處分在消防執(zhí)法中的適用問題研究

劉茂華

(北京豐臺(tái)區(qū)消防支隊(duì)，北京 100039)

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●消防監(jiān)督管理

處分在消防執(zhí)法中的適用問題研究

劉茂華

(北京豐臺(tái)區(qū)消防支隊(duì)，北京 100039)

在闡述處分、行政處分和行政處罰等基本概念的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)《中華人民共和國消防法》第67條規(guī)定的處分作了詳細(xì)對(duì)比分析，指出這一處分在性質(zhì)上應(yīng)是行政處分，但在實(shí)際中因執(zhí)法主體與處分對(duì)象的問題卻難于執(zhí)行。為此，提出了在處分性質(zhì)、對(duì)象、依據(jù)和程序等方面的明確立法修改意見，對(duì)消防執(zhí)法活動(dòng)及社會(huì)單位消防安全主體責(zé)任的落實(shí)具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

處分；行政處分；行政處罰；立法修改

《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)第67條規(guī)定“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)等單位違反本法第16條、第17條、第18條、第21條第2款規(guī)定的，責(zé)令限期改正；逾期不改正的，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分或者給予警告處罰”，那么，在哪種情況下適用處分？哪種情況下適用警告處罰？處分如何決定、如何執(zhí)行？處分的對(duì)象與性質(zhì)又是什么？這些問題因《消防法》《監(jiān)督檢查規(guī)定》(公安部令第120號(hào))等相關(guān)法律法規(guī)中均沒有明確規(guī)定，所以在消防實(shí)務(wù)中常存有困惑與爭論。下面筆者就這些問題作一粗淺的分析和論述。

一、什么是處分

要搞清楚上述問題，首先要明白處分、紀(jì)律處分、行政處分以及行政處罰等一些基本概念。處分一詞應(yīng)用范圍廣泛，不同語境中含義各不相同，如行政法和行政管理中有行政處分、政紀(jì)處分，黨團(tuán)組織中有黨紀(jì)處分、紀(jì)律處分，民法和民事生活中有財(cái)產(chǎn)處分、權(quán)利處分，日常生活中單位、社團(tuán)中有紀(jì)律處分等等。一般來說除民事法律關(guān)系中的處分外，處分是一種否定的評(píng)價(jià)和懲戒，是對(duì)違反國家法律法規(guī)或者一定組織紀(jì)律、章程、規(guī)定的個(gè)人給予的一種懲罰或者警戒，使其受到政治、組織、經(jīng)濟(jì)或者名譽(yù)上的制裁或者影響而改過自新不致再犯。根據(jù)作出處分依據(jù)的不同，處分可以分為行政處分、刑事處分和紀(jì)律處分等。但是，無論哪種處分都可以說是一種“紀(jì)律”處分。因?yàn)榉?、?guī)章、制度等都是不同層次的紀(jì)律表象，而冠以具體的處分之名，一則能以示區(qū)別，二則也可突顯其性質(zhì)。

單就行政處分而言，根據(jù)處分決定機(jī)關(guān)和處分對(duì)象的不同有廣義和狹義之分。狹義上，一般認(rèn)為行政處分的對(duì)象僅限于公務(wù)員或者國家公職人員，“是國家行政機(jī)關(guān)依照行政隸屬關(guān)系對(duì)違法失職的公務(wù)員給予的懲戒措施”[1]“是行政機(jī)關(guān)對(duì)本機(jī)關(guān)違法的工作人員，或行政監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)行政系統(tǒng)的機(jī)關(guān)工作人員所施行的內(nèi)部紀(jì)律上的懲戒措施”[2]；而廣義上則認(rèn)為行政處分的對(duì)象除公務(wù)員外還包括各類企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的工作人員，是“國家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位對(duì)有違法失職行為尚未構(gòu)成犯罪的國家工作人員和職工所給予的處分”[3]。狹義與廣義行政處分的區(qū)別，核心在于對(duì)行政一詞的理解不同。狹義者認(rèn)為行政是“立法、司法、行政”三權(quán)分立上的行政，特指國家行政機(jī)關(guān)對(duì)國家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)所進(jìn)行的管理活動(dòng)。而廣義者認(rèn)為行政既有執(zhí)行國家政權(quán)之意，也含機(jī)關(guān)、企業(yè)、團(tuán)體等內(nèi)部的管理工作。但是，隨著國家法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，行政一詞的內(nèi)涵更為明晰，如立法上的行政一般只與國家行政機(jī)關(guān)有關(guān)。所以，對(duì)于行政處分作狹義上的解釋更為恰當(dāng)。

與行政處分相對(duì)應(yīng)的一個(gè)重要概念是行政處罰，它是指“法定的行政主體對(duì)違反行政法律規(guī)范、破壞行政管理秩序尚未構(gòu)成犯罪的公民、法人或其他組織所實(shí)施的懲戒行為”[4]。行政處分與行政處罰的主要區(qū)別在于：第一，行為方式不同，行政處分是內(nèi)部行政行為，是行政主體對(duì)其內(nèi)部人員實(shí)施的管理行為，而行政處罰是外部行政行為，是國家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)公民、法人或其他組織所實(shí)施的懲戒行為；第二，行為依據(jù)不同，行政處分依據(jù)的是專門法規(guī)或內(nèi)部規(guī)定，而行政處罰依據(jù)的是國家行政法律規(guī)范；第三，責(zé)任方式不同，行政處分主要是警告、記過、記大過、降職、撤職、開除等，行政處罰主要是警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷營業(yè)執(zhí)照、行政拘留等；第四，救濟(jì)方式不同，根據(jù)《行政訴訟法》行政處罰可以通過行政訴訟方式救濟(jì)，而行政處分則不可以；第五，性質(zhì)不同，行政處罰體現(xiàn)的是國家意志，而行政處分是組織內(nèi)部管理，所以雖同是警告，但警告處罰的性質(zhì)相對(duì)要比警告處分嚴(yán)厲。

二、《消防法》中處分的性質(zhì)

現(xiàn)行《消防法》是在1998年《消防法》的基礎(chǔ)上修改施行的。1998年《消防法》第43條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位違反本法的規(guī)定，未履行消防安全職責(zé)的，責(zé)令限期改正；逾期不改正的，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分或者處警告?！睂?duì)比可以看出現(xiàn)行《消防法》將原“行政處分”修改為“處分”，言下之意就是第67條中的“處分”并非是“行政處分”。那么它又是指什么呢？對(duì)此《中華人民共和國消防法釋義》(以下簡稱《釋義》)的解釋是：“這里所以規(guī)定的‘處分’，主要是指行政處分，是指由有關(guān)國家機(jī)關(guān)和部門依職權(quán)和法定程序作出的處分決定?！盵5]若是粗讀這一解釋可能會(huì)產(chǎn)生這樣的疑惑：既然是指行政處分那為何又要修改為處分呢？或者認(rèn)為第67條中的處分就是行政處分。但是，若仔細(xì)分析會(huì)發(fā)現(xiàn)《釋義》中的表述是“主要是指行政處分”，而不是說“是指行政處分”。這里“主要”一詞甚是微妙，言外之意行政處分是主要的，但還有些不是行政處分?？墒?，哪些情況下是行政處分，哪些情況下不是行政處分，這個(gè)“主要”怎么理解把握，《釋義》中并沒有進(jìn)一步的說明。因此，要清楚第67條中處分的含義與性質(zhì)，及其決定與執(zhí)行等內(nèi)容，就需要對(duì)整個(gè)條文及《消防法》進(jìn)行全面分析、理解。

首先，對(duì)比分析《消防法》中有關(guān)處分的規(guī)定。在現(xiàn)行《消防法》中關(guān)于處分的規(guī)定共有兩處，一處是第67條，另一處是第71條：“公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，有下列行為之一，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分?！薄夺屃x》對(duì)第71條的解釋是：“這里的‘處分’，主要是行政處分，是指由國家行政機(jī)關(guān)依職權(quán)和法定程序作出的對(duì)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)工作人員的處分決定，由所在的公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)或者上級(jí)機(jī)關(guān)依法決定?！盵5]對(duì)比《釋義》的這兩個(gè)解釋可以看出，雖然同樣“主要”是“行政處分”，但是處分的決定機(jī)關(guān)卻不相同：第67條中的處分決定機(jī)關(guān)是“國家機(jī)關(guān)”和“部門”，而第71條中的處分決定機(jī)關(guān)則是“國家行政機(jī)關(guān)”。而國家機(jī)關(guān)除行政機(jī)關(guān)外，還有立法、司法等機(jī)關(guān)，這也就說明有權(quán)決定對(duì)消防違法社會(huì)單位相關(guān)責(zé)任人員處分的機(jī)關(guān)，不僅僅是國家行政機(jī)關(guān)，還包括其他國家機(jī)關(guān)和部門，而其處分的具體性質(zhì)，則主要取決于處分的決定者。如果處分由國定行政機(jī)關(guān)作出，則是行政處分，而由其他國家機(jī)關(guān)或者部門作出的處分則未必一定是行政處分。特別是由部門作出的處分決定，由于部門的概念較寬泛，既有政府的行業(yè)部門，也有一般企事業(yè)單位的部門，所以部門作出的處分決定既可能是行政處分，也可能是一般的紀(jì)律處分。

其次，分析有關(guān)處分決定權(quán)問題。對(duì)于消防行政處罰決定權(quán)，《消防法》第70條有明確規(guī)定：“本法規(guī)定的行政處罰，除本法另有規(guī)定的外，由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)決定?！钡菍?duì)于消防違法社會(huì)單位相關(guān)責(zé)任人員的處分決定權(quán)《消防法》中就沒有這樣明確的規(guī)定。那么將《消防法》第67條：單位違反規(guī)定的，“責(zé)令限期改正”，逾期不改正的，“依法給予處分或者給予警告處罰”與《上海市消防條例》第68條：“單位違反本條例第15條、第16條、第17條、第36條第2款的規(guī)定，由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正；逾期不改正的，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予警告或者由有關(guān)部門依法給予處分”進(jìn)行對(duì)比可以看出，《上海市消防條例》中將處分權(quán)特別確定為有關(guān)部門，但《消防法》中并沒有另外規(guī)定，而將處分與警告處罰一起并列規(guī)定，這就說明《消防法》中處分的決定權(quán)與警告處罰決定權(quán)是為同一主體。又因《消防法》第70條明確了警告等行政處罰決定權(quán)為公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)，由此可以推知《消防法》第67條中處分的決定權(quán)在于公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)。同時(shí)《釋義》在對(duì)第67條的解釋中也表明了處分由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)決定的意思：“關(guān)于機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)等單位違反消防安全職責(zé)等的處理，根據(jù)本條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)要責(zé)令限期加以改正；逾期不改正的，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分或者警告處罰?！盵5]所以，從《消防法》和《釋義》來看，法律將違反消防法規(guī)的處分決定權(quán)首先賦予了公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)，由此也就表明了這一處分應(yīng)是行政處分的性質(zhì)。

再次，分析有關(guān)處分對(duì)象問題。因?yàn)椴煌幏謱?duì)象對(duì)應(yīng)著不同的處分決定機(jī)關(guān)，也就有不同性質(zhì)的處分，所以應(yīng)首先明確《消防法》上處分對(duì)象中“單位”的范圍及性質(zhì)。根據(jù)現(xiàn)行消防法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，單位包括機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位。在性質(zhì)方面，一般來說機(jī)關(guān)是政府機(jī)關(guān)及其職能部門；團(tuán)體是依法登記設(shè)立的社會(huì)組織；企業(yè)單位是以盈利為目的的獨(dú)立核算的法人或非法人單位，在性質(zhì)上大致可以分為國有企業(yè)和非國有企業(yè)兩類；事業(yè)單位一般是國家設(shè)置的帶有一定公益性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，但不屬于政府機(jī)構(gòu)，其工作人員與公務(wù)員不同。由于處分是單位內(nèi)部管理行為，這四類不同性質(zhì)的單位就有不同的處分決定機(jī)關(guān)或者部門，其所作出的處分性質(zhì)也自然各異。機(jī)關(guān)是各級(jí)政府及各類政府部門，對(duì)其公職人員的處分無疑是行政處分，但團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位并非國家行政機(jī)關(guān)，其人員也不具備國家公職人員身份，那么對(duì)這類人員的處分從狹義上講則不是行政處分，而是內(nèi)部紀(jì)律處分。

最后，分析“行政處分”是否為“主要”的處分。一方面，因?yàn)橛袡?quán)對(duì)消防違法社會(huì)單位相關(guān)人員作出處分決定的，既有包括公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在內(nèi)的國家行政機(jī)關(guān)，也包括其他國家機(jī)關(guān)和部門，但因在法律設(shè)計(jì)上主要由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)決定，所以僅在“理論上”消防處分“主要是行政處分”。另一方面，從上面的分析中可以看出，從狹義的行政處分上講，在機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位這四類處分對(duì)象中，只有針對(duì)機(jī)關(guān)相關(guān)人員的處分可以稱為行政處分，而對(duì)團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位相關(guān)人員的處分并非行政處分。所以，《消防法》第67條中的處分，行政處分并非“主要”。再者由于在具體適用中，“從多年來的執(zhí)法實(shí)踐看，公安消防機(jī)構(gòu)只有行政處分建議權(quán)，并沒有決定權(quán)，處分難以落到實(shí)處”[6]，所以行政處分是否為主要也無從談起。

到此我們可以對(duì)第67條中的處分作這樣的理解和總結(jié)，即根據(jù)《消防法》的規(guī)定這一處分在性質(zhì)上應(yīng)是行政處分，但無論從適用對(duì)象還是具體適用情況來看，行政處分均非是主要。能稱為主要者，只是“理論上”主要由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)決定處分。但是，“理論上”的處分由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)決定，在消防實(shí)務(wù)中又如何具體適用呢？

三、《消防法》中處分的適用

關(guān)于處分的適用，主要涉及適用主體、適用對(duì)象、適用依據(jù)和適用程序等幾個(gè)方面。如前所述《消防法》第67條中所規(guī)定的處分，適用主體是國家機(jī)關(guān)和部門，但主要是公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)；適用對(duì)象是未履行消防安全法定職責(zé)社會(huì)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員。

在適用依據(jù)方面，主要應(yīng)同時(shí)具備兩個(gè)要件：第一，是社會(huì)單位違反《消防法》第16條、第17條、第18條、第21條第2款規(guī)定；第二，是違法行為經(jīng)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正，而社會(huì)單位逾期不改。在所違反的這些法律規(guī)定方面，有一個(gè)法律責(zé)任竟合的問題需要注意，就是如果社會(huì)單位既違反了上述法律規(guī)定，又構(gòu)成了依照《消防法》其他條文應(yīng)當(dāng)予以處罰的行為時(shí)如何處理。根據(jù)《釋義》的解釋“應(yīng)當(dāng)適用特別規(guī)定進(jìn)行處罰”[5]，也就是僅適用《消防法》其他條款處罰而不再適用處分的規(guī)定。如消防設(shè)施未保持完好有效的，應(yīng)依據(jù)《消防法》第60條的規(guī)定給予罰款處罰而不再適用處分。據(jù)此排除有關(guān)法律責(zé)任竟合的相關(guān)內(nèi)容，可以將適用處分的主要情形概括為以下十種：(1)未落實(shí)消防安全責(zé)任制，制定本單位的消防安全制度、消防安全操作規(guī)程、滅火和應(yīng)急疏散預(yù)案；(2)未對(duì)建筑消防設(shè)施每年至少進(jìn)行一次全面檢測(cè)；(3)未組織防火檢查，及時(shí)消除火災(zāi)隱患；(4)未組織進(jìn)行有針對(duì)性的消防演練；(5)消防安全重點(diǎn)單位未確定消防安全管理人，組織實(shí)施本單位的消防安全管理工作；(6)消防安全重點(diǎn)單位未建立消防檔案，確定消防安全重點(diǎn)部位，設(shè)置防火標(biāo)志，實(shí)行嚴(yán)格管理；(7)消防安全重點(diǎn)單位未實(shí)行每日防火巡查，并建立巡查記錄；(8)消防安全重點(diǎn)單位未對(duì)職工進(jìn)行崗前消防安全培訓(xùn)，定期組織消防安全培訓(xùn)和消防演練；(9)同一建筑物由兩個(gè)以上單位管理或者使用的，未明確各方的消防安全責(zé)任；(10)進(jìn)行電焊、氣焊等具有火災(zāi)危險(xiǎn)作業(yè)的人員和自動(dòng)消防系統(tǒng)的操作人員，未持證上崗，并遵守消防安全操作規(guī)程。如果社會(huì)單位違反了上述十種規(guī)定之一，而限期又不予以改正的，按照《消防法》的規(guī)定公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)即可對(duì)相關(guān)責(zé)任人作出處分。

在適用程序上，依照公安部令第120號(hào)的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)工作人員在對(duì)社會(huì)單位監(jiān)督檢查中，在發(fā)現(xiàn)上述問題時(shí)應(yīng)依法開具責(zé)令限期改正通知書，并于規(guī)定期間內(nèi)進(jìn)行復(fù)查，若社會(huì)單位仍未改正違法行為，可以處分相關(guān)責(zé)任人員。但是，具體到處分的決定程序和執(zhí)行程序，如是否立案、如何決定、如何送達(dá)、如何執(zhí)行等問題相關(guān)消防法律法規(guī)中并未規(guī)定。所以，盡管有關(guān)處分的適用主體、適用對(duì)象、適用依據(jù)的規(guī)定都很明確，但是因缺少執(zhí)法程序上的法律支持，處分在消防實(shí)務(wù)中實(shí)施的很少。

處分之所以鮮有適用，其癥結(jié)仍在于處分權(quán)的問題。因?yàn)椋幏质且粋€(gè)單位的內(nèi)部管理行為，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)作為社會(huì)單位外部消防安全監(jiān)管部門，自然對(duì)非本單位的人員既不能決定處分，又不能執(zhí)行處分，也就是說公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)單位并不具有實(shí)質(zhì)意義的處分權(quán)。那么，在《消防法》中是否還有必要保留處分這一規(guī)定呢？答案是肯定的。首先，如果去掉有關(guān)處分規(guī)定，那么社會(huì)單位在出現(xiàn)上述“十種情形”時(shí)，將沒有能制裁責(zé)任人的直接措施，在立法上就留有了空白；其次，總結(jié)分析這“十種情形”可以發(fā)現(xiàn)，其基本上都是圍繞社會(huì)單位消防安全管理方面的規(guī)定，而一個(gè)社會(huì)單位消防安全工作開展得如何，關(guān)鍵在于其管理措施是否落實(shí)，所以保留對(duì)責(zé)任人處分的規(guī)定有利于督促社會(huì)單位落實(shí)消防安全管理措施，履行消防安全責(zé)任義務(wù)；再者，現(xiàn)行消防法律法規(guī)所設(shè)置的違法責(zé)任追究，被處罰的多數(shù)是社會(huì)單位，而針對(duì)社會(huì)單位相關(guān)責(zé)任人的較少。如《消防法》僅在第65、第69條中規(guī)定可以對(duì)社會(huì)單位相關(guān)人員進(jìn)行罰款處罰。然而，消防安全靠管理，管理又須人盡心盡力。只有將法律責(zé)任最終落實(shí)到個(gè)人，才能最終落實(shí)管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)單位的消防安全。所以，對(duì)于社會(huì)單位相關(guān)責(zé)任人員的處分規(guī)定不應(yīng)是刪減，而應(yīng)是從立法上加以修改，使之更加完善，切實(shí)發(fā)揮處分的作用。

四、幾點(diǎn)建議

通過上述分析，可以看出《消防法》第67條所設(shè)定的處分，在性質(zhì)及適用程序上均不甚明確，在現(xiàn)實(shí)中基本上難以執(zhí)行。然而，依法、合理追究社會(huì)單位相關(guān)人員的消防違法責(zé)任，又為嚴(yán)格消防監(jiān)督執(zhí)法、加強(qiáng)社會(huì)單位消防安全管理、推動(dòng)社會(huì)單位消防安全主體責(zé)任落實(shí)所必要。為此需要在立法上對(duì)這一條款作適當(dāng)修改，并在執(zhí)法中多予注意，以便于處分更好發(fā)揮其法律作用。在立法方面建議應(yīng)考慮以下幾方面問題：

第一，應(yīng)明確處分性質(zhì)。如《北京市消防條例》第78條規(guī)定“負(fù)有消防工作職責(zé)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反《中華人民共和國消防法》和本條例規(guī)定，未履行或者未按照規(guī)定履行法定職責(zé)的，由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，并根據(jù)情節(jié)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分”；再如《太原市消防條例》第53條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，縣(市、區(qū))人民政府及其工作部門、政府派出機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處未履行消防安全職責(zé)的，由上級(jí)人民政府予以通報(bào)批評(píng)，并責(zé)令改正，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；釀成火災(zāi)事故構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”若處分如此設(shè)定，其法律性質(zhì)和執(zhí)行程序就十分明確，即是由“行政機(jī)關(guān)”或“監(jiān)察機(jī)關(guān)”對(duì)“行政機(jī)關(guān)及其工作人員”的“行政處分”。

第二，應(yīng)明確對(duì)非國家公職人員的法律責(zé)任追究?！侗本┦邢罈l例》和《太原市消防條例》有關(guān)處分的規(guī)定，雖然明確了對(duì)政府機(jī)關(guān)工作人員行政處分的性質(zhì)，可是同時(shí)也意味著將團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位等相關(guān)責(zé)任人員排除在了處分規(guī)定之外。但被排除的這部分人不是不應(yīng)該被追究法律責(zé)任，而只是這一處分在具體適用中確有困難。那么如何對(duì)其追究責(zé)任呢？對(duì)此有些地方法規(guī)中規(guī)定了罰款的責(zé)任形式，如《烏魯木齊市消防安全管理?xiàng)l例》第59條規(guī)定“違反本條例規(guī)定,拒不承擔(dān)消防設(shè)施和器材的監(jiān)測(cè)、維修、更新、改造費(fèi)用，致使消防設(shè)施和器材不能正常使用，造成火災(zāi)隱患的，由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正，逾期不改正的，對(duì)單位處五千元以上五萬元以下罰款，對(duì)個(gè)人處五百元罰款”。罰款的形式彌補(bǔ)了對(duì)上述責(zé)任人法律責(zé)任追究的空白，這值得肯定和借鑒，但是罰款與處分性質(zhì)不同，而且在一定意義上因處分關(guān)系個(gè)人名譽(yù)、工作業(yè)績、職業(yè)榮譽(yù)及未來發(fā)展等，也許在實(shí)際效果上會(huì)比少量的罰款更好些。可是處分實(shí)際執(zhí)行中的困難如何解決，在立法上又如何設(shè)置應(yīng)深入研究。

第三，應(yīng)明確有關(guān)處分的法律適用依據(jù)。有關(guān)消防的處分要切實(shí)可行并行之有效，其依據(jù)必須客觀、全面、明晰。為此建議對(duì)《消防法》作以下三方面的修訂，一是刪減諸如有關(guān)消防設(shè)施器材、違章作業(yè)等方面處分的規(guī)定，盡量避免不必要的法律責(zé)任竟合；二是突出管理責(zé)任的追究，對(duì)于各類火災(zāi)隱患和消防違法行為，經(jīng)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)責(zé)令改正而拒不改正，特別是屢教不改、或者雖經(jīng)處罰而隱患不消、問題不改的必須加強(qiáng)對(duì)相關(guān)違法行為人的法律責(zé)任追究；三是增加合并執(zhí)行的規(guī)定，如果存在法律責(zé)任竟合或者給予社會(huì)單位行政處罰的同時(shí)又應(yīng)對(duì)其相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行處分或者警告處罰的，應(yīng)當(dāng)可以合并執(zhí)行。

第四，應(yīng)明確責(zé)任追究形式?！断婪ā返?7條規(guī)定了處分與警告處罰兩種責(zé)任形式，其中警告處罰依據(jù)《釋義》的解釋“指的是作為一種行政處罰的警告”“由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)決定”[5]。很明顯這里的警告處罰是比處分中的警告在形式上更嚴(yán)肅、性質(zhì)上更嚴(yán)重的一種行政處罰，它是由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)“向消防安全違法行為人發(fā)出的告誡，申明其有消防安全違法行為，通過對(duì)其名譽(yù)、榮譽(yù)、信譽(yù)等的影響，引起其精神上的警惕，使其不再違法的一種處罰形式”[7]。但是，就某一具體違法行為，是適用處分還是警告處罰在現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)中并未作明確規(guī)定，這必然會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法中的裁量不一，影響法律的適用效果，所以在立法上應(yīng)當(dāng)予以明確。

第五，應(yīng)明確處分執(zhí)行方式。相比較警告處罰由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)決定、執(zhí)行有法律明確規(guī)定而言，處分若由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)作出，其具體執(zhí)行方式則不明確。對(duì)此有學(xué)者建議“明確公安消防機(jī)構(gòu)的行政處分建議權(quán)”,由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)向違法單位的“上級(jí)任免機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)提出處分意見，由與受處分的責(zé)任人有隸屬關(guān)系的單位實(shí)現(xiàn)對(duì)其的行政處分”[8]。還有些地方法規(guī)中設(shè)置了通報(bào)的規(guī)定，如《遼寧省公共消防設(shè)施管理辦法》第22條規(guī)定公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)未履行公共消防設(shè)施維護(hù)管理義務(wù)的公共企業(yè)、事業(yè)單位，“下達(dá)責(zé)令限期改正通知書，并向有關(guān)行業(yè)主管部門通報(bào)；逾期不改正的，由有關(guān)行業(yè)主管部門依法處理”。無論是建議還是通報(bào)，在實(shí)質(zhì)上只是公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)對(duì)存在消防違法行為應(yīng)予處分的一種告知，處分最終均需由別的機(jī)關(guān)、部門或者單位來實(shí)施。但是采取哪種形式的告知方式更為有力，更能促進(jìn)或者約束對(duì)方執(zhí)行處分在立法中應(yīng)予考慮。筆者建議使用函的形式，因?yàn)楹鳛閲倚姓C(jī)關(guān)公文處理的文種之一，“與其他主要文種同樣具有制發(fā)機(jī)關(guān)權(quán)限決定的法定效力”[9]，使用函的形式有利于處分的實(shí)施。

綜合上述分析，為突出處分的法律性質(zhì)、加強(qiáng)對(duì)非國家公職人員的法律責(zé)任追究、使處分和警告處罰更便于執(zhí)行，建議將《消防法》第67條修改為：機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)等單位違反本法第16條、第17條、第18條、第21條第2款規(guī)定的，責(zé)令限期改正；逾期不改正的，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予警告處罰。行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反上述規(guī)定的，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)函告其所屬國家機(jī)關(guān)或者部門依法給予行政處分。國家機(jī)關(guān)或者部門不予處分的，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)可以提請(qǐng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法處理。

如此修改，對(duì)于國家公職人員經(jīng)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)函告，由國家機(jī)關(guān)或者部門或者監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國監(jiān)察法》等法律規(guī)定的職權(quán)和程序?qū)嵤┬姓幏?，?duì)于非國家公職人員則由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)直接給予警告的行政處罰。這樣既明確了行政處分的性質(zhì)，又厘清了處分與警告處罰具體如何適用，能夠全面追究違法行為人的法律責(zé)任。

最后在執(zhí)法方面提三點(diǎn)建議：(1)因處分需由國家機(jī)關(guān)或者部門執(zhí)行，所以建議公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在函告時(shí)應(yīng)將當(dāng)事人的違法事實(shí)、詢問筆錄、法律依據(jù)及相關(guān)證據(jù)等一并形成案卷材料移交有關(guān)國家機(jī)關(guān)、部門或者監(jiān)察機(jī)關(guān)，以便于處分的實(shí)施。(2)為了監(jiān)督、督促社會(huì)單位落實(shí)消防安全主體責(zé)任，“公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與有關(guān)部門建立完善工作協(xié)作和信息共享機(jī)制”[10]，主動(dòng)將警告處罰、處分函告以及其他消防違法行為向社會(huì)公告，一方面起到宣傳、警示作用，另一方面也能通過社會(huì)監(jiān)督促進(jìn)責(zé)任追究的實(shí)施。(3)最新修訂的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》[11]第75條規(guī)定“負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)建立安全生產(chǎn)違法行為信息庫，如實(shí)記錄生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)違法行為信息；對(duì)違法行為情節(jié)嚴(yán)重的生產(chǎn)經(jīng)營單位，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并通報(bào)行業(yè)主管部門、投資主管部門、國土資源主管部門、證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及有關(guān)金融機(jī)構(gòu)”。這一條款中所提到的建立違法行為信息庫、通報(bào)相關(guān)部門(機(jī)構(gòu))的做法均對(duì)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的執(zhí)法有很好的借鑒意義。

五、結(jié)束語

法不明則不治，令不嚴(yán)則不行。文中以社會(huì)單位的性質(zhì)及其相關(guān)責(zé)任人員的身份為區(qū)分，分別給予行政處分和警告處罰的建議，在立法上明確了這兩種責(zé)任形式的具體適用，也便于消防監(jiān)督執(zhí)法活動(dòng)，但其是否切實(shí)可行，是否有益于提高社會(huì)單位消防安全主體責(zé)任意識(shí)，從而加強(qiáng)責(zé)任落實(shí)，還有待實(shí)踐檢驗(yàn)。對(duì)于處分是否還有更好的立法修改及執(zhí)法建議，也需要繼續(xù)研究，唯愿法明令嚴(yán)，責(zé)罰其當(dāng)。

[1] 羅豪才.行政法學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社,1996.

[2] 任志寬.行政法律責(zé)任概論[M].北京:人民出版社,1990.

[3] 辭海編輯委員會(huì).辭海[M].上海:上海辭書出版社,1979.

[4] 王連昌,馬懷德.行政法學(xué)[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2007.

[5] 全國人大常委會(huì)法工委刑法室,公安部消防局.中華人民共和國消防法釋義[M].北京:人民出版社,2009.

[6] 馬萬學(xué).對(duì)《消防法》立法有關(guān)問題的探討及建議[C]//2015中國消防協(xié)會(huì)科學(xué)技術(shù)年會(huì)論文集.2015.

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[9] 國務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》涉及的幾個(gè)具體問題的處理意見:國辦函〔2001〕1號(hào)[Z].

[10] 武漢市消防管理若干規(guī)定:武漢市人民政府令第249號(hào)[Z].2014.

[11] 中華人民共和國安全生產(chǎn)法[Z].北京:中國法制出版社，2014.

(責(zé)任編輯 陳 華)

Study on Punishment Application in Fire Law Enforcement

LIU Maohua

(FengtaiDistrictMunicipalFireBrigade,Beijing100039,China)

On the basis of explaining the basic concepts of punishment, administrative punishment and administrative penalty, this paper emphasizes the comparative analysis of article 67 of Fire Control Law of the People’s Republic of China, points out that the punishment specified there should be administrative punishment in nature. However, due to the difficulties in identifying the law enforcement subject and punishment object, it is difficult to implement this article in practice. So this paper puts forward some suggestions for revising the fire law about the nature, object, basis and process of such punishment, which will be helpful for the fire law enforcement agencies and social units to perform fire safety duties.

punishment; administrative punishment; administrative penalty; modification of the law

2017-02-26

劉茂華(1976— )，男，山西臨汾人，工程師。

D631.6

A

1008-2077(2017)06-0076-06