我國公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮機構存在的問題及建設思路

王 勇

(甘肅警察職業(yè)學院 治安系，甘肅 蘭州 730000)

我國公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮機構存在的問題及建設思路

王 勇

(甘肅警察職業(yè)學院 治安系，甘肅 蘭州 730000)

為加強我國公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮機構建設，提高各級各類公安指揮人員的執(zhí)法作戰(zhàn)指揮能力，實事求是地認真找出并分析我國公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮中存在的問題，探討改革的途徑，提出解決問題的思路和加強公安隊伍建設的辦法，是公安研究工作者的重大責任，也是一項重大的系統(tǒng)工程。公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮改革，要借鑒、參考我國軍事指揮機構改革的經(jīng)驗，在公安指揮體制中引入并建立“警察參謀機制”，搞好頂層設計和系統(tǒng)改革，從上到下形成體系，同時強化公安作戰(zhàn)指揮的科研、教育、培訓工作。

公安；執(zhí)法作戰(zhàn)；指揮機構；建設思路

公安指揮機構，是公安隊伍中各級、各類、各種形式指揮組織的統(tǒng)稱，一般分為常設指揮機構和臨時指揮機構。常設指揮機構，主要是指公安隊伍建制內(nèi)的各級指揮員及其指揮機關。臨時指揮機構，主要是指依據(jù)公安工作任務需要臨時編建的各級指揮部、指揮所、指揮組。公安作戰(zhàn)指揮機構，是為完成公安機關執(zhí)法作戰(zhàn)任務而建立的指揮機構。它的特點是：第一，任務是專項而特定的，就是為了打贏執(zhí)法戰(zhàn)役或戰(zhàn)斗而專門建立的。第二，這種指揮機構一般來說是臨時組建的，是依據(jù)偵破重大特大刑事案件、暴恐案件或處置重特大治安案件、突發(fā)事件，打擊嚴重暴力或恐怖活動，處置對抗性激烈的騷亂暴亂的需要組建的，需要則設，事畢則撤銷[1]。第三，這種指揮機構的指揮性質(zhì)不是一般的行政事務指揮或常規(guī)管理指揮，而是一種執(zhí)法條件下激烈對抗中的“作戰(zhàn)指揮”，“打仗，合法而又打得贏”是作戰(zhàn)指揮的硬道理。

在目前社會信息化已充分發(fā)展的條件下，公安執(zhí)法作戰(zhàn)要進行有效的指揮活動，一定要有一個結構合理、運轉靈活、功能健全、精干高效、組織嚴密、指揮關系順暢的作戰(zhàn)指揮機構。這種指揮機構的指揮要素是否齊全、結構形式是否合理、運行方式是否科學，指揮方法是否適應指揮需要實際，組織實施協(xié)調(diào)是否能夠及時到位，都會直接影響執(zhí)法作戰(zhàn)指揮效能的發(fā)揮。

一、公安作戰(zhàn)指揮機構的構成與設置基本要求

(一)公安作戰(zhàn)指揮機構的構成

公安作戰(zhàn)指揮機構，通常是由公安指揮人員、公安指揮機關構成。指揮人員，由指揮員、指揮機關人員和各種保障人員三部分組成。

指揮員，是各級公安機關警察隊伍中掌握指揮權力、負有作戰(zhàn)指揮責任的各級領導人員。他們處于指揮的核心地位，起主導和支配作用。

指揮機關人員，對于公安指揮機關人員來講，通常由地方公安機關專案指揮員、參戰(zhàn)各部門負責人員和輔助指揮(偵查、情報研判、作戰(zhàn)計劃、協(xié)調(diào)控制、武器配置)人員構成。對于武裝警察或軍隊來講，由參謀長和參謀人員構成。參謀長，是協(xié)助主官領導警隊或軍事建設、指揮武警或軍事行動的主要組織者和協(xié)調(diào)者，直接領導司令部的工作和建設。參謀人員，是在指揮行動中起著輔助決策、計劃組織、協(xié)調(diào)控制作用的人員。

指揮保障人員，是指為了確保指揮活動的不間斷進行，為指揮機關編配的專門保障人員。主要包括：指揮部的警戒、通信、網(wǎng)絡、設備維修、移動機動等工作人員。

公安指揮機關，是在公安機關中建立的具有指揮職能的組織和部門。首先，按照指揮需要實際，由上級或本級指揮員指定，分設指揮機關層次，設立基本指揮部、前線指揮部、指揮所、指揮組等。其次，依照指揮規(guī)模大小和指揮分工需要，可以在相關指揮機關內(nèi)部分設偵查情報、法律咨詢、作戰(zhàn)計劃、聯(lián)動協(xié)調(diào)、通信聯(lián)絡、指揮保障等具體職能部門。依據(jù)簡要精干的原則，一般在指揮所、指揮組層次不設下屬部門，而是合并相關指揮功能，由副指揮員或指定輔助指揮人員分頭負責。

公安作戰(zhàn)指揮機構，是公安指揮員指揮戰(zhàn)役戰(zhàn)斗的指揮機關，圍繞指揮員的作戰(zhàn)指揮需要展開工作，指揮員是指揮機關的核心。指揮機關的基本功能就是協(xié)助指揮員對具體警務作戰(zhàn)行動實施指揮、控制、協(xié)調(diào)。

從作戰(zhàn)指揮活動的角度來看，指揮機關的作用具體表現(xiàn)為：(1)是各種信息收集、處理、傳遞的中心；(2)是輔助指揮員進行決策的“智囊團”；(3)是作戰(zhàn)計劃的制定者和執(zhí)行的監(jiān)督者；(4)是對作戰(zhàn)行動進行控制與協(xié)調(diào)的主體。

公安作戰(zhàn)指揮機關的最基本職能是：保障公安指揮員定下決心和實現(xiàn)決心。這就明確了指揮機關工作的目標和中心，所有職能性的工作都是圍繞著“保障公安指揮員定下決心和實現(xiàn)決心”這個目標和中心展開的，這也是公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮的客觀要求。指揮機關服務于指揮員的這一基本職能的確定，有以下兩條理由：第一，是由“指揮機構是指揮員的指揮機關”的基本屬性決定的。指揮機關就是為了保障指揮員的指揮需要，幫助指揮員解決指揮問題而建立的。所以說確定一個指揮機關的職能時，就必須把滿足指揮員在指揮中最需要解決的問題作為首要條件。第二，指揮機關的基本職能也是由警務作戰(zhàn)指揮活動的內(nèi)在規(guī)律和要求決定的。公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮是由具體的情報、決策、計劃和控制活動構成的，情報是基礎，決策是關鍵，計劃是決策的進一步展開，控制是為了實現(xiàn)決策。四者密切相關，缺一不可。為了達到作戰(zhàn)指揮活動的目的，就必須要求指揮活動的主體——指揮機關，發(fā)揮全部的職能作用。

指揮機關的任務在于按指揮員的要求，認真履行指揮分工職責，在指揮分工范圍內(nèi)高質(zhì)量地承擔和完成主要工作事項。那么對指揮機關人員而言，基本任務是在指揮員領導下，統(tǒng)一組織指揮執(zhí)法作戰(zhàn)行動，實現(xiàn)高度的集中統(tǒng)一，充分發(fā)揮集體智慧，提高公安執(zhí)法作戰(zhàn)的指揮效能。

(二)公安作戰(zhàn)指揮機構設置的基本要求

1．指揮機構設置要完整

指揮機構的設置，包括：設置指揮層次、設置指揮級別、設置機構內(nèi)部各相關部門、設置人員的具體組成。設置指揮層次是指從最基本的指揮機構到最高層的指揮機構之間設置幾級指揮機構。設置指揮級別是指設置不同層次的指揮機構各自應有的職責和享有的權力。設置指揮機構內(nèi)部門構成是指根據(jù)指揮任務和可能的條件來靈活而合理地設立指揮機構內(nèi)部的功能單位。比如說建立一個基本指揮所，就需要設置指揮聯(lián)動、情報研判、計劃作戰(zhàn)、通信聯(lián)絡、信息作戰(zhàn)、法律政策咨詢、武器調(diào)配、指揮保障等功能部門，使之分別完成自己的職能任務，而又互相支持地保證作戰(zhàn)指揮的統(tǒng)一、順暢、快捷、不間斷[2]。設置人員的構成就是確定指揮員、指揮機關人員和各種保障人員的組成。只有指揮機構完整，指揮功能齊全，組織協(xié)調(diào)嚴密，能夠全面、靈活、高效地完成作戰(zhàn)指揮任務，才是設置完整合格的指揮機構。

2．指揮機構設置要簡要精干

指揮機構的設置要簡要精干，盡可能減少指揮機構的層次和部門設置，壓縮人員數(shù)量，縮小指揮機構的規(guī)模，以提高執(zhí)法作戰(zhàn)指揮信息流動的速度和指揮效能，這是對指揮機構設置的基本要求之一。達到這一要求的措施就要求：指揮機構必須根據(jù)指揮職能劃分的需要設置編配相應的部門和人員，確保能指揮到每個作戰(zhàn)單位；各級指揮機構的部門設置、人員構成也都應該與本級所擔負的任務相適應，使得整個指揮體系上繁下簡，不搞層層對口、上下一般粗。

3．指揮機構設置要快捷安全

快捷安全是指揮機構設置的又一必然要求。在信息化執(zhí)法作戰(zhàn)的條件下，沒有作戰(zhàn)指揮的高效率和高速度，就不可能有作戰(zhàn)行動上的“神速”，所以說必須滿足快速組建的要求。安全性主要是對指揮所開設和運行過程而言的，為此應該做好兩個方面的工作：一個是提高指揮所的可靠性，另一個是提高指揮所的適應性。

4．指揮機構設置要保障及時

隨著指揮手段信息化程度的大幅度提高，高新技術裝備在指揮領域的大量使用，其提高指揮效能的同時，也帶來了大量的指揮保障問題。指揮自動化、信息化、網(wǎng)絡化及其儀器設備的使用，多數(shù)都十分精細。技術化程度越來越高，故障率也相應越高，指揮儀器設備的保障難度也就越大，保障及時性也越差。因此，在指揮機構設置時要充分考慮指揮保障的可靠性和及時性。特別是一些作戰(zhàn)指揮機構需要設置在各種交通工具之中，經(jīng)常性的機動轉移、分散設置、隱蔽設置，也會成倍地增長指揮保障的工作量，影響指揮保障的及時性。

二、目前我國公安作戰(zhàn)指揮機構存在的問題

(一)公安作戰(zhàn)指揮機構設置方面存在的問題

我國公安指揮體制，從其整體功能和作用上來看，實質(zhì)上是一種典型的行政管理指揮體制?，F(xiàn)行的各級各類的公安指揮機構的設置，在不打仗、不進行作戰(zhàn)指揮活動的前提下，基本上能夠適應我國目前的刑事、治安和各項行政執(zhí)法活動的指揮需要實際。但是，正因為如此，在發(fā)生重大特大暴力犯罪或一定規(guī)模的恐怖活動犯罪的情況下，需要以激烈對抗的執(zhí)法作戰(zhàn)方式進行作戰(zhàn)指揮之時，這種典型的行政指揮體制和所設置的各級公安指揮機關，就十分難以適應“作戰(zhàn)狀態(tài)下的作戰(zhàn)指揮”。其存在的問題主要表現(xiàn)在以下方面：

1．存在體制缺陷，指揮要素不全

所謂體制缺陷，是指公安指揮體制從各級指揮機關設置，到各級各類公安隊伍的人員編制、警種內(nèi)設職能部門編制、武器配置編制、各類型公安工作運行機制等等，幾乎都不是從“打仗”和“指揮作戰(zhàn)”的角度出發(fā)設置的。基本上都是從刑事、治安、行政案件依法辦理和非戰(zhàn)斗性的管理需要出發(fā)進行設置的。“執(zhí)法作戰(zhàn)狀態(tài)下的作戰(zhàn)指揮機構設置”，成為先天體制制度上的缺陷，同時也不斷地造成目前公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮方面的諸多難以克服的困難。例如：我國現(xiàn)行公安指揮體制沒有設置最適宜“作戰(zhàn)指揮”的“參謀體制”。一旦遇到“作戰(zhàn)指揮問題”，無法快速建立適應“作戰(zhàn)”的指揮機關，只能使用行政指揮方式手段替代“作戰(zhàn)指揮”，這就必然嚴重地影響公安執(zhí)法作戰(zhàn)的指揮效能。

所謂指揮要素，是指現(xiàn)代指揮機關的構成，必須具備“指揮員、指揮對象、指揮機關、指揮技術手段、指揮方式方法”這五大要素。這五大要素互相聯(lián)系，相互支撐，缺一不可，是構成作戰(zhàn)指揮機構的必備要素。我國目前公安指揮機關設置中，受指揮體制缺陷的影響，作戰(zhàn)指揮要素不全是十分普遍的現(xiàn)象。例如：設置一個指揮機構，往往只有指揮員、指揮對象、指揮手段和指揮方式方法，具備四要素。但絕大多數(shù)公安指揮機構缺少設置指揮機關和內(nèi)設職能部門這一極為重要的集體輔助指揮要素(也就是缺少作戰(zhàn)參謀機構)。試想：這樣的指揮要素不全的指揮機構，一旦進行執(zhí)法作戰(zhàn)指揮，指揮員需要情報，無專人提供；需要聯(lián)絡上級匯報情況或聯(lián)絡下級部署任務，無專人負責通信聯(lián)絡協(xié)調(diào)工作；需要依據(jù)法律政策采取相應行動，無專人負責提出法律政策適用意見；需要采取行動控制現(xiàn)場之時，無人為指揮員謀劃作戰(zhàn)計劃選擇戰(zhàn)術方案提供決策建議；指揮員需要及時了解各警力執(zhí)行任務的進展情況，無專人負責指揮指令的監(jiān)督執(zhí)行；指揮員給指揮對象下達各種任務之后，各指揮對象都去執(zhí)行自己的任務，指揮員身邊無人使用，成為“光桿司令”；上級黨政領導和執(zhí)行不同任務的所屬警力都要了解或匯報作戰(zhàn)進展情況，打來電話無線占頻，無專人負責處置，造成指揮中斷，這還怎樣組織指揮作戰(zhàn)行動？這種指揮要素的缺失，是造成長期公安作戰(zhàn)指揮混亂重要的體制性、結構性原因[3]。

2．指揮員普遍不懂基本的作戰(zhàn)指揮機構設置知識和方法

任何公安作戰(zhàn)指揮機構的設置，都是由上級或本級指揮員依據(jù)作戰(zhàn)指揮工作需要而指令設立的。公安作戰(zhàn)指揮機構的設置層次、指揮職級、職權范圍以及其內(nèi)設職能部門及相互關系、人員構成等等，也都是由上級或本級指揮員決定的。作為公安指揮機關的指揮核心，指揮員如果不懂得作戰(zhàn)指揮機構的設置原理、設置原則、設置方法等“警務作戰(zhàn)指揮學”基本知識，沒有執(zhí)法作戰(zhàn)指揮的經(jīng)驗和基本能力，必然不會依據(jù)實際指揮需要設置合格、有序、高效的指揮機構。不幸的是，目前我國公安指揮機關中的高級、中級指揮員(除極少數(shù)部隊轉業(yè)的軍事軍官、轉業(yè)的參謀人員外)絕大多數(shù)沒有學習過“警務作戰(zhàn)指揮學”的知識和技術，遇到執(zhí)法作戰(zhàn)指揮問題，既不懂得什么是指揮要素，也不懂得怎樣為自己或為下屬設置一個高效能的作戰(zhàn)指揮機關；只是感覺指揮問題太多，指揮十分復雜，更有甚者，連自己指揮執(zhí)法作戰(zhàn)的指揮需求都不知道。如此狀況，就不僅僅是一個指揮機構設置問題了，而是一個基本指揮能力問題。這種情況已持續(xù)很長時間，至今沒有顯著改進，也是公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮中的頑疾。

3．沒有公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮法規(guī)或條例保障

我國是一個地域龐大、地形復雜、人口眾多的世界大國，公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮實踐經(jīng)驗也極為豐富。執(zhí)法作戰(zhàn)指揮的成敗案例多如牛毛，各地不同的地理地形，不同指揮作戰(zhàn)的方式方法應有盡有。但是，就是沒有一個適宜的比較符合公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮實際的“指揮法規(guī)”或“指揮條例”。有關專家2000年便提出了“創(chuàng)立我國警察執(zhí)法作戰(zhàn)指揮條例”的意見和建議，但是時過多年，仍然沒有在此方面有明顯的進步。在沒有由公安部統(tǒng)一頒布實施的指揮法規(guī)的前提下，公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮活動呈現(xiàn)的是“五花八門，各行其是，自由酌定，無規(guī)無序”的狀態(tài)。這種現(xiàn)象用一個字來概括，就是“亂”，而且是“長期亂、普遍亂、大戰(zhàn)大亂、小戰(zhàn)小亂、大小戰(zhàn)斗指揮上都亂”。這種概括基本上是實事求是的，這種現(xiàn)象亟待克服。如果有了權威性、規(guī)范性的作戰(zhàn)指揮條例，不管誰來指揮作戰(zhàn)行動，都要按照“指揮條例”的規(guī)定辦事。即使暫時沒有上級指揮員的指示或命令，本級指揮員或下級指揮員也會依據(jù)指揮條例的規(guī)定，及時有序投入作戰(zhàn)指揮活動，從而能夠從指揮制度的層面，保證公安作戰(zhàn)指揮有序展開，保證指揮效能的正常發(fā)揮，“亂”也就會得到有效的矯正。

(二)指揮員作戰(zhàn)指揮能力方面存在的問題

公安指揮員作戰(zhàn)指揮能力的高低，直接關系執(zhí)法作戰(zhàn)指揮效能的高低，關系執(zhí)法作戰(zhàn)傷亡的大小和勝敗的結果。目前，在指揮員作戰(zhàn)指揮能力方面存在的問題，主要有以下幾點：

1．公安機關指揮員普遍沒有接受過“作戰(zhàn)指揮”的教育和培訓

公安機關指揮員絕大多是長期從事各類公安工作，具有豐富法律法規(guī)知識和公安執(zhí)法辦案經(jīng)驗，具有較強的公安行政管理能力，經(jīng)過公安基層長期鍛煉，經(jīng)過“逢升必訓”的培訓，而且政治及公安業(yè)務素質(zhì)均較高的人員。但是，在長期公安教育和培訓工作中，公安領域?qū)Ω骷壷笓]員的教育培訓內(nèi)容中基本上沒有分層次、分職級、分警種、分作戰(zhàn)類型的“公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮”的學習培訓內(nèi)容。一方面，公安作戰(zhàn)指揮培訓教育落后，無專項的研究、無專門的教材、無適宜的教師、無適應的教法。即使公安指揮員迫切急需公安作戰(zhàn)指揮方面的專業(yè)學習和培訓，也基本沒有可以解決這一問題的教材、教員和場所。另一方面，大多公安部門領導從上到下基本上對解決公安指揮員作戰(zhàn)指揮能力問題缺乏重視，教育培訓措施不得力、不得竅、不得法。公安機關指揮員普遍沒有接受過“作戰(zhàn)指揮”教育和培訓，使他們對“公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮”處于某種無知無能的狀態(tài)。

2．執(zhí)法“作戰(zhàn)指揮能力低下”

由于絕大多數(shù)公安指揮人員沒有進行過“公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮”的學習與訓練，甚至相當數(shù)量的指揮員也沒有“公安執(zhí)法作戰(zhàn)”的經(jīng)歷，因此，作戰(zhàn)指揮(即打仗)的能力低下。諸如：如何判斷作戰(zhàn)環(huán)境對作戰(zhàn)行動的影響、如何計劃與設計選擇作戰(zhàn)方案、如何定下作戰(zhàn)決心、如何組織調(diào)動和集結警力、人員武器如何編組、采取何種方式實施機動、需要占領何處道路地點、作戰(zhàn)方式方法如何確定、如何進行戰(zhàn)斗協(xié)同、如何處置戰(zhàn)場突發(fā)情況等等。這些基本的執(zhí)法作戰(zhàn)指揮知識與技術，作為公安機關指揮員基本都不懂得不掌握，必然導致執(zhí)法“作戰(zhàn)指揮能力低下”的結果。

3．用行政指揮方式進行“作戰(zhàn)指揮”

由于不懂得執(zhí)法作戰(zhàn)指揮知識與技術，不知怎樣進行作戰(zhàn)指揮，就會自然地以自己的“行政管理指揮知識經(jīng)驗”來替代“執(zhí)法作戰(zhàn)指揮”。這樣就形成一種指揮上不相配套、行動上不倫不類的怪異現(xiàn)象。例如：指揮員接報某地發(fā)生“團伙刀斧砍殺”案件，指揮員會迅速指令就近公安機關出警進行先期處置，然后調(diào)集后續(xù)警力趕赴現(xiàn)場，指揮員也會視情趕赴現(xiàn)場。但是，這種最常見的指揮處置方式其實就是典型的行政指揮方式而不是作戰(zhàn)指揮方式。因為，指揮員下達出警的指令之時，就沒有考慮可能會與“刀斧砍殺的團伙”發(fā)生激烈的武力對抗，沒想著要以作戰(zhàn)指揮的方式打贏這場執(zhí)法戰(zhàn)斗。所以其發(fā)出的指令，對于出多少警力、是否可以形成警力優(yōu)勢、著裝還是便衣、帶什么武器裝備、事件發(fā)生地點及周圍環(huán)境如何、采用何種先期處置措施、如何控制現(xiàn)場事態(tài)等均無指示。也就是說，這個仗如何打，先讓下屬去看著辦。自己胸中無數(shù)，走一步看一步，對事態(tài)發(fā)展過程和結果沒有預料，沒有按照“打仗方式”組織實施指揮，而是用辦理案件的行政指揮方式指揮。在這樣的指揮指令下，下屬出警就可能不帶或少帶武器裝備、少出人員、不顧戰(zhàn)術、不顧周圍環(huán)境、不顧現(xiàn)場群眾和自身的安危、不顧社會和政治影響，依據(jù)下屬指揮員或出警民警自我感覺來處置現(xiàn)場情況。所以，不同規(guī)模的事件、不同的案件性質(zhì)、不同的對抗強度，要有不同的指揮方式。

(三)指揮機關人員指揮職能上存在的問題

公安指揮機關人員在執(zhí)法作戰(zhàn)指揮職能方面主要存在下列問題：

1．公安指揮機關內(nèi)設部門職能區(qū)分不清

比較常見的是，指揮員將“指揮對象”或110接報警指揮系統(tǒng)直接當做自己的作戰(zhàn)指揮機構使用，在不設或亂設內(nèi)設部門、職能不清的情況下，建立的作戰(zhàn)指揮機構也就有形無實。至于在作戰(zhàn)指揮機構中應該設置的最基本的偵查研判、法律咨詢、作戰(zhàn)計劃、通信聯(lián)絡、監(jiān)督協(xié)調(diào)、指揮保障等部門，則沒有頭緒，起不到設置作戰(zhàn)指揮機構、區(qū)分職能部門、支撐作戰(zhàn)指揮應有的作用。

2．公安指揮機關人員專項職能素質(zhì)不高

由于公安指揮機關平時沒有執(zhí)法作戰(zhàn)指揮的準備，一旦遇到執(zhí)法作戰(zhàn)，需要快速組建精干的作戰(zhàn)指揮機構，但指揮員卻往往無人可用。只能將本機關的上班干部臨時抽調(diào)拼湊指揮班子，形成作戰(zhàn)指揮機構人員。這種臨時抽調(diào)的人員基本上沒有指揮作戰(zhàn)的專門知識和能力，無指揮機構職能部門的職業(yè)特長，無作戰(zhàn)指揮的參謀素質(zhì)，無法勝任作戰(zhàn)指揮機構輔助指揮的工作要求，在指揮機構中不能發(fā)揮參謀作用。這樣的狀況，在全國公安指揮系統(tǒng)中極為普遍。這一問題的解決，是一項涉及公安隊伍建設的戰(zhàn)略問題，直接涉及公安隊伍領導體制的改革，涉及公安隊伍戰(zhàn)時的作戰(zhàn)編成和戰(zhàn)斗力的強弱，同時，也是一項公安體制改革的系統(tǒng)工程，僅憑一時一地的公安機關的努力，很難得到解決。這一問題長期存在，直接削弱了公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮效能和削弱公安隊伍戰(zhàn)斗力的作用。

3．極度缺乏指揮機關首長與職能部門指揮訓練

我國公安指揮機關長期工作繁忙，維穩(wěn)壓力甚大，警力十分缺乏，公安機關執(zhí)法作戰(zhàn)指揮的“首長訓練”或“指揮機關部門人員訓練”極度缺乏。這些人員沒有專門的學習時間，更難以針對公安作戰(zhàn)指揮問題進行專門訓練。有些公安機關領導真心希望提高指揮員、指揮機關人員的指揮素質(zhì)與能力，但是，無訓練教材、無教練人員，目前我國各級各類公安院校(除武警外)尚無能力實施指揮機關首長與職能部門的指揮訓練。這極大地妨礙了我國公安指揮人員指揮素質(zhì)與能力的提高，既是我國公安教育培訓的瓶頸，也是我國公安隊伍戰(zhàn)斗力難以提高的主要障礙。指揮素質(zhì)與指揮能力的提高，是我國目前公安隊伍建設的關鍵和重中之重。

(四)指揮保障方面存在的問題

公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮保障與軍事作戰(zhàn)指揮保障相比簡單容易的多，一般不會存在被作戰(zhàn)對象武力襲擊的情況，多數(shù)情況下指揮機構是安全的。但是，由于公安機關指揮人員多數(shù)不懂指揮保障問題，在指揮保障問題上也存在諸多問題：

1．對指揮部、指揮所的安全保衛(wèi)不到位

指揮部、指揮所設置地點經(jīng)常不設警戒或警戒松弛、檢查不嚴，來往人員繁雜，保密狀況較差，致使指揮機構的工作秩序雜亂不堪，安全性降低，容易受到意外沖擊。

2．對指揮保障需求把握不當

指揮員指揮過程中，需要適宜的地圖，需要現(xiàn)場視頻同步傳輸，需要與上級、下級或鄰近公安機關相應警力取得聯(lián)系，需要及時開通有線無線聯(lián)絡，需要及時進行指揮部或指揮所轉移等。但是，公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮中，由于很多保障人員不懂指揮實際需要，無法提供必要的指揮所需，急需要用的指揮工具經(jīng)常沒有準備，基本的指揮活動沒有保障，致使指揮員指揮負擔加重，指揮延遲，容易造成指揮障礙，致使貽誤戰(zhàn)機。

3．指揮保障人員專業(yè)能力與素質(zhì)較差

公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮保障工作專業(yè)性較強，特別是現(xiàn)代指揮機關信息化程度越來越高，使用的指揮工具也十分復雜，無線通信、網(wǎng)絡溝通、視頻傳輸、衛(wèi)星通信、移動指揮、長途警力機動等需要進行大量的測試和維護保障工作。但是，目前我國公安作戰(zhàn)指揮工作的保障能力普遍較差，保障人員不懂指揮，不懂保障方法，不知指揮保障需求，保障力量薄弱，技術手段落后，作戰(zhàn)指揮保障知識與技術能力不能適應現(xiàn)代化的指揮保障需要的現(xiàn)象十分普遍，急需加強指揮保障人員的專業(yè)保障能力與素質(zhì)。

三、加強我國公安作戰(zhàn)指揮機構建設的思路

(一)對現(xiàn)行公安作戰(zhàn)指揮體制進行改革，建立“警察參謀體制”

我國現(xiàn)行公安指揮體制盡管比較適宜進行行政執(zhí)法、治安管理和辦理刑事案件，但在執(zhí)法作戰(zhàn)指揮方面存在重大缺陷，這就需要通過公安指揮體制改革，加強公安作戰(zhàn)指揮體制的建設，大力提高我國公安機關指揮員、指揮機關人員的指揮能力和素質(zhì)水平，從而迅速提高執(zhí)法作戰(zhàn)指揮的整體效能。

從公安領導體制方面由上到下參考我國軍隊指揮機構建立“警察參謀體制”，是從體制上解決問題的重要選擇。警察參謀體制在世界上并不是沒有，德國就建有“警察參謀本部”，設立在內(nèi)政部之下統(tǒng)籌指導德國警察機構和警隊建設。我國有世界上最多的人口，有世界上規(guī)模最大的警察隊伍(不計武裝警察)，有最多的專業(yè)警種，有數(shù)量最多的警察機構，也有世界上最為繁雜的犯罪種類和犯罪數(shù)量。以激烈的武力對抗方式對抗警察執(zhí)法，總體上數(shù)量相對較少，但是絕對數(shù)量不低，執(zhí)法作戰(zhàn)是經(jīng)常發(fā)生的。在我國公安指揮體制中引入和建立警察參謀體制，對于強化我國公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮能力和執(zhí)法作戰(zhàn)的戰(zhàn)斗能力，都有巨大的好處。它既可以獨立地在公安系統(tǒng)內(nèi)部順暢地運行，大幅度地提高執(zhí)法作戰(zhàn)指揮效能，同時由于它的指揮運行機構與我國軍隊、武警指揮運行機構一致，也完全可以與我國軍隊、武警等武裝力量結合，順暢地實施聯(lián)合行動。

(二)對公安作戰(zhàn)指揮活動進行全面系統(tǒng)的規(guī)范，制定“執(zhí)法作戰(zhàn)指揮條例”

對公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮活動進行全面系統(tǒng)的規(guī)范，是一項艱巨而繁雜的系統(tǒng)工程，它需要大量地收集公安執(zhí)法作戰(zhàn)的成敗戰(zhàn)例，全面深入細致地總結公安執(zhí)法作戰(zhàn)的規(guī)律與經(jīng)驗。在建立配套的“警察參謀體制”的基礎上，規(guī)范指揮員的指揮層次、指揮職級、指揮權限、指揮范圍；規(guī)范公安執(zhí)法作戰(zhàn)的指揮程序、指揮關系、指揮手段、指揮方式方法；規(guī)范公安上下級之間，區(qū)域公安機關之間、警種之間以及與各個聯(lián)動單位之間的聯(lián)合指揮與協(xié)同關系，形成“公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮規(guī)范(試行)”。在此基礎上逐步形成“公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮條例”。這樣，既可以解決執(zhí)法作戰(zhàn)的規(guī)范指揮問題，也可以為培養(yǎng)合格公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮員、指揮機構人員、指揮保障人員奠定指揮運行操作能力基礎和學習訓練基礎。

(三)對公安指揮員進行分層次系統(tǒng)性的執(zhí)法作戰(zhàn)指揮培訓

目前，我國公安機關指揮員接受“警務作戰(zhàn)指揮學”的教育培訓人數(shù)數(shù)量極少，接受專門的指揮機關人員職能專項教育培訓和指揮保障教育培訓的人員基本沒有。雖然公安教育系統(tǒng)出版了一些警務指揮方面的教材，但是，分層次、分職級、分警種、分執(zhí)法作戰(zhàn)類型的指揮教材仍比較不足?？梢?，我國公安機關的作戰(zhàn)指揮教育訓練培訓十分落后，并已經(jīng)形成難以容忍的大片空白。

“練兵不練長，戰(zhàn)斗力不見漲，練兵先練長，戰(zhàn)斗力才能節(jié)節(jié)漲”，“練兵”往往還要依據(jù)指揮員對警隊能力的需求以及準備作戰(zhàn)的需求，來確定練兵的方向和內(nèi)容。這是戰(zhàn)斗力形成的基本規(guī)律，也是提高公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮能力必經(jīng)的過程。這一問題不解決，要提高公安機關執(zhí)法作戰(zhàn)指揮能力也就成為空話。現(xiàn)在要做的事情，就是要以實事求是的態(tài)度，扎實的工作作風，由公安部牽頭，認真地研究制定提高公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮能力的計劃方案。還應采取積極的創(chuàng)新措施，組織精干人員立項研發(fā)相關分層次、分職級、分警種、分執(zhí)法作戰(zhàn)類型的指揮教材，并積極研究相關作戰(zhàn)指揮教學的教學訓練法。有了適用的教材和訓練法，就有了起步的基礎，有了提高公安機關執(zhí)法作戰(zhàn)指揮能力的前提條件，對公安指揮員進行分層次系統(tǒng)性的作戰(zhàn)指揮培訓才能逐次展開，并逐步取得成果。

(四)對公安指揮機關人員和指揮保障人員進行專項的指揮分工職能培訓

我國目前除極個別特警單位之外，基本沒有設置“警察參謀體制”。所以在進行公安執(zhí)法作戰(zhàn)之時，各級公安作戰(zhàn)指揮機關均未按作戰(zhàn)指揮需要設置指揮機構的內(nèi)設職能部門，也沒有有計劃地訓練培養(yǎng)相關指揮機關人員和指揮保障人員，致使發(fā)生執(zhí)法戰(zhàn)斗需要進行作戰(zhàn)指揮之時，無合格合適的指揮機關人員和指揮保障人員使用。這就需要各級公安指揮機關先行對自己執(zhí)法作戰(zhàn)指揮機關人員和指揮保障人員進行職能化的教育培訓，使之與指揮員一道進行作戰(zhàn)指揮業(yè)務學習和訓練，并經(jīng)常性地與指揮員進行分練與合練。當然，這樣的培訓與訓練，前提也是要有針對性極強的相應教材與教法，也需要公安機關領導體制改革和警察參謀體制建立與實施的配合。目前最需要的仍是要由公安部牽頭，組織相關專家開展創(chuàng)新性的專項研究，研發(fā)適應公安作戰(zhàn)指揮機關人員和指揮保障人員職能需要的教材、教法。

(五)關注公安指揮機構的未來發(fā)展趨勢，加強公安作戰(zhàn)指揮的研究

關注公安指揮機構的未來發(fā)展趨勢，加強公安作戰(zhàn)指揮問題的研究探討，實施公安指揮體制改革，加強公安指揮機關的作戰(zhàn)指揮教育訓練培訓，是公安指揮機構建設的基本思路。依據(jù)目前公安信息化指揮手段的發(fā)展，預測公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮機構的未來發(fā)展趨勢，主要有以下幾個方面：

1．指揮自動化系統(tǒng)將大量使用。隨著計算機、集成電路、光纖等現(xiàn)代信息技術手段在指揮機構中的廣泛應用，特別是人工智能技術的應用，會大大提高公安作戰(zhàn)指揮能力。所以，指揮控制的智能化水平將會有長足的發(fā)展。

2．指揮機構將趨于小型化、機動化。未來，各種先進的科學技術將整合于作戰(zhàn)指揮的各個重要環(huán)節(jié)，形成高效的指揮信息系統(tǒng)，從而減少指揮機構工作人員，實現(xiàn)機構的小型化。同時為了提高指揮機構的指揮效能和覆蓋更大的指揮地幅，指揮機構必將進一步機動化。

3．內(nèi)部結構合成化、職能化將更趨突出。指揮機構的多樣式、多層次，使內(nèi)部結構的編制合成精干變化成為必然。傳統(tǒng)指揮機構內(nèi)部結構將被打破，有些職能部門合并，有些新的職能部門將產(chǎn)生。

4．作戰(zhàn)指揮人員結構將形成公安指揮業(yè)務與技術專家結合的群體結構。未來指揮機構的人才結構將是以公安業(yè)務指揮專家為核心，以技術專家為主體的“雙專家”結合群體。不懂執(zhí)法作戰(zhàn)指揮與現(xiàn)代化指揮技術的人員，必將被逐步淘汰出指揮領域。

5．指揮機構結構聯(lián)合化、編組小型化、配置自動化、部署分散化、活動隱形化也都是指揮機構的發(fā)展趨勢。加強公安作戰(zhàn)指揮的研究探討，應緊緊圍繞公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮能力來進行，因為指揮能力歷來就是決定作戰(zhàn)勝負的關鍵。信息化條件下的公安執(zhí)法作戰(zhàn)，尤其對作戰(zhàn)指揮能力提出了前所未有的高要求、新要求。這是信息科學和技術高速發(fā)展的客觀要求，也是公安執(zhí)法作戰(zhàn)指揮形態(tài)和作戰(zhàn)方式深刻變化的現(xiàn)實必然。信息化條件下指揮機關建設的關鍵，在于指揮能力的提升，抓住了這個問題，就抓住了指揮機關建設的關鍵。經(jīng)常性地研究探討公安作戰(zhàn)指揮問題，對于公安指揮機構建設具有“治病輸血”的作用。

[1] 王勇，孫燕.警務作戰(zhàn)指揮學[M].北京：中國人民公安大學出版社，2014：121-126.

[2] 王勇，王魯敏.警察作戰(zhàn)指揮學[M].北京：中國人民公安大學出版社，2010：127-131.

[3] 王勇，王魯敏.警察參謀工作[M].北京：中國人民公安大學出版社，2009：1-7.

(責任編輯 杜 彬)

Problems of Law Enforcement Operation Command Institutions and Construction Suggestions

WANG Yong

(PublicSecurityDepartment，GansuPoliceCollege，Lanzhou，GansuProvince730000，China)

In order to strengthen the construction of law enforcement operation command institutions， to improve the combat command capacity of all types of the law enforcement officers of different ranks， it is of great importance to find and analyze the problems existing in law enforcement operation command institutions， discuss the approaches of reform， and put forward methods to solve these problems and strengthen the construction of public security forces. This is not only the great responsibility of the police researchers， but also a systematic project. The reform of law enforcement operation command institutions should be implemented from the national institutional reform level with references from the reform experience of national military command institutions， and a Police Advice Mechanism should be implanted and set up in current police command system. Only when we do a good job of top-level design and system reform， form a top-down system， strengthen the study， education and training of combat command， can we solve the problems existing in current national police operation command institutions， enhance the command efficiency of police law enforcement.

public security； law enforcement and combat； command institution； construction suggestions

2016-12-15

王勇(1956— )，男，陜西西安人，天山學者，教授。

D912.1

A

1008-2077(2017)03-0045-07