全球互聯(lián)網(wǎng)治理、公共產(chǎn)品與中國路徑*

楊 峰

全球互聯(lián)網(wǎng)治理、公共產(chǎn)品與中國路徑*

楊 峰

互聯(lián)網(wǎng)治理；全球互聯(lián)網(wǎng)；公共產(chǎn)品；網(wǎng)絡(luò)空間；中國路徑

具有疆域意義的國家主權(quán)與不受疆域限制的互聯(lián)網(wǎng)空間存在一種堅(jiān)韌持久的張力，構(gòu)成了關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源、網(wǎng)絡(luò)安全、知識產(chǎn)權(quán)、內(nèi)容監(jiān)管等全球互聯(lián)網(wǎng)治理框架下國際關(guān)系的破壞性力量。以公共產(chǎn)品視野構(gòu)建全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系沖突性的分析框架，可以檢視全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系中的供給主體、實(shí)現(xiàn)機(jī)制、政策主張的強(qiáng)烈沖突。中國作為全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系的重要供給主體，更需要在矛盾沖突中探尋構(gòu)建全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系的中國路徑。

作為20世紀(jì)以來最偉大的科技變革，互聯(lián)網(wǎng)日益成為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的先導(dǎo)力量，并深度滲透到全球政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化領(lǐng)域。無論處于一個(gè)國家還是整個(gè)國際的背景框架下，以開放性、全球性、交互性、快捷性等為特點(diǎn)的互聯(lián)網(wǎng)所帶來的文明進(jìn)步和矛盾沖突無疑都是顛覆性的。具有疆域意義的國家主權(quán)與不受疆域限制的互聯(lián)網(wǎng)空間存在一種堅(jiān)韌持久的張力，彼此既無法徹底脫離又難以有效膠合，這種持續(xù)強(qiáng)大的張力便構(gòu)成了關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源、網(wǎng)絡(luò)安全、知識產(chǎn)權(quán)、內(nèi)容監(jiān)管等全球互聯(lián)網(wǎng)治理框架下國際關(guān)系的破壞性力量。

互聯(lián)網(wǎng)從誕生之日起就以其開放互聯(lián)的特征，憑其所具備的全球化發(fā)展的強(qiáng)大內(nèi)生動力，以一種全球公共產(chǎn)品形式而迅猛發(fā)展。當(dāng)下，在“一個(gè)世界、一個(gè)互聯(lián)網(wǎng)”的理念下，互聯(lián)網(wǎng)治理的高度全球化特征和全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系的公共產(chǎn)品屬性驅(qū)動著全球發(fā)展進(jìn)程。各個(gè)主權(quán)國家在互聯(lián)網(wǎng)公共領(lǐng)域空間中是利益相關(guān)、休戚與共的共同體，需要秉持國際公共利益的認(rèn)知，努力實(shí)現(xiàn)全球互聯(lián)網(wǎng)治理中的互聯(lián)互通、共享共治、共信共擔(dān)。2015年12月,習(xí)近平在世界互聯(lián)網(wǎng)大會上指出:“國際社會應(yīng)該在相互尊重、相互信任的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對話合作，推動互聯(lián)網(wǎng)全球治理體系變革，共同構(gòu)建和平、安全、開放、合作的網(wǎng)絡(luò)空間，建立多邊、民主、透明的全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系”*參見新華網(wǎng)：習(xí)近平第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會開幕式上的講話，2015-12-16,http://news.xinhua net.com/politics/2015-12/16/c-1117481089.htm.。一方面，互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行中的網(wǎng)絡(luò)犯罪、知識產(chǎn)權(quán)侵犯、網(wǎng)絡(luò)攻擊、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義等全球公共問題的不可分性，使得任何國家都無法脫離于國際范疇而置身事外。另一方面，現(xiàn)有全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系難以反映大多數(shù)國家意愿和利益，網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體的集體公共利益無法從中得到有效體現(xiàn)。因此，本文試圖以公共產(chǎn)品視野構(gòu)建全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系沖突性的分析框架，對全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系由誰提供、如何提供、提供什么的問題進(jìn)行回應(yīng)，尋求全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系中供給主體、實(shí)現(xiàn)機(jī)制、政策主張等問題透析之上的中國路徑。

一、全球治理與互聯(lián)網(wǎng)治理

人類政治過程的重心正在從統(tǒng)治走向治理，從善政走向善治，從政府的統(tǒng)治走向沒有政府的治理，從民族國家的政府統(tǒng)治走向全球治理。[1]治理的概念往往與政府和政治關(guān)系緊密，但全球治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一羅西瑙強(qiáng)調(diào)治理與政府統(tǒng)治的權(quán)威基礎(chǔ)不同，“治理是只有被多數(shù)人接受(或者至少被它所影響的那些最有權(quán)勢的人接受)才會生效的規(guī)則體系……盡管它們未被賦予正式的權(quán)力，但在其活動領(lǐng)域內(nèi)也能夠有效地發(fā)揮功能?！盵2]隨著全球化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)和國際政治格局的不斷演變，全球性問題例如氣候變化、生態(tài)污染、資源短缺、毒品泛濫等，面臨著市場機(jī)制的失效和主權(quán)國家的低效，而迫使“愈來愈多的人熱衷于以治理機(jī)制對付市場和/或國家協(xié)調(diào)的失敗”。[3]盡管有學(xué)者認(rèn)為全球治理是一個(gè)脆弱性的概念，[4]但已經(jīng)難以阻擋“全球治理理論已成為理解我們時(shí)代核心問題的一個(gè)重要而有益的視角”。[5]

全球互聯(lián)網(wǎng)治理便是我們這個(gè)時(shí)代的國際核心問題之一，雖然全球互聯(lián)網(wǎng)治理在實(shí)現(xiàn)集體協(xié)調(diào)方面的進(jìn)展較為有限，但互聯(lián)網(wǎng)治理的概念目前已被廣泛認(rèn)可和接受。[6](P237-254)尤其是信息社會世界峰會(World Summit on the Information Society，WSIS)上創(chuàng)立的聯(lián)合國互聯(lián)網(wǎng)治理工作組(Working Group on Internet Governance,簡稱WGIG)對于互聯(lián)網(wǎng)治理的定義被普遍認(rèn)可，即：互聯(lián)網(wǎng)治理是互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用和演進(jìn)中的共同原則、規(guī)范、決策程序和方案*參見Working Group on Internet Governance： Report of the Working Group on Internet Governance， Document WSIS-II/PC-3/DOC/5-E, August 3, 2005, http://www.itu.int/wsis/docs2/pc3/off5.pdf.。負(fù)責(zé)制訂有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)治理定義的WGIG，確定了與互聯(lián)網(wǎng)治理有關(guān)公

共政策問題的四個(gè)方面：(1)同基礎(chǔ)設(shè)施以及關(guān)鍵互聯(lián)網(wǎng)資源管理相關(guān)的問題(例如域名系統(tǒng)、IP地址管理、根服務(wù)器管理)；(2)同互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用有關(guān)的問題(例如垃圾郵件、網(wǎng)絡(luò)安全)；(3)同互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)、但卻比互聯(lián)網(wǎng)本身有著更為廣泛影響的問題(例如知識產(chǎn)權(quán)、國際貿(mào)易)；(4)同互聯(lián)網(wǎng)治理發(fā)展方面相關(guān)的問題，尤其是發(fā)展中國家的能力建設(shè)問題。全球互聯(lián)網(wǎng)治理在這四種驅(qū)動力量下，根本就不可能將深深交織在互聯(lián)網(wǎng)治理中的“公共政策問題”和“技術(shù)與運(yùn)營問題”進(jìn)行楚河分界。互聯(lián)網(wǎng)治理是有關(guān)信息交流中的技術(shù)和政策的協(xié)調(diào)問題，復(fù)雜的全球互聯(lián)網(wǎng)治理問題包含了個(gè)人、私人部門、政府等主體在互聯(lián)網(wǎng)上的社會契約關(guān)系和制度結(jié)構(gòu)安排。

今天，我們已經(jīng)從互聯(lián)網(wǎng)是否需要治理轉(zhuǎn)向了互聯(lián)網(wǎng)如何展開全球治理的焦點(diǎn)思考上，全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系正成為一個(gè)炙手可熱的討論話題。全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系的形成與發(fā)展本質(zhì)上是國際社會在處理互聯(lián)網(wǎng)治理問題中提供公共產(chǎn)品的過程，其“公共”性在于全球互聯(lián)網(wǎng)在長期發(fā)展中由于國際網(wǎng)絡(luò)行為規(guī)范的缺失造成了日益嚴(yán)峻的形勢，產(chǎn)生了全球范圍內(nèi)集體性的公共需求和利益訴求。全球公共產(chǎn)品是在公共產(chǎn)品理論的非排他性與非競爭性、政府供給與市場治理、供給與需求等諸多關(guān)聯(lián)范疇基礎(chǔ)上演變發(fā)展起來的，是當(dāng)代國際政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系中備受矚目的全球化問題之一。世界銀行認(rèn)為全球公共產(chǎn)品是指那些具有強(qiáng)跨國性的商品、資源、服務(wù)以及規(guī)章制度和政策體系*參見Development Committee： Poverty Reduction and Global Public Goods: Issues for the World Bank in Supporting Global Collective. DC/2000-16, September 6, 2000, http://siteresources.worldbank.org/DEVCOMMINT/Documentation/90015245/DC-2000-16(E)-GPG.pdf.。全球互聯(lián)網(wǎng)是這樣一種兼具商品、資源、服務(wù)的跨國性公共產(chǎn)品，而全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系正是為了保證人類社會能夠擁有自由開放、共建共享的互聯(lián)網(wǎng)空間環(huán)境的一種政策體系，同樣也是一種全球公共產(chǎn)品。一個(gè)多邊、民主、透明為特征的全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系，將能造福全人類，造福全世界，但現(xiàn)實(shí)存在的難題是互聯(lián)網(wǎng)在全球化演變和發(fā)展中，一些地區(qū)性和功能性的互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)范難以有效應(yīng)對不受疆域限制的互聯(lián)網(wǎng)空間的無序和混亂等問題，為國際社會革新互聯(lián)網(wǎng)治理體系這一全球性公共產(chǎn)品提供了發(fā)展動力和政策方向。然而，也應(yīng)強(qiáng)烈注意到，相比由具有權(quán)威的主權(quán)國家政府供給的公共產(chǎn)品，無政府形態(tài)下的全球公共產(chǎn)品供給更顯著地表現(xiàn)出集體行動帶來的困境，全球互聯(lián)網(wǎng)治理亦是如此。

二、公共產(chǎn)品：作為全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系中的一種沖突性分析視野

(一)全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系中的供給主體沖突

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的本質(zhì)性特征(如匿名性、去中心化等)建立起了無縫的、無邊界的、難約束的全球網(wǎng)絡(luò)空間，根本無法實(shí)現(xiàn)2005年信息社會世界峰會突尼斯議程試圖構(gòu)建的涇渭分明的“公共政策問題”和“技術(shù)與運(yùn)營問題”二分格局。互聯(lián)網(wǎng)治理中的技術(shù)管理與公共政策制定是深度融織在一起的，代表著主權(quán)力量的國家政府、代表著市場力量的私人部門、代表著用戶力量的公民社會、代表著技術(shù)力量的知識權(quán)威都相繼加入，使得互聯(lián)網(wǎng)全球治理的主體多元化。全球性的互聯(lián)網(wǎng)治理復(fù)雜問題是納入了政府、私人部門、網(wǎng)絡(luò)用戶等主體在互聯(lián)網(wǎng)上的社會契約關(guān)系和制度結(jié)構(gòu)，是基于一定社會價(jià)值體系并置于相應(yīng)的體系結(jié)構(gòu)的張力體現(xiàn)。在國家主體與非國家主體并行呈現(xiàn)在全球互聯(lián)網(wǎng)治理這一多層次、多中心的國際空間中，互聯(lián)網(wǎng)的無所不在對主權(quán)國家行為體構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。主權(quán)國家正面臨著互聯(lián)網(wǎng)所帶來的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、監(jiān)管、政治、社會利益方面的現(xiàn)實(shí)壓力，但問題在于這些主權(quán)國家是否敏銳意識到是成為互聯(lián)網(wǎng)空間結(jié)構(gòu)上的主導(dǎo)力量還是犧牲品。[7](P300-313)突出的現(xiàn)象是世界各國對于互聯(lián)網(wǎng)重要性的認(rèn)知和行動都在與日俱增，無論是國內(nèi)還是國際層面上的互聯(lián)網(wǎng)治理，都在極力影響全球互聯(lián)網(wǎng)空間格局的分配，從各國相繼發(fā)布的各種類型的國家“網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略”并積極參與全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系中可見一斑。

從公共產(chǎn)品理論視角上看，代表主權(quán)國家的政府在供給公共產(chǎn)品上有著獨(dú)特優(yōu)勢。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨指出：“政府有兩大顯著特性：第一，政府是一對全體社會成員具有普遍性的組織；第二，政府擁有其他經(jīng)濟(jì)組織所不具備的強(qiáng)制力……而這種強(qiáng)制力是其他組織所不具備的?！盵8](P45)主權(quán)國家在全球互聯(lián)網(wǎng)治理的公共產(chǎn)品供給中，通過讓渡一定利益努力促成全球互聯(lián)網(wǎng)治理的集體行動，但這種集體行動往往存在困境，面臨著互聯(lián)網(wǎng)治理的公地悲劇，其中凸顯為發(fā)達(dá)國家尤其是美國與發(fā)展中國家之間的沖突。

公共產(chǎn)品供給學(xué)派的霸權(quán)穩(wěn)定論認(rèn)為，霸權(quán)國通過提供全球公共產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)其主導(dǎo)的國際體系穩(wěn)定。[9]的確在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展早期，美國為互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展投入成本巨大，充當(dāng)了全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系中的霸權(quán)供給主體并獲取收益，同時(shí)也容忍著其他國家在互聯(lián)網(wǎng)上的“搭便車”行為，但隨著互聯(lián)網(wǎng)深度嵌入，互聯(lián)網(wǎng)空間成為國家的“第五疆域”，全球各國尤其是發(fā)展中國家都不愿承擔(dān)美國對于互聯(lián)網(wǎng)的霸權(quán)供給帶來的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是“棱鏡門”事件之后，這種矛盾沖突更是集中于對互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)(The Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，ICANN)，以及ICANN所統(tǒng)一管理的全球互聯(lián)網(wǎng)根服務(wù)器的管轄權(quán)的訴求。

ICANN作為一個(gè)負(fù)責(zé)全球互聯(lián)網(wǎng)域名系統(tǒng)管理、IP地址分配、協(xié)議參數(shù)配置、根服務(wù)器管理的非盈利性國際機(jī)構(gòu)，在全球互聯(lián)網(wǎng)治理中具有特殊地位，但卻與美國商務(wù)部國家電信與信息管理局(National Telecommunications and Information Administration，NTIA)、技術(shù)公司威瑞信(Verisign)形成了一套分工模式，在互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源這一公共產(chǎn)品上維護(hù)了美國的霸權(quán)供給。美國政府通過三種方式對ICANN實(shí)現(xiàn)全球互聯(lián)網(wǎng)治理的霸權(quán)供給：首先是通過合同明確ICANN獲得美國政府授權(quán)執(zhí)行互聯(lián)網(wǎng)號碼分配局(Internet Assigned Numbers Authority，IANA)技術(shù)職能，但前提是任何對IANA根區(qū)文件的修改都必須得到美國商務(wù)部審核與同意；其次是美國商務(wù)部和ICANN達(dá)成一個(gè)備忘錄，要求ICANN執(zhí)行的政策制訂任務(wù)必須清晰反映美國利益；再次美國商務(wù)部和威瑞信公司之間的合同，要求這家負(fù)責(zé)全球互聯(lián)網(wǎng)主根服務(wù)器的運(yùn)營公司，在執(zhí)行所有ICANN通過的技術(shù)協(xié)調(diào)決策時(shí)要遵從美國指示。[10](P62-63)而根服務(wù)器是ICANN統(tǒng)一管理的全球互聯(lián)網(wǎng)的主目錄，是全球互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行的“中樞神經(jīng)”，控制著整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)。目前全球共有13個(gè)根服務(wù)器，其中美國10個(gè)(威瑞信負(fù)責(zé)的1個(gè)主根服務(wù)器和其他機(jī)構(gòu)管轄的9個(gè)輔根服務(wù)器)、歐洲2個(gè)輔根服務(wù)器，亞洲1個(gè)輔根服務(wù)器。因而最自然不過的是，國際上極為擔(dān)心美國對于ICANN直接的控制所產(chǎn)生的威脅，ICANN無可置疑地成為全球互聯(lián)網(wǎng)治理的國家主體之間矛盾靶心。巴西、俄羅斯、中國等國家呼吁美國放棄對ICANN的單邊主義，將ICANN的管轄權(quán)移交給聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)。美國2014年宣布將放棄對ICANN的管理權(quán),將管轄權(quán)移交給“全球利益攸關(guān)體”，名義上放棄了對ICANN的管轄，仍會因?yàn)榻^大部分的互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源由美國所控制，而將繼續(xù)引發(fā)全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系的供給主體沖突問題。

(二)全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系中的實(shí)現(xiàn)機(jī)制沖突

全球疆域上互聯(lián)網(wǎng)信息傳播的流動性和跨國性使得主權(quán)國家在互聯(lián)網(wǎng)治理問題上的邊界逐漸模糊，盡管主權(quán)國家在國內(nèi)有著相應(yīng)的互聯(lián)網(wǎng)治理政策，但國際網(wǎng)絡(luò)信息秩序需要國際合作，并借助于有效的全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系這一公共產(chǎn)品的實(shí)現(xiàn)機(jī)制加以保證其健康穩(wěn)定發(fā)展。互聯(lián)網(wǎng)治理體系的實(shí)現(xiàn)機(jī)制符合公共產(chǎn)品的基本特征，具有很強(qiáng)的正外部效應(yīng)，對于維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間安全、確保網(wǎng)絡(luò)正常運(yùn)行，促進(jìn)國際成員在互聯(lián)網(wǎng)上和諧共進(jìn)不可或缺。

互聯(lián)網(wǎng)治理實(shí)現(xiàn)機(jī)制經(jīng)歷了從20世紀(jì)70-90年代末的“技術(shù)中心”模式到“綜合治理”模式的轉(zhuǎn)變，這與互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展歷程是相對應(yīng)的?；ヂ?lián)網(wǎng)治理初期，以私營部門為主體的互聯(lián)網(wǎng)治理實(shí)現(xiàn)機(jī)制著重于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和推進(jìn)，例如國際層面上的互聯(lián)網(wǎng)工程任務(wù)組(IETF)、互聯(lián)網(wǎng)體系結(jié)構(gòu)委員會(IAB)、國際互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(ISOC)、萬維網(wǎng)聯(lián)盟(W3C)、互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)ICANN等(詳見表1)。這些機(jī)構(gòu)在職責(zé)上的努力事實(shí)上導(dǎo)致了更強(qiáng)烈的全球互聯(lián)網(wǎng)治理爭議和沖突，尤其是在由主權(quán)國家主導(dǎo)的國際電信聯(lián)盟(International Telecommunication Union，ITU)簽署“通用頂級域名諒解備忘錄”遭美國否決后，隨后取而代之的ICANN成立，更是構(gòu)成了互聯(lián)網(wǎng)治理實(shí)現(xiàn)機(jī)制間的顯性沖突。[11]

表1 國際層面的主要互聯(lián)網(wǎng)治理機(jī)構(gòu)基本信息

機(jī)構(gòu)名稱正式成立年份職責(zé)范圍互聯(lián)網(wǎng)工程任務(wù)組(TheInternetEngineeringTaskForce，IETF)1985負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)技術(shù)規(guī)范的研發(fā)和制定萬維網(wǎng)聯(lián)盟(WorldWideWebConsortium，W3C)1994負(fù)責(zé)發(fā)布Web技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施指南國際互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(InternetSociety，ISOC)1992負(fù)責(zé)制定互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及推廣應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)(TheInternetCorporationforAssignedNamesandNumbers，ICANN)1998負(fù)責(zé)全球互聯(lián)網(wǎng)域名系統(tǒng)管理、IP地址分配、協(xié)議參數(shù)配置、根服務(wù)器管理互聯(lián)網(wǎng)體系結(jié)構(gòu)委員會(InternetArchitectureBoard，IAB)1992負(fù)責(zé)定義整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)的架構(gòu)和長期發(fā)展規(guī)劃，向IETF提供指導(dǎo)并協(xié)調(diào)各個(gè)IETF工作組的活動

資料來源：根據(jù)上述互聯(lián)網(wǎng)治理機(jī)構(gòu)網(wǎng)站綜合整理。

在全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系的實(shí)現(xiàn)機(jī)制演進(jìn)中，最具有代表性的事件是在ITU的推動下，2001年聯(lián)合國大會通過決議決定舉辦信息社會世界峰會(WSIS)，并于2003年和2005年分別在日內(nèi)瓦和突尼斯舉行了兩個(gè)階段的峰會。第一階段的日內(nèi)瓦峰會吸引了175個(gè)國家超過11 000名的與會者，包括50位國家正副首腦和108位正副部長，產(chǎn)生了日內(nèi)瓦《原則宣言》(Declaration of Principles)和《行動計(jì)劃》(Plan of Action)，強(qiáng)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)已發(fā)展成為一個(gè)全球性公共設(shè)施，其治理應(yīng)成為信息社會核心問題。第二階段的突尼斯峰會一共有來自174個(gè)國家的19 401名參與者，包括50位國家正副首腦和近200位正副部長，通過了著名的《信息社會突尼斯議程》(The Tunis Agenda for the Information Society)，創(chuàng)立互聯(lián)網(wǎng)治理論壇(Internet Governance Forum，IGF)，推動了全球互聯(lián)網(wǎng)治理的國際化進(jìn)程。意義深遠(yuǎn)也未曾意料的是，信息社會世界峰會后來逐漸演變成某種“互聯(lián)網(wǎng)治理世界峰會”，成為了全球互聯(lián)網(wǎng)治理“靈魂之爭”的戰(zhàn)場。[10](P10)

ITU、WSIS、IGF所提供的平臺旨在將ICANN這個(gè)全球互聯(lián)網(wǎng)集中控制點(diǎn)對于關(guān)鍵資源的控制置于國際社會框架之下的努力，始終在美國政府的抵制下難以將全球互聯(lián)網(wǎng)治理實(shí)現(xiàn)機(jī)制間的沖突有效解決，導(dǎo)致其機(jī)制有效元素不足而沖突不斷，引起一些國家強(qiáng)烈不滿并表達(dá)出退出機(jī)制的想法。但值得慶幸的是，這一階段斗爭的博弈結(jié)果——IGF的成立，被譽(yù)為全球互聯(lián)網(wǎng)治理中的具有里程碑意義的創(chuàng)新。隨后每年一次的IGF會議，越來越被多元化的互聯(lián)網(wǎng)治理主體所關(guān)注(見圖1)，2015年11月召開的第十屆互聯(lián)網(wǎng)治理論壇主題為“互聯(lián)網(wǎng)治理的演變：賦予可持續(xù)發(fā)展力量”，吸引了2 400多注冊代表參與，為互聯(lián)網(wǎng)治理的全球化進(jìn)程提供了強(qiáng)大的公共產(chǎn)品正外部性。

圖1 歷屆互聯(lián)網(wǎng)治理論壇參與國家和參與代表數(shù)量概覽(2006-2015年)

資料來源：根據(jù)IGF歷年會議報(bào)告整理，參見http://www.intgovforum.org/.

(三)全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系中的政策主張沖突

搭建全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系實(shí)質(zhì)上是尋求一個(gè)廣泛接受而又能有效執(zhí)行的互聯(lián)網(wǎng)秩序約定，在全球各主權(quán)國家都已建立國內(nèi)治理政策體系基礎(chǔ)上，全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系這一公共產(chǎn)品在公共政策內(nèi)容輸入上便呈現(xiàn)出共性和特性之間的沖突。由于各主權(quán)國家尤其是西方發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在價(jià)值觀念、意識形態(tài)、利益取向等方面存在的較大差異性而形成的對于網(wǎng)絡(luò)主權(quán)認(rèn)知的分歧，各主權(quán)國家在向互聯(lián)網(wǎng)治理體系輸入政策主張時(shí)便有意識地把全球互聯(lián)網(wǎng)治理平臺視為推廣其價(jià)值觀、政治制度的工具，甚至有些國家還以此干涉他國內(nèi)政。全球互聯(lián)網(wǎng)治理的政策主張作為公共產(chǎn)品實(shí)質(zhì)內(nèi)容納入到全球治理當(dāng)中，即便為大國享用，也不應(yīng)影響甚至破壞其他任何國家的體系穩(wěn)定，因?yàn)橐粋€(gè)主權(quán)國家所倡導(dǎo)的全球互聯(lián)網(wǎng)治理的準(zhǔn)則、規(guī)范、程序等，在其他國家看來，或許是不能接受的。

在全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系中的政策主張問題上，主權(quán)國家之間的最大沖突莫過于互聯(lián)網(wǎng)上由言論自由引發(fā)的內(nèi)容管制問題了?；ヂ?lián)網(wǎng)能讓國家和社會之間相互賦權(quán)并創(chuàng)造新的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，[12](P15-19)但仍應(yīng)看到，無論一個(gè)主權(quán)國家是否主張網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的存在，必然會因其歷史傳統(tǒng)、政治文化、經(jīng)濟(jì)水平、社會形態(tài)等方面與其他國家之間的差異，而表現(xiàn)出對于自由、公平、權(quán)利等問題的迥然解讀，改造著其疆域范圍內(nèi)的社會，并以政策主張的方式將其融入到全球互聯(lián)網(wǎng)治理的公共產(chǎn)品供給中。穆勒教授認(rèn)為當(dāng)前全球互聯(lián)網(wǎng)治理存在一個(gè)兩難境地：要不以破壞互聯(lián)網(wǎng)最珍貴特征為代價(jià)重新分界互聯(lián)網(wǎng)，要不就是讓最自由國家與最專制國家交易發(fā)展一個(gè)協(xié)調(diào)一致的互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，或者更糟糕的是介于兩者之間的某種混亂局面。[10](P186-187)

同樣地，隨著全球信息化步伐的加快，信息安全事件的危害和沖擊以持續(xù)上升之勢成為各國普遍共同面臨的綜合性安全挑戰(zhàn)，凸顯了全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系中國際合作的必要性。但與此同時(shí)，世界各主權(quán)國家又在積極部署互聯(lián)網(wǎng)空間戰(zhàn)略，網(wǎng)絡(luò)遏制與反遏制、網(wǎng)絡(luò)打壓與反打壓，使得各國在互聯(lián)網(wǎng)信息安全問題的全球政策主張上呈現(xiàn)交叉而又難以交融的狀態(tài)，其重要原因是主權(quán)國家為了保持互聯(lián)網(wǎng)信息安全問題的利益訴求和價(jià)值認(rèn)知的一致性而繼續(xù)保持本國政策主張的特殊性，因而在向全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系公共產(chǎn)品供給政策內(nèi)容時(shí)，不可避免地缺乏合理的合作基礎(chǔ)而導(dǎo)致沖突不斷。所幸的是，聯(lián)合國、歐盟、北約、東盟等國際性組織一直努力推動全球互聯(lián)網(wǎng)信息安全合作，謀求各主權(quán)國家在尊重各國制度政策差異的前提下，尋求符合各方共同利益的互聯(lián)網(wǎng)信息安全的國際準(zhǔn)則。表2顯示了2010-2015年各會員國向聯(lián)合國提交關(guān)于“從國際安全角度看信息和通信領(lǐng)域的發(fā)展”主題的政策主張基本情況。2011年中國、俄羅斯、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦更是直接向聯(lián)合國大會提交了“信息安全國際行為準(zhǔn)則”，并通過大會文件(A/66/359)分發(fā)，隨后吉爾吉斯斯坦和哈薩克斯坦兩國加入，6國于2015年1月又向聯(lián)合國大會共同提交了新版“信息安全國際行為準(zhǔn)則”。

表2 2010-2015年“從國際安全角度看信息和 通信領(lǐng)域的發(fā)展”政策主張基本情況

年份聯(lián)合國文號提交主張的主權(quán)國家2010A/65/154古巴、希臘、墨西哥、巴拿馬、卡塔爾、烏克蘭、英國2011A/66/152；A/66/152/Add．1澳大利亞、格魯吉亞、德國、希臘、哈薩克斯坦、荷蘭、美國、古巴、厄瓜多爾、圭亞那、葡萄牙、土庫曼斯坦2012A/67/167哥倫比亞、古巴、巴哈馬、卡塔爾、土耳其、烏克蘭2013A/68/156；A/68/156/Add．1古巴、西班牙、烏克蘭、英國、亞美尼亞、加拿大、德國、伊朗、日本、荷蘭、阿曼、土耳其2014A/69/112；A/69/112/Add．1澳大利亞、奧地利、哥倫比亞、古巴、薩爾瓦多、格魯吉亞、德國、葡萄牙、塞爾維亞、瑞士、英國、加拿大、法國、韓國、西班牙、瑞典2015A/70/172加拿大、古巴、薩爾瓦多、格魯吉亞、德國、荷蘭、巴拿馬、秘魯、葡萄牙、卡塔爾、韓國、西班牙、英國

資料來源：根據(jù)上述聯(lián)合國大會文件整理。

聯(lián)合國信息安全政府專家組(The UN’s Group of Governmental Experts on Information Security)便是其中一個(gè)從國際安全角度探討處理互聯(lián)網(wǎng)信息安全問題的產(chǎn)物，旨在制定網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域指導(dǎo)性原則和規(guī)范，為全球互聯(lián)網(wǎng)治理提供公共產(chǎn)品政策內(nèi)容，以構(gòu)建和平、安全、開放、合作的互聯(lián)網(wǎng)空間格局。2004-2005年、2009-2010年、2012-2013年、2014-2015年成立的四次信息安全政府專家組都由來自十多個(gè)國家的政府專家組成，共同討論信息通信技術(shù)如何影響國家安全、跨國界的信息內(nèi)容是否應(yīng)該控制、國家使用通信技術(shù)有關(guān)的準(zhǔn)則、國家主權(quán)和源自主權(quán)的國際規(guī)范和原則適用性等諸多問題，再次表明審查全球互聯(lián)網(wǎng)現(xiàn)有和潛在的威脅，以及可能采取的互聯(lián)網(wǎng)治理措施，都需要各個(gè)主權(quán)國家在互聯(lián)網(wǎng)治理政策主張內(nèi)容上保持協(xié)作。

三、全球互聯(lián)網(wǎng)治理中的中國路徑

自2013年“斯諾登事件”以來，全球互聯(lián)網(wǎng)治理出現(xiàn)了很強(qiáng)烈的轉(zhuǎn)折浪潮，最引人注目的事件是2014年3月美國政府宣布擬將ICANN管理權(quán)移交給“全球多利益攸關(guān)體”，2014年由巴西政府與ICANN共同舉辦的“互聯(lián)網(wǎng)治理未來之全球多利益攸關(guān)方大會”，2015年6月全球互聯(lián)網(wǎng)治理聯(lián)盟第一次會議在圣保羅召開，2014年11月和2015年12月由中國政府主辦的兩屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會。全球互聯(lián)網(wǎng)治理發(fā)展正處在新的歷史契機(jī)，期待著建立一個(gè)多邊、民主、透明的全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系，我國不能只停留在對霸權(quán)主義的口誅筆伐上，更需要增加全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系這一公共產(chǎn)品供給中的中國元素，提高我國推進(jìn)全球互聯(lián)網(wǎng)治理變革的底氣，在矛盾沖突中探尋構(gòu)建全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系的中國路徑。

第一，加強(qiáng)多元化互聯(lián)網(wǎng)治理主體的國際輸入。盡管國際社會中存在“多利益相關(guān)方”和“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”多種聲音，但互聯(lián)網(wǎng)空間的“再主權(quán)化”和“再領(lǐng)土化”的趨勢已然形成，[13]而“多利益相關(guān)方”的互聯(lián)網(wǎng)治理模式也被大多數(shù)國家所接受。事實(shí)上，中國從未反對“多利益相關(guān)方”模式，甚至在多個(gè)國際場合不斷表明支持“多利益相關(guān)方”共同參與互聯(lián)網(wǎng)治理的政策立場。[14]因?yàn)楝F(xiàn)在比較一致的共識是不存在單一的能對互聯(lián)網(wǎng)強(qiáng)制治理主體，多方利益相關(guān)方都努力通過實(shí)踐來拓展自身在互聯(lián)網(wǎng)中的行動空間以獲得更多制定規(guī)則的權(quán)利。[15]我國政府應(yīng)該努力消除國際社會對于中國互聯(lián)網(wǎng)治理立場的重大誤解，積極培育多元化的互聯(lián)網(wǎng)治理主體，增強(qiáng)參與全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系多元供給主體的國際輸入能力。通過配套扶持政策鼓勵(lì)私營部門供給主體，積極參與全球互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、成套設(shè)備、信息服務(wù)等關(guān)鍵應(yīng)用領(lǐng)域的市場競爭，在市場層面上提高我國為全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系貢獻(xiàn)的公共產(chǎn)品總量，例如阿里巴巴董事局主席馬云當(dāng)選全球互聯(lián)網(wǎng)治理聯(lián)盟委員會成員和聯(lián)盟理事會聯(lián)合主席就是一個(gè)很好的先行實(shí)踐。積極培育非營利性組織，并營造寬松環(huán)境支持非營利組織、專家學(xué)者等供給主體，在各級各類國際組織、國際會議上建言獻(xiàn)策，增強(qiáng)我國在全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系中的技術(shù)服務(wù)、公共政策的公共產(chǎn)品供給份額。

第二，加大網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體下的參與發(fā)聲。我國作為全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系這一公共產(chǎn)品的重要供給主體，應(yīng)積極通過國際合作機(jī)制尋求提高互聯(lián)網(wǎng)治理政策主張的輸出。我國應(yīng)加強(qiáng)國際合作中關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)安全標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、法規(guī)、應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制等方面的交流，共同推進(jìn)全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)制的建立實(shí)施。但也應(yīng)看到，時(shí)至今日由我國倡議發(fā)起的互聯(lián)網(wǎng)治理國際組織仍寥寥無幾，也難覓中國人在國際組織內(nèi)擔(dān)任要職。因此區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)起和供給區(qū)域性公共產(chǎn)品是更為現(xiàn)實(shí)的選擇，加強(qiáng)與周邊國家聯(lián)合提供全球互聯(lián)網(wǎng)治理的公共產(chǎn)品，如2014年9月首屆中國-東盟網(wǎng)絡(luò)空間論壇的召開，2015年1月中俄等6國向聯(lián)合國大會共同提交的新版“信息安全國際行為準(zhǔn)則”等。進(jìn)一步尋求具有共同或相似互聯(lián)網(wǎng)治理政策主張的主權(quán)國家，尋找利益共同點(diǎn)，確立合作運(yùn)行機(jī)制，搭建國際性平臺，謀求我國在互聯(lián)網(wǎng)治理體系中的地位和影響力的提升。2015年1月，在巴西舉辦的全球互聯(lián)網(wǎng)治理聯(lián)盟選舉新一屆聯(lián)盟委員會成員，在20名新委員中，中國有兩人當(dāng)選，便是一個(gè)很好的實(shí)踐。加強(qiáng)與大國的協(xié)商與合作，尤其是與美國的合作協(xié)商，例如通過中美互聯(lián)網(wǎng)論壇等平臺，再次向美國網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)發(fā)出中國聲音，在全球互聯(lián)網(wǎng)治理問題上加強(qiáng)對話與合作，求同存異地主張符合自身國情的互聯(lián)網(wǎng)治理政策。

第三，搭建全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系的中國主場。中國現(xiàn)今已成為世界上互聯(lián)網(wǎng)用戶最多的國家，也是全球最大的電子信息產(chǎn)品生產(chǎn)基地，全球最具成長性的信息消費(fèi)市場，在全球市值前10名的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)中，中國占據(jù)4席。國際社會也期待中國政府能總結(jié)更多的互聯(lián)網(wǎng)治理參考經(jīng)驗(yàn)，承擔(dān)全球互聯(lián)網(wǎng)治理中的重要社會責(zé)任。我國已擁有呈現(xiàn)議程設(shè)置的用戶、市場、技術(shù)等資源基礎(chǔ)，完全有能力通過不同國家地區(qū)、不同層次級別的全球互聯(lián)網(wǎng)治理實(shí)現(xiàn)機(jī)制來擴(kuò)大國際影響力和提升話語權(quán)。中國作為國際體系的積極參與貢獻(xiàn)者，也應(yīng)該為全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系提供公共產(chǎn)品，不僅僅要扮演好參與國際社會多邊機(jī)制規(guī)則制定的重要角色，更重要的是，需積極主動構(gòu)建以中國為主場的活動及平臺，例如2014年6月，中國政府與聯(lián)合國首次就網(wǎng)絡(luò)安全問題聯(lián)合舉辦“信息和網(wǎng)絡(luò)安全國際研討會”。甚至還可以在適當(dāng)時(shí)機(jī)，搭建由中國主導(dǎo)的全球互聯(lián)網(wǎng)治理機(jī)制平臺，積極創(chuàng)造并主動掌握全球互聯(lián)網(wǎng)治理問題的議題設(shè)置權(quán)，成為具有自主權(quán)力的話語討論者、參與者。從這個(gè)意義上講，2014年和2015年中國政府主辦的兩屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會為全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系搭建了中國平臺，是一個(gè)良好的開端，甚至完全有可能成為未來全球互聯(lián)網(wǎng)治理的分水嶺。

從1987年我國向世界發(fā)出的第一封“越過長城，走向世界”的郵件起，中國在全球互聯(lián)網(wǎng)世界格局中的地位和影響力逐漸提升，也經(jīng)歷了在全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系中中國供給公共產(chǎn)品的“有限”到“全面”，“被動”到“主動”的轉(zhuǎn)變過程，并在某些具體方面起到引領(lǐng)作用。然而，在全球互聯(lián)網(wǎng)治理轉(zhuǎn)型震蕩期，由互聯(lián)網(wǎng)承載的很多全球性問題仍需要新的國際規(guī)則加以解決，作為全球最大的發(fā)展中國家、世界第二大經(jīng)濟(jì)實(shí)體，中國是時(shí)候，也必須在全球互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域貢獻(xiàn)有效的公共產(chǎn)品，讓中國因素成為建立多邊、民主、透明的全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系的重要變量。

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[4] 彼埃爾·德·塞納克倫斯.治理與國際調(diào)節(jié)機(jī)制的危機(jī)[J].馮炳昆譯.國際社會科學(xué)雜志(中文版)，1999,(1).

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[14] 李艷.當(dāng)前國際互聯(lián)網(wǎng)治理改革新動向探析[J].現(xiàn)代國際關(guān)系，2015,(4).

[15] 沈逸.后斯諾登時(shí)代的全球網(wǎng)絡(luò)空間治理[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治，2014,(5).

[責(zé)任編輯 劉蔚然]

Global Internet Governance, Public Goods and China’s Pathway

Yang Feng

(School of Public Administration, Sichuan University, Chengdu, Sichuan 610064)

internet governance; global internet; public goods; internet space; China’s pathway

There is a solid and persistent tension between state sovereignty which is territorially bounded, and the non-territorial Internet space. This tension constitutes a destructive force for the international relations of the global Internet governance framework of Internet critical resources, network security, intellectual property, content regulation. Based on public goods, the analysis framework of global Internet governance system can view the strong conflict of the main bodies of supply, implementation mechanisms, and policies in the global Internet governance system. As an important body of public goods supplies for global Internet governance system, China not just stay in the vocal opposition to hegemonism, but need to increase the Chinese elements in global Internet governance system. China should improve innovation ability to the global Internet governance, thus to explore the china’s pathway in the conflict circumstances of global Internet governance system.

* 本文系四川大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)研究專項(xiàng)項(xiàng)目(項(xiàng)目號：skqy201620)的階段性成果。

楊峰，四川大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士(后)(四川 成都610064)。