn)管理的標(biāo)準(zhǔn)化水平，統(tǒng)一固定資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)，口徑和發(fā)放，并逐步建立完善的信息查詢(xún)和披露制度，便于通過(guò)外部監(jiān)督和內(nèi)部管控提升固定資產(chǎn)管理水平。

3.適時(shí)引入市場(chǎng)化機(jī)制提升行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)配置效率。在固定資產(chǎn)需求環(huán)節(jié)，參照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)行政單位資產(chǎn)配置采取調(diào)-租-購(gòu)-建的優(yōu)先選擇順序，根據(jù)不同時(shí)期財(cái)力狀況及比較成本，按照成本效益原則選擇最優(yōu)方案。在固定資產(chǎn)存量盤(pán)活環(huán)節(jié)，按照重要性原則，首先加強(qiáng)對(duì)辦公用房的管理，明確辦公用房所有權(quán)屬于政府，使用權(quán)在單位。所有權(quán)由財(cái)政部門(mén)代表政府來(lái)行使，或由財(cái)政部門(mén)委托專(zhuān)門(mén)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體管理。專(zhuān)門(mén)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)與使用單位在辦公用房上存在租賃關(guān)系，根據(jù)辦公用房地段和新舊等不同，采用價(jià)格杠桿體現(xiàn)租金成本。財(cái)政部門(mén)同時(shí)按照辦公用房定額標(biāo)準(zhǔn)撥付使用單位辦公用房預(yù)算資金，用預(yù)算手段實(shí)現(xiàn)對(duì)辦公用房使用的控制和管理，實(shí)現(xiàn)辦公用房分配從實(shí)物配置轉(zhuǎn)向價(jià)值管理。由于辦公用房實(shí)現(xiàn)了價(jià)值管理，成為有穩(wěn)定租金收入的物業(yè)，在辦公用房建設(shè)環(huán)節(jié)，可引入社會(huì)資本投資建設(shè)，節(jié)約財(cái)政一次性資金投入。同時(shí)通過(guò)價(jià)值管理，可盤(pán)活單位閑置固定資產(chǎn)，提高社會(huì)效率。