鹽城市社區(qū)矯正工作中社會(huì)組織培育和發(fā)展的對策思考

摘 要 社區(qū)矯正是指要恢復(fù)矯正對象的社會(huì)功能，幫助其實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展，從而預(yù)防犯罪，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。而專業(yè)社會(huì)力量進(jìn)入社區(qū)矯正為犯罪矯正制度帶來了一種全新的價(jià)值理念和工作方法，對社會(huì)矯正工作開展具有極其重要的作用和意義。本文主要對鹽城市社區(qū)矯正工作中社會(huì)組織培育和發(fā)展的現(xiàn)狀及問題進(jìn)行了分析，并提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞 社區(qū)矯正 社會(huì)組織 社會(huì)工作 政府購買

作者簡介：卞海霞，中共鹽城市委黨校副教授，研究方向：公共管理。

中圖分類號：D668 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.100

社區(qū)矯正是指將符合法定條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由司法行政機(jī)關(guān)在有關(guān)部門和社會(huì)力量的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，并促進(jìn)其順利回歸社會(huì)的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)。作為一種源自發(fā)達(dá)國家、新興的刑罰執(zhí)行方式，其提出的執(zhí)行理念在民主政治日益發(fā)展的今天，具有非常重要的積極意義。其中專業(yè)社會(huì)力量進(jìn)入社區(qū)矯正為犯罪矯正制度帶來了一種全新的價(jià)值理念和工作方法，其實(shí)施社區(qū)矯正的目的就是要恢復(fù)矯正對象的社會(huì)功能，幫助其實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展，從而預(yù)防犯罪，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，因而在整個(gè)社區(qū)矯正過程中發(fā)揮了不可替代的作用。

一、鹽城市社區(qū)矯正工作中社會(huì)組織培育和發(fā)展的現(xiàn)狀

隨著鹽城城市化進(jìn)程的推進(jìn)，進(jìn)城人員日益增多，犯罪率也日益上升，對社會(huì)管理提出了新的挑戰(zhàn)；同時(shí)隨著勞教制度廢除后，社區(qū)矯正中心逐漸成為區(qū)縣社區(qū)矯正工作的統(tǒng)一執(zhí)法平臺(tái)，社區(qū)矯正的工作模式在迅速轉(zhuǎn)變、工作流程在逐漸規(guī)范。因而在新形勢下，社區(qū)矯正中的社會(huì)組織如何實(shí)現(xiàn)工作模式轉(zhuǎn)化和職能規(guī)范化，是當(dāng)下亟需解決的問題。近年來，鹽城市司法局高度重視特殊人群教育幫扶社會(huì)組織扶持推進(jìn)力度，按照“政府主導(dǎo)推動(dòng)、社會(huì)組織自主運(yùn)作、社會(huì)多方參與”的工作思路，市司法局積極培育和發(fā)展社會(huì)組織，建立政府購買服務(wù)機(jī)制，搭建多層面合作平臺(tái)等措施，構(gòu)建起以司法行政為主體、社會(huì)組織為兩翼、社會(huì)協(xié)同與公眾廣泛參與的社區(qū)矯正工作新格局。一是建立“五老”志愿者隊(duì)伍。聯(lián)合關(guān)工委，先后招募10000多名老黨員、老干部、老專家、老戰(zhàn)士、老模范等“五老”志愿者，與刑滿釋放人員結(jié)成“一幫一”、“多助一”的幫扶對子，常年開展幫學(xué)、幫教、幫困“三幫”活動(dòng)，重在轉(zhuǎn)化思想、矯正行為、灌輸知識、培養(yǎng)技能等人性化管理上下功夫。二是成立安置幫教協(xié)會(huì)。建湖、射陽、阜寧、亭湖等地建成安置幫教協(xié)會(huì)，設(shè)立幫扶基金，幫扶特困刑釋人員和服刑人員未成年子女，臨時(shí)性幫助1280名特困人員，贈(zèng)送幫困資金10多萬元。三是牽手各類公益組織。市心語心理健康服務(wù)中心、鹽都“夕陽紅”幫扶工作隊(duì)、射陽“法治驛站”、阜寧“愛心驛站”、東臺(tái)義工聯(lián)等社會(huì)組織，參與市和各縣（市、區(qū)）組織的主題幫教活動(dòng)，主動(dòng)走訪刑釋人員家庭，宣傳法律法規(guī)，幫助解決問題。參與進(jìn)監(jiān)幫教活動(dòng)20余次，舉辦法制講座53場次，走訪800余刑釋人員家庭，為34人提供心理輔導(dǎo)服務(wù)。四是依托法律服務(wù)社資源。以全市1317家法律服務(wù)社為載體，開展針對性的回歸和融入社會(huì)服務(wù)。對自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的刑釋人員幫助審查、簽訂合同，提供全程法律服務(wù)。日常幫教中做到 “空閑時(shí)上門去走走，農(nóng)忙時(shí)抽空去看看，碰面時(shí)主動(dòng)問問，關(guān)鍵時(shí)多多關(guān)心”，不讓其思想滑波，不讓其喪失生活信心，不讓其重新違法犯罪。五是通過政府購買服務(wù)引入社會(huì)組織參與特殊人群教育幫扶。2016年2月底，市司法局與鹽城、江寧監(jiān)獄、方強(qiáng)強(qiáng)制戒毒所以深化四方聯(lián)席會(huì)議機(jī)制為契機(jī)，以推進(jìn)“黃絲帶”關(guān)愛幫扶為抓手，以特殊人群教育幫扶社會(huì)化為目標(biāo)，共同出資5萬元，由3A級社會(huì)組織——鹽城市心語心理健康服務(wù)中心牽頭，開展為期一年的“心靈護(hù)航”服刑（強(qiáng)戒）人員未成年子女心靈陪護(hù)項(xiàng)目行動(dòng)。這是鹽城首個(gè)政府購買社會(huì)組織項(xiàng)目，標(biāo)志著引入社會(huì)組織參與特殊人群教育幫扶正式啟動(dòng)。

實(shí)踐中通過引入社會(huì)組織參與社區(qū)矯正工作，社區(qū)矯正的各項(xiàng)工作都得到不斷提升，如有效提升了教育矯正效果、有效延伸了政府服務(wù)觸角、有效促進(jìn)了回歸，降低了重犯率。但是不可否認(rèn)，社會(huì)力量參與特殊人群幫扶教育也是一個(gè)新生事物，其在發(fā)展過程中也面臨著不少困難和問題。

二、社區(qū)矯正工作中社會(huì)組織培育和發(fā)展面臨的問題

（一）政府購買服務(wù)模式存在的問題

1.政府購買服務(wù)的法律屬性不明確，職責(zé)定位不清晰：

矯正社會(huì)組織和政府通過簽訂《政府采購服務(wù)合同》，以此為依據(jù)對社區(qū)服刑人員進(jìn)行幫困解難、心理咨詢等服務(wù)，在某種程度上緩解了政府公共服務(wù)供給不足的瓶頸。但由于這種購買采用的是非競爭性的方式，合同雙方并非決策獨(dú)立的兩個(gè)主體，不存在競爭市場和競標(biāo)程序，這種服務(wù)合同雖然構(gòu)成法律意義上的購買關(guān)系，但實(shí)際上是一種“形式性購買”，并非“競爭性”的購買。這種形式性購買是在中國社會(huì)組織市場發(fā)育不充分、公民自組織機(jī)制薄弱的情況下，政府主動(dòng)轉(zhuǎn)移職能的結(jié)果，反映了政府“邊培育邊購買”的思路。

2.政府購買服務(wù)機(jī)制不夠健全：

政府購買服務(wù)是一個(gè)綜合的過程，其中蘊(yùn)含著復(fù)雜的管理問題，從目前的社區(qū)矯正工作實(shí)際情況看，政府購買社區(qū)矯正的社會(huì)服務(wù)機(jī)制尚不夠完善和健全。一是購買服務(wù)合同中關(guān)于工作內(nèi)容的相關(guān)條款不夠清晰和確切，從而導(dǎo)致矯正社工與其他矯正隊(duì)伍之間的具體職責(zé)和分工不清晰，導(dǎo)致矯正社工開展工作時(shí)要么大包大攬，要么互相推諉。二是購買服務(wù)合同的相關(guān)條款不夠細(xì)致和全面，如購買服務(wù)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)上項(xiàng)目不僅單一片面，而且支出范圍劃分也不甚明確。

（二）矯正社工組織自身存在的問題

1.矯正社工組織獨(dú)立性的缺失：

從目前的情況來看，矯正社會(huì)組織除了通過購買服務(wù)的方式獲得政府的資助外，從市場營利組織或者社會(huì)民眾那里獲得的運(yùn)作資金不多，鑒于其只能通過政府獲得自身需要的資金，它就不得不以犧牲一定的自主性為代價(jià)。在工作中，矯正社工很少有人有意識并自覺運(yùn)用談判、說服、社會(huì)動(dòng)員的專業(yè)方法去爭取社會(huì)各方的支持，在碰到困難時(shí)習(xí)慣于直接請求政府職能部門出面解決，最終導(dǎo)致矯正社工組織獨(dú)立性的喪失。

2.政府與矯正社會(huì)組織關(guān)系的行政化：

理論上，政府與矯正社會(huì)組織之間應(yīng)該是平等的合作伙伴關(guān)系，政府機(jī)關(guān)根據(jù)合同約定的標(biāo)準(zhǔn)對社工的工作績效進(jìn)行考核，并不干涉社工組織的運(yùn)作和內(nèi)管理。但現(xiàn)在的情況是，在社區(qū)矯正工作開展過程中，一些政府機(jī)關(guān)工作人員還沒有完全把職能定位在協(xié)調(diào)以及宏觀管理方面，而是做了不少微觀管理的工作，致使社工的監(jiān)督管理打上了明顯的“行政化”的烙印。在調(diào)研中，一些基層司法所明確指出，務(wù)必要求矯正社工聽從街鎮(zhèn)司法所的調(diào)遣和指揮。在這樣一個(gè)背景下，難免出現(xiàn)“社團(tuán)管理行政化”的情況。

3.社會(huì)組織專業(yè)化程度不高：

社區(qū)矯正是一項(xiàng)專業(yè)性、法律性很強(qiáng)的工作，然而調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鹽城市社區(qū)矯正社工所從事的矯正工作還只是一些基礎(chǔ)性日常工作，其工作模式和工作理念與專業(yè)化的矯正是有較大差距的。專業(yè)服務(wù)技術(shù)以個(gè)案為主，小組與社區(qū)服務(wù)技術(shù)較落后，項(xiàng)目發(fā)展意識比較滯后，缺乏競爭力。部分社工的主要工作就是坐在辦公室里，給居委會(huì)打電話，詢問矯正對象的情況，填寫報(bào)表。或者在與矯正對象談話后，用通用模板記錄談話情況，許多談話記錄千篇一律。

（三）相關(guān)制度機(jī)制建設(shè)方面存在的問題

1.社區(qū)矯正的社會(huì)工作缺乏有效的競爭機(jī)制：

政府購買服務(wù)的精髓在于打破壟斷，一旦競爭比較充分，有關(guān)公共產(chǎn)品（服務(wù)）的價(jià)格優(yōu)惠自然會(huì)呈現(xiàn)，服務(wù)質(zhì)量也會(huì)相應(yīng)提高，提高財(cái)政資金效率的目的也能達(dá)到。但在社區(qū)矯正工作中，競爭還很不足，這在一定程度上影響了社區(qū)矯正工作效率和政府部門的選擇。

2.社區(qū)矯正的社會(huì)工作缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制：

由于社會(huì)組織從事的多是市場不愿、政府不能從事的公共物品的提供，志愿精神和奉獻(xiàn)精神就成為社會(huì)組織工作人員取得較好績效的前提條件。但對于社區(qū)矯正中那些領(lǐng)薪的雇傭者而言，并不一定都能具有強(qiáng)烈的奉獻(xiàn)精神及志愿精神。有一部分社工把自己的工作看成是謀生的手段，至多是一種職業(yè)，而不是一項(xiàng)甘于奉獻(xiàn)的神圣的事業(yè)。因而社工往往存在內(nèi)在激勵(lì)不足、職業(yè)發(fā)展預(yù)期較小的情況，再加上監(jiān)督強(qiáng)度不夠，這就直接導(dǎo)致社工開展工作的積極性、主動(dòng)性和奉獻(xiàn)精神大打折扣，無法全身心地投入到罪犯矯正工作當(dāng)中。

3.社區(qū)矯正的社會(huì)工作缺乏有效的評估監(jiān)督機(jī)制：

目前對社區(qū)矯正社會(huì)工作的考核，不論是政府部門還是社會(huì)組織自身，多使用主觀績效指標(biāo)，評價(jià)體系中缺乏定性指標(biāo)，考核過于注重結(jié)果，如矯正對象的重新違法犯罪率、就業(yè)安置率等。同時(shí)績效往往是通過組織內(nèi)部進(jìn)行判斷和分析，公信力則是通過表彰方式來取得，這種陳舊的思維觀念以及落后的評價(jià)手段，影響了矯正事業(yè)及矯正組織的進(jìn)一步發(fā)展，也難以得到普遍的社會(huì)認(rèn)同。

三、加強(qiáng)社區(qū)矯正社會(huì)組織發(fā)展的對策和建議

（一）對完善社區(qū)矯正購買社會(huì)服務(wù)模式的建議

1.建立社會(huì)組織參與社區(qū)矯正的充分競爭機(jī)制：

采用政府購買這種市場方式開展社區(qū)矯正相關(guān)工作，就應(yīng)當(dāng)按照市場規(guī)律來實(shí)施和操作。政府在對社區(qū)矯正的部分工作進(jìn)行外包時(shí)讓多元的競爭主體充分競爭，中標(biāo)的社會(huì)組織可以與政府部門一道，既確保對矯正的監(jiān)督和管理到位，又能夠通過及時(shí)的、有針對性的服務(wù)和幫教，矯正對象的心理和行為偏差，促使其順利回歸社會(huì)。

2.建立社會(huì)組織參與社區(qū)矯正的有效激勵(lì)機(jī)制：

為了增強(qiáng)社工的激勵(lì)強(qiáng)度，必須要優(yōu)化薪酬結(jié)構(gòu)。從組織內(nèi)部管理來看，要改變目前的“大鍋飯”的薪酬結(jié)構(gòu)，要根據(jù)社工工作的績效考核的結(jié)果，拉開社工收入檔次。同時(shí)要根據(jù)社工工作的年限、能力水平的提高以及物價(jià)水平的變化，對社工工資予以合理的晉升。

3.健全社會(huì)組織參與社區(qū)矯正的監(jiān)督考評機(jī)制：

要制定出符合社區(qū)矯正特點(diǎn)的評估框架和指標(biāo)體系。健全對矯正社會(huì)組織的考核評估機(jī)制，不僅能使社會(huì)組織發(fā)現(xiàn)自身存在的問題，促進(jìn)組織能力的提高和制度建設(shè)，規(guī)范行為，強(qiáng)化自律，還能提高其工作效率和公信力。同時(shí)作為既具有激勵(lì)，又具有約束功能的評估，也是對社會(huì)組織進(jìn)行管理和監(jiān)督的一個(gè)非常有效的手段。

（二）對矯正社會(huì)組織自身發(fā)展的建議

1.維護(hù)組織的獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)自身服務(wù)領(lǐng)域?qū)ｉT化：

矯正社會(huì)組織應(yīng)主要定位于在社區(qū)矯正領(lǐng)域中政府無法解決的事務(wù)上。矯正社會(huì)組織必須堅(jiān)持資金來源不影響機(jī)構(gòu)和活動(dòng)獨(dú)立性的原則，以提供專業(yè)化的服務(wù)和發(fā)揮專業(yè)影響力為導(dǎo)向，不斷實(shí)現(xiàn)自身服務(wù)領(lǐng)域?qū)ｉT化。

2.加強(qiáng)組織自身建設(shè)，逐步建立合理完善的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)

矯正社會(huì)作為相對獨(dú)立的自治組織，它應(yīng)具有自我管理、自我判斷的機(jī)制和能力。在自身管理方面必須建立獨(dú)立的管理程序，不受包括政府在內(nèi)的外部團(tuán)體、力量的控制。其規(guī)范運(yùn)作需要建立產(chǎn)權(quán)明晰、制度規(guī)范、監(jiān)管有力的法人治理結(jié)構(gòu)來防范社會(huì)組織在組織使命、發(fā)展戰(zhàn)略、運(yùn)作方式上偏離方向，遏制少數(shù)精英對組織運(yùn)行和公共性本質(zhì)的損害，從而降低運(yùn)行成本，提高組織效率和服務(wù)質(zhì)量。

3.加強(qiáng)矯正社會(huì)工作的隊(duì)伍建設(shè)，確保組織提供服務(wù)的專業(yè)化和公信力：

由于組織的特殊性，矯正社會(huì)組織需要通過不斷探索現(xiàn)代人力資源開發(fā)與管理機(jī)制、盡快建立并不斷完善社區(qū)矯正工作的考評監(jiān)督制度、暢通矯正社工組織的進(jìn)出口機(jī)制，提高整個(gè)社工隊(duì)伍的專業(yè)化素養(yǎng)和公信力，不斷優(yōu)化社工的隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提高社工隊(duì)伍的素質(zhì)。