安徽省礦業(yè)權(quán)管理情況與改革探討

■ 潘海濱

（安徽省國土資源廳，合肥 230088）

安徽省礦業(yè)權(quán)管理情況與改革探討

■ 潘海濱

（安徽省國土資源廳，合肥 230088）

安徽省近年來礦業(yè)權(quán)管理工作中，逐步優(yōu)化礦業(yè)權(quán)布局，穩(wěn)步推進礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)，積極引導(dǎo)優(yōu)勢資源向優(yōu)勢企業(yè)集聚，不斷摸索礦業(yè)權(quán)審批制度改革，積極主動為礦業(yè)權(quán)人做好服務(wù)。工作中存在著重發(fā)證輕監(jiān)管、各級國土資源部門負(fù)責(zé)礦業(yè)權(quán)登記的業(yè)務(wù)量不均衡、資源整合工作推進難度大、部分大中型礦山欠繳規(guī)費整改難度大等問題。下一步改革探討：(1)切實處理好礦業(yè)開發(fā)與生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)系；(2)改變價款（權(quán)益金）的征繳方式；(3)加大礦業(yè)權(quán)審批制度改革力度；(4)切實加大礦業(yè)權(quán)的批后監(jiān)管力度；(5)加快礦產(chǎn)資源法律法規(guī)修改進程。

礦業(yè)權(quán)管理；改革；探討；安徽

安徽省地處華東腹地，礦產(chǎn)種類較全。全省已發(fā)現(xiàn)礦種158種，列入儲量統(tǒng)計和已開采的礦種共有126種，煤、鐵、銅、硫鐵礦和石灰?guī)r為五大優(yōu)勢礦產(chǎn)。近年來，安徽省以優(yōu)化礦業(yè)權(quán)布局為抓手，穩(wěn)步推進礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)，做大做強礦業(yè)優(yōu)勢企業(yè)，不斷探索礦業(yè)權(quán)審批制度改革，依法行政、有效促進了資源的合理開發(fā)與保護。下面，筆者就安徽省近年來在礦業(yè)權(quán)管理方面重點開展的工作和下一步礦業(yè)權(quán)管理工作改革談一些個人看法。

1 安徽省近年來礦業(yè)權(quán)管理工作開展情況

1.1 逐步優(yōu)化礦業(yè)權(quán)布局

礦業(yè)權(quán)布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，是礦業(yè)經(jīng)濟良性發(fā)展的必然保障。在礦產(chǎn)資源管理工作中，安徽省始終將整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序作為重中之重。自2006年以來，安徽省持續(xù)推進兩輪礦產(chǎn)資源開發(fā)整合，加大小礦山關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)力度，礦產(chǎn)資源勘查整裝化，開發(fā)集約化、規(guī)?；讲粩嗵岣?，促進了產(chǎn)業(yè)集中度的提升，為礦山安全生產(chǎn)、環(huán)境保護和綠色發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，礦業(yè)權(quán)布局也漸趨合理。全省采礦權(quán)數(shù)從2005年的6523個下降到2015年底的1764個，大中型礦山比例由7%提高到22%，探礦權(quán)總數(shù)也從最高峰的1800多個減少到目前的不足900個，而全省的礦業(yè)產(chǎn)值卻從2005年的364億元到2015年的737億元（2011年一度達1184億元），礦業(yè)開發(fā)及其礦產(chǎn)品深加工在安徽省的經(jīng)濟發(fā)展中有著舉足輕重的地位。

1.2 穩(wěn)步推進礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)

安徽省礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)大致分三個階段：

第一階段（2000年8月至2003年7月），起步與培育階段。2001年首先在池州市開展礦業(yè)權(quán)公開拍賣試點，在取得試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在全省全面推廣。通過試點初期兩年多的努力，安徽省礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)取得了顯著成效，促進了礦業(yè)招商引資，加快了全省礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，搞活了礦業(yè)權(quán)市場。試點期間，全省礦業(yè)權(quán)一級市場共有償出讓探礦權(quán)、采礦權(quán)167宗，成交價款16.39億元。

第二階段（2003年8月至2010年9月），全面實行礦業(yè)權(quán)有償取得制度階段。首先，對歷史上無償取得的礦業(yè)權(quán)進行全面清理，按規(guī)定評估繳納價款；其次，對屬國家出資礦產(chǎn)地的新設(shè)礦業(yè)權(quán)和普通建筑用砂石粘土等可以直接設(shè)置采礦權(quán)的低風(fēng)險礦產(chǎn)，一律采取公開方式有償出讓。在此期間，安徽省一級市場共有償出讓礦業(yè)權(quán)210個，出讓總價款近90億元。其中，通過“招拍掛”方式公開出讓36宗礦業(yè)權(quán)，累計成交價款32.5億元。從成交結(jié)果來看，大多達到和超出評估價格的3～5倍。通過引入市場競爭機制，既顯現(xiàn)了資源價值，實現(xiàn)了國有礦產(chǎn)資源保值增值，又逐步培育了礦業(yè)權(quán)交易市場。

第三階段（2010年10月以后），建立有形市場階段。根據(jù)國土資源部的統(tǒng)一要求，安徽建立了全省統(tǒng)一的礦業(yè)權(quán)有形市場，成立了全省土地和礦業(yè)權(quán)交易中心，所有礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓一律進入礦業(yè)權(quán)交易中心固定的交易場所公開交易，同時制定了一系列規(guī)章制度和交易規(guī)則，在省政務(wù)服務(wù)中心設(shè)立交易窗口。2015年，又以省政府名義出臺了《安徽省礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法》，實行礦業(yè)權(quán)有計劃向市場投放，并按照省政府的統(tǒng)一要求，將礦業(yè)權(quán)出讓交易納入全省統(tǒng)一的公共資源交易平臺，進一步促進了礦業(yè)權(quán)市場的公開、公平、公正。

安徽省自2011年建立礦業(yè)權(quán)有形市場以來，省級礦業(yè)權(quán)交易平臺共完成礦業(yè)權(quán)出讓45宗，成交價款101.55億元；礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓286宗，成交金額107億元。其中，安徽鳳陽縣靈山—木屐山石英巖礦新2號礦段出讓起始價為2.66億元，最終成交價達12億元。通過市場方式公開出讓，實現(xiàn)了資源優(yōu)化配置和國有資產(chǎn)價值最大顯現(xiàn)。同時，也有助于以市場為導(dǎo)向，引領(lǐng)資源開發(fā)。

1.3 積極引導(dǎo)優(yōu)勢資源向優(yōu)勢企業(yè)集聚

近年來，國土資源部下屬的中國國土資源經(jīng)濟研究院、咨詢研究中心領(lǐng)導(dǎo)曾多次到安徽，就如何開展資源合理有序開發(fā)、礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案編制等工作考察、調(diào)研，也是在中國國土資源經(jīng)濟研究院指導(dǎo)下，安徽省按照優(yōu)勢資源向優(yōu)勢企業(yè)集聚、大規(guī)模儲量向大企業(yè)集團集聚的原則，積極為淮南等四大煤礦集團配置煤炭資源241.74億t，為馬鞍山鋼鐵集團及大中型鐵礦山配置鐵礦資源32.08億t(馬鞍山鋼鐵集團15.17億t)，為銅陵有色集團配置銅礦資源（金屬量）216.23萬t，為海螺集團配置水泥用灰?guī)r33.32億t。分別占全省煤、鐵、銅、水泥用灰?guī)r探明資源儲量的86.48%、79.83%(馬鞍山鋼鐵集團占37.76%)、59.47%和35.81%，為這些骨干企業(yè)的長期發(fā)展提供了可靠的資源保障。

1.4 不斷摸索礦業(yè)權(quán)審批制度改革

安徽省先后出臺了《安徽省礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓審批工作制度》（皖國土資〔2009〕29號）、《轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部關(guān)于進一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問題的通知》（皖國土資〔2011〕174號）、《關(guān)于開展采礦權(quán)范圍勘測定界工作有關(guān)問題的通知》（皖國土資〔2011〕104號）、《關(guān)于進一步完善礦業(yè)權(quán)管理有關(guān)問題的通知》（皖國土資〔2013〕200號）、《關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)登記審批工作的通知》（皖國土資〔2013〕211號）等一系規(guī)范性文件，從礦業(yè)權(quán)審批報件資料和現(xiàn)場實地勘測定界的技術(shù)要求，到申請礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓、擴界、增加和變更勘查開采礦種、價款征收及抵押備案及監(jiān)督管理措施等做了全面具體的規(guī)定，并對實際工作中暴露出來的制度缺失問題提出了對策措施。同時，進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)審批流程，嚴(yán)格執(zhí)行礦業(yè)權(quán)報件的會簽、會審制度，主動加強同基層和礦業(yè)權(quán)人之間的聯(lián)系和溝通，多次開展實地調(diào)研，“將服務(wù)窗口前移”。加強與當(dāng)?shù)卣膮f(xié)調(diào)溝通，新設(shè)礦業(yè)權(quán)，一律先征求地方政府意見，積極為地方經(jīng)濟發(fā)展鋪路架橋。

1.5 積極主動為礦業(yè)權(quán)人搞好服務(wù)

引導(dǎo)礦山企業(yè)開展礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用先進適用技術(shù)的研發(fā)、推廣和應(yīng)用，提高礦產(chǎn)資源開采回采率、選礦回收率和綜合利用率。2010年以來，在中國國土資源經(jīng)濟研究院的關(guān)心下，安徽省共向國土資源部推薦上報11項礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用先進適用技術(shù)項目推廣目錄，并獲得國土資源部認(rèn)可；多次組織專項調(diào)研和礦山實地督察論證工作，辦理了一批歷史遺留的難解礦業(yè)糾紛問題，如銅陵有色金屬控股有限公司部分礦山重疊等；多次赴淮北和宿州交界程蔣山礦區(qū)（國土資源部開發(fā)司領(lǐng)導(dǎo)也曾親自到該礦區(qū)調(diào)研），現(xiàn)場協(xié)調(diào)兩市跨行政區(qū)的資源整合項目，促進該區(qū)礦業(yè)秩序的好轉(zhuǎn)。通過多方努力，獲得國土資源部批準(zhǔn)，允許市縣級財政出資勘查低風(fēng)險礦產(chǎn)，為安徽省部分地區(qū)因地方經(jīng)濟發(fā)展需要，急需配置水泥配料用砂巖礦、石英砂巖、地?zé)崴鹊惋L(fēng)險礦種的礦產(chǎn)資源，尋找到了有效的解決途徑。

2 安徽省礦業(yè)權(quán)管理工作存在的問題

一是礦產(chǎn)資源開發(fā)管理工作存在重發(fā)證輕監(jiān)管的問題。安徽省目前礦業(yè)權(quán)總數(shù)仍然偏多，而省、市、縣三級礦政管理部門配備人員不足，缺乏專業(yè)技術(shù)支撐，部門主動監(jiān)管不夠。尤其對地下違法違規(guī)開采、非法盜采礦產(chǎn)資源行為，也存在監(jiān)管難、打擊難的問題。

二是各級國土資源部門負(fù)責(zé)礦業(yè)權(quán)登記的業(yè)務(wù)量不均衡。根據(jù)目前《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》和《安徽省礦產(chǎn)資源管理辦法》的規(guī)定，省國土資源廳負(fù)責(zé)礦業(yè)權(quán)登記的業(yè)務(wù)過重，而市、縣級國土資源管理部門業(yè)務(wù)過輕。

三是資源整合工作推進難度大。從2011年起，整合工作已轉(zhuǎn)入常態(tài)化管理，但因涉及復(fù)雜矛盾和利益關(guān)系的調(diào)整，整合工作的難度越來越大。

四是部分大中型礦山欠繳規(guī)費，整改難度大。特別是礦業(yè)權(quán)價款，逾期不繳納，依照《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第二十一條規(guī)定，由原發(fā)證機關(guān)吊銷采礦許可證，但大中型礦山企業(yè)，吊銷采礦許可證的處罰將會帶來很多社會問題。

3 安徽礦業(yè)權(quán)管理工作下一步改革探討

3.1 切實處理好礦業(yè)開發(fā)與生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)系

如何科學(xué)處理好礦產(chǎn)資源開發(fā)和自然環(huán)境保護的關(guān)系，是目前我國礦業(yè)開發(fā)中面臨的主要問題。國家要從法律制度上鼓勵和支持節(jié)約資源、在保護環(huán)境中開發(fā)資源的行為，從嚴(yán)懲處浪費資源、破壞環(huán)境的行為。從法律層面上制定保護環(huán)境和節(jié)約資源的方針政策，嚴(yán)格審查和實施礦山開發(fā)過程中有關(guān)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)的設(shè)計方案，將生態(tài)文明建設(shè)貫穿于礦山開發(fā)的全過程。同時要進一步完善礦山環(huán)境恢復(fù)治理的相關(guān)法規(guī)，明確礦業(yè)權(quán)人對礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)的責(zé)任和義務(wù)，真正實現(xiàn)礦山開發(fā)前后環(huán)境擾動最小和生態(tài)恢復(fù)最優(yōu)，做到科學(xué)、低耗和高效合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源。

3.2 改變價款（權(quán)益金）的征繳方式

礦業(yè)開發(fā)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，投資大，也是長線投資。礦業(yè)收益是在開發(fā)過程中持續(xù)產(chǎn)生的，回收期長，帶動的產(chǎn)業(yè)鏈較長，應(yīng)像鼓勵農(nóng)民種糧一樣給予政策支持?，F(xiàn)在的礦業(yè)權(quán)價款征繳政策則相反，在礦山還未正式開發(fā)甚至還在勘查階段，礦業(yè)權(quán)人就要先行繳納評估或競爭形成的價款，分期繳納還要承擔(dān)資金占用費。一次評估或競爭就將未來幾十年的收益（目前出讓年限最長30年）確定下來了，不便于國有資產(chǎn)的充分顯現(xiàn)，也增加了礦業(yè)投資人的風(fēng)險。建議在完善礦業(yè)權(quán)出讓制度改革的同時，將礦業(yè)權(quán)出讓總價款改為礦山正式開采后，從每年的礦產(chǎn)品銷售收入中向國家繳納一定的比例，誰承諾繳納的比例（國家權(quán)益）高，誰成為礦業(yè)權(quán)競得人。變一次性繳納價款為國家長期受益，既減輕了礦業(yè)投資人前期開發(fā)的資金壓力，又使國家在礦業(yè)開發(fā)過程中持續(xù)享有收益，以利于礦業(yè)經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。

3.3 加大礦業(yè)權(quán)審批制度改革力度

礦業(yè)權(quán)審批制度改革首先是簡政。減少審批事項，最大限度減少對地勘單位和礦山企業(yè)微觀事務(wù)的管理，凡市場能有效調(diào)節(jié)的活動，一律取消審批。減少審批報件要求，目前探礦權(quán)、采礦權(quán)審批辦證報件資料繁雜，并且把其他相關(guān)部門管理的內(nèi)容都納入其中，增加審批難度和行政審批時間，對報件資料應(yīng)進一步整合，使其更科學(xué)合理。其次是放權(quán)。合理劃分部、省、地（市）、縣（市）四級國土資源部門的審批權(quán)限。建議國土資源部主要負(fù)責(zé)制定礦產(chǎn)資源政策法規(guī)制度，監(jiān)督基層國土資源部門依法行政，承擔(dān)少量關(guān)系國家戰(zhàn)略安全的礦產(chǎn)資源行政審批；省級國土資源部門負(fù)責(zé)大、中型礦產(chǎn)資源行政審批；市級國土資源部門承擔(dān)小型礦產(chǎn)資源及34個礦種中小礦和零星資源的行政審批及監(jiān)督管理；縣級國土資源部門承擔(dān)34個礦種以外小礦和零星資源，以及所有普通建筑用砂石粘土采礦權(quán)的行政審批，協(xié)助市級國土資源部門搞好監(jiān)督管理工作。（注：近年來，安徽省加大小礦關(guān)閉力度，市、縣級發(fā)證的采礦權(quán)大幅度減少，目前全省有效采礦權(quán)中，省級發(fā)證的約占總數(shù)的三分之一，確需要下放一部分審批權(quán)限，減輕省級發(fā)證工作量，但又沒有法律法規(guī)依據(jù)，請求國土資源部也能在省級發(fā)證權(quán)限下放上制定一些規(guī)范性文件。）

3.4 切實加大礦業(yè)權(quán)的批后監(jiān)管力度

從法律層面上建立健全礦產(chǎn)督察制度，改變目前“重審批，輕監(jiān)管”的現(xiàn)狀。切實加強采礦權(quán)的動態(tài)管理，防止越層越界開采行為的發(fā)生，維護正常的礦業(yè)開采秩序和采礦權(quán)人的合法權(quán)益。這就需要加強礦產(chǎn)督察員隊伍建設(shè)，拓寬礦產(chǎn)督察工作范圍，提升督察質(zhì)量，充分發(fā)揮督察員的作用，使礦產(chǎn)督察員切實成為國土資源主管部門對礦山管理的有效技術(shù)支持。

3.5 加快礦產(chǎn)資源法律法規(guī)修改進程

現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源法律法規(guī)已不適應(yīng)當(dāng)前礦產(chǎn)資源管理工作的需要，迫切需要加快修改進程。加強礦業(yè)權(quán)管理需要依法有據(jù)，但我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源法及其配套法規(guī)明顯存在不足，如礦業(yè)權(quán)競爭性出讓規(guī)定不明確，法律法規(guī)上對礦業(yè)權(quán)價款、礦產(chǎn)資源稅費、礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓審批、礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)等的規(guī)定與現(xiàn)實做法有很大不同。筆者認(rèn)為，礦產(chǎn)資源法的修改需要著重解決以下幾方面問題：

(1)樹立礦業(yè)開發(fā)與生態(tài)文明建設(shè)相協(xié)調(diào)的理念，明確并細(xì)化礦業(yè)權(quán)人對礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的責(zé)任、標(biāo)準(zhǔn)、獎懲等條款；

(2)明確礦業(yè)權(quán)市場的法律定位，建立公開、公平、公正和誠信的礦業(yè)權(quán)市場法律制度；

(3)從法律層面上確定礦產(chǎn)資源分類管理，對涉及國家資源安全和國計民生、不宜完全進入市場的和可以進入市場交易的應(yīng)明確不同的法律地位，采取不同的法律手段進行管理；

(4)明確礦業(yè)投資人，包括探礦權(quán)采礦權(quán)投資人對礦業(yè)市場有可以預(yù)期的收益，促使投資人有信心在礦業(yè)領(lǐng)域投資，從而促進礦產(chǎn)資源的勘查和開發(fā)，尤其是對地質(zhì)找礦投入，建立科學(xué)合理的探礦權(quán)人投資收益評估辦法，使探礦權(quán)人能夠從采礦權(quán)出讓價款中收回投資成本，并獲得相應(yīng)投資回報的權(quán)利，從而鼓勵社會資本參與找礦；

(5)對礦產(chǎn)資源的稅費政策作出調(diào)整，整合礦業(yè)權(quán)使用費、礦業(yè)權(quán)價款、礦產(chǎn)資源補償費、礦產(chǎn)資源稅等涉礦稅費，從稅費政策上促進礦產(chǎn)資源的勘查與開發(fā)，促進地質(zhì)環(huán)境的保護，保障國家資源安全；

(6)對探礦權(quán)和采礦權(quán)管理，在法律制度設(shè)計層面就要有所區(qū)別，對高風(fēng)險的礦產(chǎn)資源勘查，以及各級財政出資的勘查仍應(yīng)實行鼓勵和申請在先的原則。

4 結(jié)語

筆者自2012年以來開始分管安徽省礦政管理工作，幾年來的分管工作中感悟到：安徽省礦業(yè)權(quán)管理工作近年來取得了一定成績，為地方經(jīng)濟發(fā)展提供了有力保障，但由于礦產(chǎn)資源法及其配套法規(guī)的嚴(yán)重滯后，已完全不能適應(yīng)當(dāng)前礦產(chǎn)資源管理的需要，安徽省目前的礦業(yè)權(quán)管理工作仍在探索中前進，迫切需要從國家層面加快礦產(chǎn)資源法的修改進程，在礦產(chǎn)資源法沒有修改之前，建議國土資源部應(yīng)盡快修改完善現(xiàn)有的規(guī)范性文件，從而指導(dǎo)地方統(tǒng)一礦業(yè)權(quán)管理的有關(guān)政策，降低廉政風(fēng)險，促進礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用。

[1] 安徽省國土資源廳．安徽省國土資源公報[Z]．合肥：安徽省國土資源廳,2015．

[2] 劉欣．礦業(yè)權(quán)解析與規(guī)制[M]．北京：法律出版社,2011．

[3] 劉連和．礦產(chǎn)資源開發(fā)管理常用法律法規(guī)文件匯編（第五版）[M]．北京：地質(zhì)出版社,2013．

[4] 劉連和．調(diào)整礦業(yè)開發(fā)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式[M]．北京：地質(zhì)出版社,2011．

[5] 徐紹史．國土資源管理實用手冊[M]．北京：中國大地出版社,2011．

The Mining Right Management and Reform in Anhui Province

PAN Haibin
(Anhui Land and Resource Department, Hefei 230088, China)

Efforts have been made to strengthen the management of mining rights in Anhui province. These efforts include gradually optimizing layout of mining rights, promoting the development of mining right market, actively guiding superior resources gathered in superior enterprises, constantly fnding out the right reform way related to examination and approval system for mining rights, and actively providing service for mining right holders. However, there are some problems that they face in the process of this work. For example, they only attach a high level of priority to certifcation, no effective measures to supervise and control the mining right. The business for mining rights registration by departments responsible for land and resources management at various levels is imbalance. Both the work of integrating resources and the rectifcation for default of fees payment by part of the large and medium-sized mines are becoming increasingly challenging. This paper offers the next step for reform. These include: handling with the relations between mining and the development of ecological civilization, changing the way for collecting price (royalty), stepping up efforts to reform the system for mining right and to strengthen post- approval oversight over mining rights, and accelerating the pace of modifying laws and regulations.

mining right management; reform; discussion; Anhui

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）01-0011-04

2016-11-26；

2016-12-27

潘海濱（1960-），男，安徽省安慶市大觀區(qū)人，安徽省國土資源廳副廳長、黨組成員，安徽省國土資源廳高級政工師，安徽省委黨校在職研究生畢業(yè)，主要從事礦產(chǎn)資源管理、國土資源執(zhí)法工作。