提高土地整治項目的農(nóng)民參與度研究
——以河北省為例

■ 鄭小剛/魏 靜/劉樹明/王晨剛

（1．河北省土地整理服務(wù)中心，石家莊 050051；2．河北省地質(zhì)調(diào)查院，石家莊 050081）

提高土地整治項目的農(nóng)民參與度研究
——以河北省為例

■ 鄭小剛1/魏 靜2/劉樹明1/王晨剛1

（1．河北省土地整理服務(wù)中心，石家莊 050051；2．河北省地質(zhì)調(diào)查院，石家莊 050081）

文章以河北省為例，詳細介紹土地整治項目農(nóng)民參與現(xiàn)狀，從國土資源管理部門和農(nóng)民自身兩個角度分析土地整治農(nóng)民參與存在的問題，在此基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)對策：通過加大宣傳力度和有針對性地組織開展教育培訓(xùn)，提升國土資源管理部門的“土地整治農(nóng)民參與”意識和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自覺參與意識；建立相關(guān)制度，制定土地整治農(nóng)民參與具體規(guī)范，完善土地整治農(nóng)民參與的法律要求；細化土地整治農(nóng)民參與環(huán)節(jié)，參與方式；建立土地整治農(nóng)民參與激勵措施，保障農(nóng)民全程參與土地整治。

土地整治項目；農(nóng)民參與；河北

0 引言

土地整治的本質(zhì)是對田、水、路、林、村的綜合整治，是在不加重農(nóng)民負擔(dān)的情況下，由政府主導(dǎo)投資建設(shè)農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施、調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)、增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化農(nóng)田景觀、促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的重要途徑。土地整治作為一項“德政工程”“民心工程”，是為農(nóng)民辦好事、辦實事，要使這項 “德政、民心 ”工程做得更好、更到位，農(nóng)民參與必不可少。農(nóng)民能否全程參與到土地整治，關(guān)系到土地整治項目選址是否符合當(dāng)?shù)亍懊褚狻?，工程建設(shè)能否達到當(dāng)?shù)亍靶囊狻?，產(chǎn)生效益能否最終實現(xiàn)“最大化”。本文以河北省為例，對如何提高農(nóng)民在土地整治項目中的參與度問題進行研究，以期對相關(guān)工作有所助益。

1 河北省土地整治項目農(nóng)民參與現(xiàn)狀

1.1 參與制度的建立

“十二五”期間，河北省全力推進高標(biāo)準基本農(nóng)田整治和大力開展耕地占補平衡工作。其中高標(biāo)準基本農(nóng)田建設(shè)項目完成立項2434萬畝；占補平衡項目新增耕地110.65萬畝，實現(xiàn)了“先補后占、占補平衡、占優(yōu)補優(yōu)”。在實施土地整治項目過程中非常重視農(nóng)民參與，有關(guān)實施管理辦法中有明確要求：立項階段，項目設(shè)計要征求有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的意見；項目實施階段，要求項目實施接受村民監(jiān)督小組的監(jiān)督；驗收階段，要求項目區(qū)所在村民代表參與項目竣工驗收，并出具村民監(jiān)督小組意見書。

1.2 參與現(xiàn)狀及存在的問題

盡管河北省有關(guān)文件明確了土地整治農(nóng)民參與制度，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，普遍存在管理意識上對農(nóng)民參與土地整治不重視，不知如何讓農(nóng)民參與等問題；農(nóng)民自身對參與土地整治項目不重視，不知如何參與等問題，制度規(guī)定在一定程度上停留在“理論和紙質(zhì)”層面。

1.2.1 國土資源管理部門對農(nóng)民參與土地整治認識不夠

土地整治的最終目標(biāo)是讓項目所在地農(nóng)民受益，為保障農(nóng)民的最大利益，在項目實施過程中，首先是要讓農(nóng)民參與，了解其真實想法和利益所在，這樣才能推動土地整治工作健康有序開展，發(fā)揮最大效益。然而，當(dāng)前河北省土地整治項目實施基本上是采用“自上而下”的運作模式，縣級國土資源管理部門是參與主體。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一是存在縣級國土資源管理部門對農(nóng)民參與土地整治的意義認識不夠，認為土地整治項目是政府主導(dǎo)行為，政府意志貫穿于項目實施全過程，忽視農(nóng)民意愿；二是具有“膽怯”思想，擔(dān)心農(nóng)民參與會導(dǎo)致影響項目實施進度、實施效果，影響自己的工作和政績，往往讓農(nóng)民參與土地整治成為一種“例行公事”；三是縣級國土資源管理部門缺乏相應(yīng)的讓農(nóng)民參與土地整治的經(jīng)驗，缺乏相應(yīng)的規(guī)范作指導(dǎo)，如在設(shè)計階段不知道如何征求村民意見，在項目實施階段，不知道如何成立村民監(jiān)督小組，不清楚村民監(jiān)督工程的具體操作規(guī)程等，導(dǎo)致村民參與不規(guī)范，不具有代表性。

1.2.2 村民自覺參與意識不強，參與廣度、深度不夠

經(jīng)調(diào)查，一是部分村民認為土地整治項目是無償給當(dāng)?shù)赝恋仄秸?、打井、鋪管道、架線、修路，已經(jīng)是“求之不得”的事情，自己不需要參與，對國土資源管理部門實施很放心，或者認為土地整治同自身不存在任何關(guān)系，是政府、國土資源管理部門的事，“政府、國土資源管理部門說如何干就如何干，農(nóng)民參與了也白參與”；二是部分村民對土地整治項目有所參與，但由于宣傳、參與機制不完善，導(dǎo)致參與廣度、深度不夠，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有10%的農(nóng)村參與了項目立項階段的征求意見過程，不到1%的農(nóng)民參與了項目實施階段的過程，只有個別農(nóng)民參與了項目后期管護。由于農(nóng)民自身文化水平、個人“狹隘主義”、對項目建設(shè)工程內(nèi)容了解不到位等原因，導(dǎo)致項目設(shè)計多次變更、進展緩慢，項目監(jiān)督工程數(shù)量、質(zhì)量存在問題，后期管護只落到“紙面”層次，未落到實處，后期效益無法發(fā)揮。

2 提高土地整治項目農(nóng)民參與度的幾點思考

2.1 完善土地整治農(nóng)民參與相關(guān)制度

首先，以國家制定《土地整治條例》為契機，完善土地整治農(nóng)民參與的法律要求。其次，根據(jù)已有辦法和規(guī)定，制定土地整治農(nóng)民參與的具體規(guī)范，理清農(nóng)民參與過程中具體的機構(gòu)、內(nèi)容、人員等方面內(nèi)容，從參與程序、參與內(nèi)容上規(guī)范農(nóng)民參與。最后，要完善立項階段的公開征詢意見制度、公示制度和聽證制度，實施和驗收階段的公告制度、村民監(jiān)督制度，實施后的后期管護制度，從而確保土地整治農(nóng)民參與從項目立項勘測設(shè)計，到項目實施監(jiān)督、驗收，直至后期管護的法制化、規(guī)范化。

2.2 提升土地整治農(nóng)民參與意識，提高農(nóng)民參與能力

為有效推進土地整治農(nóng)民參與，建議：一是加大宣傳力度，通過構(gòu)建宣傳平臺，主要通過地方權(quán)威新聞媒介如電視、廣播、報刊、網(wǎng)絡(luò)等，以及農(nóng)村當(dāng)?shù)卮逭?wù)公開欄、宣傳標(biāo)語，“送科技下鄉(xiāng)”，舉辦講座、發(fā)放知識手冊等方式，宣傳土地整治相關(guān)知識信息，以此來提高農(nóng)民對土地整治的認識，了解土地整治的目的、意義及其與自身的關(guān)系，提高農(nóng)民的參與意識和積極性。二是有針對性地組織開展教育培訓(xùn)，對土地整治從業(yè)人員進行專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，使其及時掌握行業(yè)相關(guān)政策信息，了解農(nóng)民參與土地整治的方式方法，提高自身業(yè)務(wù)能力和素養(yǎng)，規(guī)范有序地開展工作。三是通過通俗易懂、循序漸進、靈活多樣的方法對農(nóng)民開展培訓(xùn)，提升其對土地整治的認識程度，了解土地整治規(guī)劃、設(shè)計、工程建設(shè)土地標(biāo)準等知識，讓其科學(xué)地參與土地整治。

2.3 細化土地整治農(nóng)民參與環(huán)節(jié)、參與方式

土地整治項目實施整個過程的農(nóng)民參與，按照實施程序應(yīng)包括項目立項、實施、驗收及后期管護四個階段。在立項階段，縣級國土資源管理部門土地整治機構(gòu)向宜開展土地整理的村莊提出建議，村委會要充分征求當(dāng)?shù)卮迕竦囊庖?，集中大家的意愿；同時對當(dāng)?shù)卮迕竦姆N植習(xí)慣、土地權(quán)屬、自然條件和現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施狀況進行調(diào)查，在充分了解農(nóng)民需求的基礎(chǔ)上開展規(guī)劃設(shè)計。規(guī)劃設(shè)計完成后，要進行公示、聽證，公示聽證無異議后，出具農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的意見方可向上級申請批準立項。實施階段，要充分考慮農(nóng)民經(jīng)濟利益，讓當(dāng)?shù)卮迕瘛巴豆ね秳凇?，將土地平整、水土保持等簡單工程交由?dāng)?shù)卮迕褡约焊?，直接參與工程建設(shè)。對于泵站、機井、管道鋪設(shè)、電力工程、農(nóng)橋、涵洞等專業(yè)性較強的農(nóng)田水利和道路工程，通過招投標(biāo)選擇施工單位。成立村民監(jiān)督小組，通過村民監(jiān)督小組對工程質(zhì)量實時監(jiān)督，對出現(xiàn)與設(shè)計不符或質(zhì)量達不到設(shè)計要求的，必須進行返修或重修，直到達到設(shè)計要求為止。驗收階段，首先是縣級國土資源管理部門土地整治機構(gòu)對項目進行自查，自查時縣級國土資源管理部門土地整治機構(gòu)組織由涉及的相關(guān)部門、項目區(qū)所在村民代表參與組成的自查小組，根據(jù)批復(fù)的規(guī)劃設(shè)計內(nèi)容，對土地平整、農(nóng)田水利、田間道路、其他等各單項工程逐項進行檢查驗收，并出具村民監(jiān)督小組意見書。自查合格后，向市級國土資源管理部門申請驗收，市級國土資源管理部門邀請相關(guān)部門專家組成驗收組進行驗收。后期管護階段，首先確定當(dāng)?shù)卮逦瘯鳛楹笃诠茏o主體，將項目移交村委會，再由村委會落實到個人，并與村委會簽訂“耕地保護責(zé)任書”和“工程管護協(xié)議”，保證耕地質(zhì)量、數(shù)量不降低以及新修水利設(shè)施、道路正常使用和日常維護。

2.4 建立土地整治農(nóng)民參與激勵措施，激發(fā)農(nóng)民參與潛力

首先，建立國土資源管理部門激勵措施，對農(nóng)民參與土地整治組織有序、項目實施順利、效益發(fā)揮巨大的地方所在國土資源管理部門人員、單位，在年終評優(yōu)、職稱評定、物質(zhì)獎勵等方面給予激勵。其次，建立農(nóng)民參與激勵措施，對積極參與、建議合理、監(jiān)督認真負責(zé)、后期管護到位的農(nóng)民給予一定的物質(zhì)獎勵，以鼓勵和帶動農(nóng)民主動參與。此外，鼓勵農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟合作組織自發(fā)開展整治工作。隨著土地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)制度的不斷完善，農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營是農(nóng)村發(fā)展的大勢所趨。對有強烈意愿且有投資實力的農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟合作組織給予政策支持并給予資金補助，允許參與、自主開展土地整治，發(fā)揮農(nóng)民的主動性。

3 結(jié)語

綜上，通過加大宣傳力度和有針對性的組織開展教育培訓(xùn)，提升國土資源管理部門的“土地整治農(nóng)民參與”意識和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自覺參與意識；建立相關(guān)制度，完善土地整治農(nóng)民參與的法律要求，制定土地整治農(nóng)民參與具體規(guī)范；細化土地整治農(nóng)民參與環(huán)節(jié)、參與方式；建立土地整治農(nóng)民參與激勵機制，從而保障農(nóng)民全程參與土地整治，保障土地整治項目在“陽光下”實施，真正成為讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)民受益的“民心工程”。

[1]河北省國土資源廳．河北省土地整治管理辦法[Z]．石家莊：河北省國土資源廳,2014．

[2]國土資源部土地整治中心．中國土地整治發(fā)展研究報告No．2[M]．北京：社會科學(xué)文獻出版社,2015．

[3]吳海洋．土地整治理論方法與實踐[M]．北京：地質(zhì)出版社,2014．

[4]宋志紅．農(nóng)村土地制度改革中的效率與穩(wěn)定問題探討[J]．中國國土資源經(jīng)濟,2016(4)：8-11．

[5]趙建寧,洪土林．我國土地整治公眾參與現(xiàn)狀分析[J]．江西農(nóng)業(yè)學(xué)報,2010,22(4)：204-206．

[6]李枝,詹晴．論農(nóng)村土地整理中的公眾參與與機制[J]．農(nóng)村金融,2015(6)：20-22．

[7]馮時,陶志梅．我國農(nóng)村土地整理的公眾參與與機制探究[J]．天津經(jīng)濟,2015(12)：36-38．

Research on Increasing Farmers' Participation in Land Consolidation Project—Taking Hebei Province as an Example

ZHENG Xiaogang1, WEI Jing2, LIU Shuming1, WANG Chengang1
(1. Land Consolidation and rehabilitation Center of Hebei Province, Shijiazhuang 050051, China; 2. Geological Survey Institute of Hebei Province, Shijiazhuang 050081, China)

This paper takes Hebei Province as an example to introduce the present situation of farmers 'participation in land consolidation project, and analyzes the problems of farmers' participation in land consolidation from the perspective of land resources management departments and farmers themselves. On this basis, the corresponding countermeasures are put forward as follows. Firstly, through intensifying propaganda and organizing targeted education training, enhance the consciousness of "farmers to participate in land consolidation" of both land resources management departments and farmers themselves. Secondly, establish relevant systems, develop specific norms for regulating farmers’ participate in land consolidation and improve the legal requirements. Thirdly, re fine the link and way of farmers’ participation in land consolidation.Finally, create incentives for farmers to participate in land consolidation and ensure farmers’ full participation.

land consolidation project; farmers' participation; Hebei

F301.24；F062.1

A

1672-6995（2017）10-0027-03

2017-03-29；

2017-04-11

國家自然科學(xué)基金項目“黑龍港流域土地整理項目碳排放及其影響機理研究”（41401201）

鄭小剛（1978—），男，山西省翼城縣人，河北省土地整理服務(wù)中心國土工程高級工程師，工學(xué)碩士，主要從事土地開發(fā)整理、土地復(fù)墾等研究工作。