伊犁州本級預(yù)算管理工作在執(zhí)行新預(yù)算法時面臨的難點疑點問題及建議

李瑛

新預(yù)算法于2015年1月1日起施行，由于2015年預(yù)算的編制是在2014年中開始籌備的，到年底，州本級地方財力預(yù)算平衡表已編制完畢，2015年初經(jīng)人大會議審議通過批復(fù)于預(yù)算單位執(zhí)行，所以州本級是在編制2016年預(yù)算時才全面執(zhí)行新預(yù)算法。在預(yù)算管理工作中，實際遇到了以下難點疑點問題，現(xiàn)梳理如下，以便更好的做好今后的工作。

一、全口經(jīng)預(yù)算體系，有名無實

2016年伊犁州本級的預(yù)算以公共財政預(yù)算和政府性基金預(yù)算為主，國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算為輔，從口經(jīng)上全部納入了州本級預(yù)算體系，但是在財力平衡上國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算依然保持原有的執(zhí)行內(nèi)容和口經(jīng)，實際上并未全盤整合。預(yù)算管理工作要有盤活本級財力，利用財務(wù)杠桿，用有限的財政資源做更多的公共財政事業(yè)的職能。建議讓四本預(yù)算變?yōu)橐槐绢A(yù)算，才能真正實現(xiàn)全口經(jīng)預(yù)算。

二、績效預(yù)算管理缺乏科學(xué)實用的操作平臺

預(yù)算需求導(dǎo)向為何？財政資金分配的因素法如何保持平衡？似乎沒有一個完全的科學(xué)合理的方法？“會哭的孩子有奶吃”，這是我們多年管理預(yù)算單位的一個直白的感受。在2015年中編制2016年績效預(yù)算時，盡管事前有會議講解學(xué)習(xí)培訓(xùn)，但是在實際操作中預(yù)算單位財務(wù)科和項目辦互相推諉，報出的績效預(yù)算難強人意。因為沒有統(tǒng)一的口徑和標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)務(wù)處室專管員也不知如何審核，最后只好一鍋端給部門預(yù)算審核中心。因為各單位的資產(chǎn)財務(wù)基本情況不同，業(yè)務(wù)不同，職責(zé)分工不同，所以沒有一個放之皆用的績效預(yù)算編制方法。建議本級財政會同計算機信息中心等相關(guān)部門，共同搭建軟件操作平臺，進一步加強績效預(yù)算管理的技術(shù)支持。

三、規(guī)范管理地方債務(wù)缺乏科學(xué)合理的數(shù)據(jù)測算

新預(yù)算法頒布之前，地方債務(wù)借債單位對報送債務(wù)報表一般是抱著打太極拳的招式應(yīng)對財政的報送要求，有的還振振有詞的說：“你們財政又不兜底，還要我們報送債務(wù)，有必要嗎？”至于地方債務(wù)的用途、規(guī)模、償還保障等一直是底數(shù)不清，暗室沖洗。新預(yù)算法施行以來，通過審計，甄別確認(rèn)了地方債務(wù)。伊犁州本級地方債務(wù)2013年是6.76億元，2014年是12.78億元，2015年是15.9億元。2014年增長89%，2015年增長24%。地方債務(wù)的不斷突破，原因是方方面面的，不能說存在就是合理的，如果不加以規(guī)范控制，寅吃卯糧，會后患無窮，但是在現(xiàn)有的財力不能滿足支出需求，如果絕對的壓制剛性支出，否則會導(dǎo)致本地宏觀經(jīng)濟失調(diào)，散失寶貴的發(fā)展機會，也不能實現(xiàn)地方百姓的“收獲幸福感”。所以，在風(fēng)險和機會成本中尋求一個最佳點，才是地方債務(wù)明智的選擇。州本級的地方債務(wù)已是“債務(wù)老虎”被關(guān)進了法律的籠子里，最佳或者最高債務(wù)風(fēng)險限額，還沒有一套科學(xué)合理的測算體系。建議通過構(gòu)建地方政府債務(wù)規(guī)?？刂频木C合指標(biāo)體系，明確本級地方政府舉債的“警戒線”。

四、教育部門預(yù)算外資金仍然體外循環(huán)

由于本級財力保障有限，還有教育部門的支出法定增長硬性規(guī)定，本級預(yù)算管理對本級單位教育口的預(yù)算外資金實行了體外循環(huán)的管理辦法，本級沒有確定體外循環(huán)的最后限制日期。資金體外循環(huán)有暫時之難，有緩兵之計，但絕對不是長久之計，對于資金的高效安全管理都不是明智的選擇。建議盡快出臺關(guān)于教育部門的經(jīng)費保障機制和將預(yù)算外資金全額納入預(yù)算內(nèi)管理的辦法。

五、項目預(yù)算編制仍有空間

本級部門預(yù)算的編制分為基本支出和項目支出，基本支出的人員支出就是人頭費，以人事局批復(fù)的工資為依據(jù)，年中根據(jù)人員變動，辦理人員預(yù)算追加減審批；在2015年編制2016年部門預(yù)算時硬性要求，項目支出應(yīng)當(dāng)編制績效預(yù)算，以績效預(yù)算的評分制決定安排當(dāng)年項目支出，但是最終沒有采用績效預(yù)算編制的項目支出。原因有二：一預(yù)算單位編制的績效預(yù)算質(zhì)量參差不齊，無法統(tǒng)一衡量；二各業(yè)務(wù)處室之間，很難平衡關(guān)系，最后實際采用的還是上年固定基數(shù)。建議成立項目庫的獨立審核小組，和部門預(yù)算的編制分步同進，有目標(biāo)的進行項目遴選，如果有必要，可邀請專業(yè)評估機構(gòu)共同參與。

六、年中預(yù)算調(diào)整如何固化

新預(yù)算法明確規(guī)定，強調(diào)預(yù)算的剛性，年中超收不進行調(diào)整預(yù)算，可是在實際中很難操作。預(yù)算單位的理解配合很關(guān)鍵，如果操作不當(dāng)，可能造成單位消極怠工，應(yīng)收不收，應(yīng)收短收。建議在沒有更好的辦法出臺之前，暫時執(zhí)行現(xiàn)有的調(diào)整預(yù)算，保證當(dāng)年的財力入庫為安。

七、進一步加強預(yù)算績效評價管理及分析運用

以預(yù)算績效評價作為來年編制部門預(yù)算的主要依據(jù)，實際操作中有一個明顯的時間差異。比如2016年的預(yù)算績效評價要到年底執(zhí)行完全年預(yù)算才能有結(jié)果，12月底又要忙著年終決算，能收集全部的預(yù)算績效評價只能是2017年頭了，而部門預(yù)算是在2016年中提前編制的，所以時間上有較大的差異，不能順利的銜接。建議將預(yù)算績效評價程序化機制化并形成最終的評估結(jié)果記錄檔案，作為以后單位申報預(yù)算的信用等級依據(jù)。

八、預(yù)算公開的透明度和范圍有待擴大

本級部門預(yù)算的主體責(zé)任是預(yù)算單位，但是單位主體職責(zé)不強，預(yù)算公開的積極性較低。對預(yù)算公開的媒介也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對保密數(shù)據(jù)的認(rèn)定也缺乏準(zhǔn)確的認(rèn)定。公開的內(nèi)容是按照自治區(qū)要求的統(tǒng)一格式公開，但是非財務(wù)信息的公開怎么公開如何公開，沒有一個可操作的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。建議將執(zhí)行預(yù)算公開與單位的績效考核懲罰制度掛鉤。

雖然預(yù)算法素有“經(jīng)濟憲法”之稱，但是在我國第一考“司法考試”中，在總分值中所占的分值幾乎可不計，在舊法修改過程中，更是一分沒有。分值并不代表重要性，只能說明考試的側(cè)重點不同，也意味著舊預(yù)算法的滯后。舊預(yù)算法于1995年1月1日施行，在出臺20年后，歷經(jīng)10年修法，4次審議，新預(yù)算法于2015年1月1日起施行。我的職業(yè)生涯是伴隨著這部法在一直成長，從部門預(yù)算改革，到加強非稅管理，實行收支兩條線，國庫收支集中管理，大平臺，我都一一親歷。所以新預(yù)算法既是對之前財政改革的正名，又是對未來加強政府宏觀調(diào)控，規(guī)范預(yù)算管理工作，推進依法理財，促進社會經(jīng)濟發(fā)展都起著“定海神針”的作用。